#lavoro #stabilizzazioni Tempo determinato non vuol dire precariato

Il d.l. 101/2013, convertito in legge 125/2013, ha aperto “gli appetiti” per le stabilizzazioni, da parte degli organi di governo, che non vedono l’ora di stabilizzare:

a)      i componenti degli staff assunti a tempo determinato;

b)      dirigenti o funzionari o alte specializzazioni, assunti ai sensi del combinato disposto degli articoli 19, comma 6, del d.lgs 165/2001 e 110 del d.lgs 267/2000.

In effetti, queste pulsioni si manifestarono anche a seguito dell’ondata di stabilizzazioni attivata dalle leggi 296/2006 e 244/2007, per la semplice ragione che il legislatore non ha avuto la capacità di fissare in maniera esplicita e chiara i limiti alle stabilizzazioni, esattamente come avvenuto con la legge 125/2013.

La norma si limita a descrivere in termini piuttosto generici solo alcuni fini e presupposti del processo di stabilizzazione:

1. fine 1: favorire una maggiore e più ampia valorizzazione della professionalità acquisita dal personale con contratto di lavoro a tempo determinato


2. fine 2: al contempo, ridurre il numero dei contratti a termine;


3. presupposti:
   
   
   
   1. avere i requisiti di stabilizzazione previsti, a suo tempo, dalle leggi 296/2006 e 244/2007;
   
   
   2. disporre di un’anzianità di servizio di tre anni negli ultimi cinque presso il medesimo ente che intende stabilizzare;
   
   
   3. avere superato i concorsi previsti dall’articolo 1, comma 560, della legge 296/2006 per una stabilizzazione a semplice domanda;
   
   
   
   


4. requisiti soggettivi: condurre contratti di lavoro a tempo determinato non di qualifica dirigenziale.

Questa griglia lascia, allora, aperta l’interpretazione, aderente al mero dato letterale, secondo la quale basta aver condotto rapporti di lavoro a tempo determinato non in qualifica dirigenziale per almeno un triennio, per poter essere coinvolti nelle procedure di stabilizzazione. Come se, insomma, il lavoro a tempo determinato coincidesse di per sé a precariato, inteso come cattivo esercizio del potere datoriale.

Tuttavia, le cose non stanno così. La “stabilizzazione” è un processo mirato a rendere stabile ciò che si presenta precario, non in quanto tale, ma perché si utilizza uno strumento precario per un’esigenza stabile.

Occorre sempre tenere presente che le stabilizzazioni sono procedure di reclutamento straordinarie, dovute alla circostanza che nel lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche non operano alcune regole fondamentali proprie del lavoro privato.

In particolare, il datore di lavoro privato:

a)                  può reclutare i propri dipendenti con totale discrezionalità nella scelta, non essendo tenuto a svolgere prove concorsuali e rispettose degli articoli 97, comma 3, della Costituzione e 35 del d.lgs 165/2001;

b)                 soprattutto, il datore privato dispone sempre di un illimitato e anche qui discrezionale potere di trasformazione dei contratti di lavoro flessibili o precari, in contratti di lavoro a tempo indeterminato;

c)                  proprio per questo potere estesissimo, laddove il datore di lavoro abusi del potere di apporre un termine ai contratti di lavoro, utilizzando i lavoratori assoggettati, così, ad un’improprio indebolimento della propria posizione lavorativa, in fabbisogni dimostratamente continuativi, i lavoratori possono ottenere dai giudici del lavoro una sentenza che accerti in via retroattiva l’avvenuta costituzione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato; è la cosiddetta tutela “reale” avverso gli abusi da precarizzazione.

Tutti questi elementi sono assenti nell’ambito del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

E’ per questo che per porre rimedio ad eventuali utilizzazioni improprie del lavoro a termine, occorrono norme speciali di legge, poste a consentire un ingresso straordinario nei ruoli pubblici, dei lavoratori che, in violazione delle previsioni dell’articolo 36, commi 1 e 2, del d.lgs 165/2001, siano stati reiteratamente assunti (anche mediante rinnovi dei contratti) con contratti di lavoro a tempo determinato, allo scopo di coprire, però, fabbisogni non flessibili, bensì continuativi.

Non potendo il giudice del lavoro applicare al lavoro pubblico la tutela reale invece prevista in ambito privato, deve necessariamente intervenire la legge a fissare casi, presupposti, modalità, finanziamenti e regole per rimediare ad un utilizzo improprio del lavoro a termine.

Dunque, il presupposto fondamentale delle stabilizzazioni è proprio e necessariamente un ingiustificato impiego di rapporti di lavoro a tempo determinato per fare fronte a fabbisogni ordinari e duraturi nel tempo.

Questo implica che non tutti i contratti a tempo determinato siano, in quanto tali, “precari” e da stabilizzare.

Basti qui l’esempio della più semplice delle cause giustificative, quella sostitutiva: risulta chiaro ed evidente come non sia in alcun modo giustificabile la stabilizzazione di un lavoratore assunto a tempo determinato, allo scopo di sostituire un lavoratore temporaneamente assente. Ma, allo stesso modo, niente giustifica la stabilizzazione di lavoratori impiegati a tempo determinato, per ragioni organizzative, in un progetto con precise scadenze, per esempio per la schedatura tecnica di beni immobili.

La stabilizzazione riguarda, per esempio, l’adibizione in attività ordinarie, connaturate, continuative e non rinunciabili dell’ente, come, per fare un solo esempio, l’attività istruttoria per l’accertamento dei tributi comunali, mediante reiterati contratti a termine.

Poiché così stanno le cose, allora non sono e non devono essere oggetto di stabilizzazione:

a)                  i contratti a termine sorretti da una genuina causa giustificativa, rispettosi della previsione dell’articolo 36, comma 2, del d.lgs 165/2001, in quanto in questi casi il datore di lavoro pubblico attiva correttamente contratti a tempo determinato per fabbisogni che vanno ad estinguersi, sicchè il lavoratore che accetti di stipulare il contratto non può lamentare un trattamento scorretto e precarizzante da parte del datore;

b)                 i contratti che per loro natura non possono che essere a tempo determinato.

Di quest’ultima categoria, il legislatore si limita ad evidenziare in modo espresso solo i contratti a tempo determinato di qualifica dirigenziale.

Tuttavia, il novero dei contratti a termine per loro stessa natura a tempo determinato, in quanto sempre e necessariamente volti a soddisfare fabbisogni esclusivamente a tempo determinato, è più ampio di quello risultante da quanto esprime esplicitamente il legislatore.

In primo luogo, vi sono i contratti per l’assunzione a tempo determinato negli staff degli organi di governo, ai sensi dell’articolo 90 del d.lgs 267/2000. E’ assolutamente chiaro come si tratti di rapporti di lavoro totalmente connessi e relativi al mandato elettorale degli organi di governo che li attivano. La conclusione necessaria è che simul stabunt, simul cadent. Lo staff dell’organo di governo, specie se assunto (anche se si tratta di una prassi non costituzionalmente corretta) in via fiduciaria, è integrato con detto organo. L’esigenza lavorativa è necessariamente a tempo determinato e termina col cessare del mandato elettorale. Per quanto l’organo di governo venga successivamente ricostituito a seguito di altre elezioni, le esigenze lavorative e fiduciarie saranno altre e diverse. Né potrebbe immaginarsi di imporre all’ente la presenza stabile di personale assunto in via transeunte al solo scopo di comporre lo staff degli organi elettivi.

Per altro, la legge 125/2013 riporta un elemento testuale che convince dell’impossibilità di estendere le stabilizzazioni ai dipendenti in staff, quando impone di escludere dal computo dei tre anni di servizio utili per il requisito soggettivo di anzianità, quelli prestati in staff agli organi di governo. La norma non è chiarissima, perché sarebbe stato opportuno fare un riferimento inequivocabile agli articoli 90 del d.lgs 267/2000 e 14 del d.lgs 165/2001, ma è fin troppo evidente che a tali incarichi di staff è riferita.

Ragioni non molto diverse inducono ad escludere la possibilità di stabilizzare il personale non avente qualifica dirigenziale assunto con qualsiasi denominazione (responsabile degli uffici, alta specializzazione), ai sensi dell’articolo 110, comma 1, del d.lgs 267/2000 (sempre che si condivida la tesi, molto discutibile e debole, della sua attuale vigenza, nonostante il d.lgs 150/2009).

Anche i dipendenti assunti ex articolo 110 sono chiamati in base ad un legame molte volte strettamente fiduciario con l’organo di governo. Essi non possono entrare stabilmente nei ruoli, perché la loro presenza in servizio poggia esclusivamente su un’esigenza scaturente dalla contingente presenza di determinati organi di governo.

Vi sono, poi, almeno due elementi testuali dell’articolo 110, comma 1, del d.lgs 267/2000 che confliggono irrimediabilmente con la possibilità di stabilizzare gli incaricati:

a)                  il primo sta nel comma 3: “I contratti di cui ai precedenti commi non possono avere durata superiore al mandato elettivo del sindaco o del presidente della provincia in carica”. Dunque, il legislatore ha espressamente escluso che le assunzioni derivanti dall’articolo 110 comma 2 (e anche 2) possano mai eccedere il mandato elettorale; il che rende detti contratti per loro natura a tempo determinato e, dunque, insuscettibili di stabilizzazione alcuna;

b)                 il secondo, nel comma 1: “…la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato di diritto pubblico o, eccezionalmente e con deliberazione motivata, di diritto privato”. Il legislatore, dunque, prevede espressamente che, nel caso delle assunzioni in ruoli di vertice o di alta specializzazione, il contratto a tempo determinato sia una ordinaria modalità di copertura dei posti della dotazione organica. Da ciò discende inevitabilmente che non possa in radice mai esservi alcuna precarizzazione degli incarichi, in qualifica dirigenziale o meno, ex articolo 110, comma 1, perché mai lo strumento del contratto a tempo determinato potrebbe considerarsi utilizzato in modo improprio, sì da violare l’articolo 36, comma 2, del d.lgs 165/2001 e costituire, pertanto, cagione di precarizzazione.

Quanto detto per gli incarichi di cui all’articolo 110, comma 1, vale ancora a maggior ragione per quelli disciplinati dal comma 2 del medesimo articolo del d.lgs 267/2000, trattandosi addirittura di posti nemmeno previsti nella dotazione organica e, dunque, “fuori ruolo”, come tali assolutamente insuscettibili di stabilizzazione.

Non vi sono legittime vie d’uscita per coinvolgere nelle stabilizzazioni contratti, per il solo fatto che ad essi sia apposto un termine, senza che essi abbiano dato luogo all’improprio utilizzo che determini la violazione dell’articolo 36, comma 2 del d.lgs 165/2001. Ogni stabilizzazione di personale assunto ai sensi degli articoli 90 e 110 del d.lgs 267/2000 rappresenta una grave illegittimità, foriera di responsabilità altrettanto gravi.