In particolare, le amministrazioni si trovano regolarmente avvinte nel problema di quando avviare la trattativa e se questa dipenda o meno dalla formale costituzione del fondo.
Si ha la diffusa convinzione che, per partire con la trattativa, occorra appunto prima disporre del fondo e, di conseguenza, si considera l’approvazione del bilancio di previsione quale presupposto della trattativa.
Questo modo di concepire la procedura determina da anni, da sempre, ritardi pesantissimi nell’avvio della contrattazione, visto che i bilanci di previsione vengono approvati regolarmente molto in avanti nel corso dell’anno solare. Sicchè stipulare i contratti decentrati entro i primi mesi dell’anno, considerando i tempi tecnici delle trattative, è solo una pia illusione.
Lo slittamento dei tempi porta con sé, poi, problemi enormi e rischi altrettanto grandi. Infatti, prevedere progressioni orizzontali sostanzialmente ad anno terminato, significa incorrere nel rischio di retroattività che la Corte dei conti concretizza in danno erariale. Allo stesso modo, legare al bilancio di previsione ed alla contrattazione l’approvazione del Peg e degli strumenti necessari alla programmazione delle attività ai fini della valutazione costringe a limitare a spicchi molto piccoli dell’anno la valutazione stessa, con la necessità poi di estendere retroattivamente gli effetti finanziari.
Tutte queste conseguenze sono, però, il frutto di una visione distorta e che non tiene conto della disciplina e delle regole della contrattazione disposte dalla contrattazione collettiva stessa.
L’errore fondamentale consiste proprio nel ritenere possibile attivare le trattative con i sindacati solo una volta che il fondo sia formalmente costituito a bilancio di previsione approvato, ciò che causa poi tutti i problemi elencati sopra.
Tale errore è confermato dalla prassi di approvare, insieme col contratto decentrato annuale per la destinazione delle risorse, tabelle finanziarie che specifichino in modo puntuale le risorse appunto destinate ai vari istituti finanziati dal fondo di parte stabile e di parte variabile.
Si parte, insomma, dalla convinzione che con i sindacati occorra determinare insieme le “cifre” da destinare.
E’ un errore smentito platealmente dalla disciplina della contrattazione contenuta nell’articolo 4, comma 2, del Ccnl 1.4.1999 rubricato “Contrattazione collettiva decentrata integrativa a livello di ente”. Tale disposizione detta stabilisce le materie oggetto della contrattazione e dispone che “in sede di contrattazione collettiva decentrata integrativa sono regolate le seguenti materie:
- a) i criteri per la ripartizione e destinazione delle risorse finanziarie, indicate nell’art. 15, per le finalità previste dall’art. 17, nel rispetto della disciplina prevista dallo stesso articolo 17 […]”.
Come si nota, la regola generale di disciplina della contrattazione decentrata è chiarissima. Oggetto della contrattazione non è la definizione del quantum delle risorse finanziarie da destinare, bensì dei soli criteri per destinarli.
Sarebbe strategicamente importantissimo tenere ben presente qual è il vero oggetto della contrattazione, cioè non le cifre, ma i criteri. Infatti, se si procedesse ad una contrattazione davvero corretta e rispondente alle indicazioni della norma del Ccnl 1.4.1999 citata, tutti i problemi evidenziati sopra sarebbero risolti.
Infatti, ragionare sui criteri significa sedersi con i sindacati e concordare con loro se avvalersi e in che misura degli istituti. Cioè se o meno destinare risorse alle progressioni orizzontali, invece che alle indennità di turno, rischio, disagio, maneggio valori, reperibilità, le varie specifiche responsabilità, posizioni organizzative per gli enti con la dirigenza. Per differenza, si determinerebbero anche le risorse connesse alla produttività (al netto della possibilità di incrementarle attivando l’articolo 15, commi 2 e 5, una volta che il bilancio sia approvato).
Condiviso l’an, cioè il se finanziare o meno gli istituti, si discute sui criteri, che non necessariamente debbono fare riferimento a cifre.
Basterebbe stabilire che per ogni istituto le parti concordano di destinare una certa percentuale del fondo, una volta determinato con precisione a seguito dell’approvazione del bilancio.
Il contratto può, dunque, stipularsi con il consenso prestato tra le parti a che le risorse di parte stabile siano destinate in un certo modo entro una certa percentuale.
Il contratto dovrebbe specificare che restino ferme le somme non negoziabili, come l’indennità di comparto e le progressioni orizzontali spettanti al personale in servizio e quelle da lasciare disponibili per eventuali assunzioni. Somme quantificabili senza necessità di approvare il bilancio, facendo riferimento al personale presente in servizio a inizio anno e al turn over programmato. In questo modo si può determinare quale percentuale del fondo resti sottratto alla negoziazione, prendendo come base di riferimento il fondo dell’anno precedente, lasciando margini di successiva precisazione nell’ordine dell’errore statistico del 5%.
Lo stesso, a quel punto, si potrà, stabilire per ogni singola voce delle possibili destinazioni: una percentuale, variabile in più o in meno di una piccola misura, sulla parte del fondo negoziabile.
Il contratto, dunque, può essere certamente stipulato sia pure non approvando ed allegando, cosa che in realtà non andrebbe comunque fatta, le tabelle indicanti le specifiche cifre.
Queste vanno certamente messe a disposizione dei sindacati, ma solo come strumento per verificare gli effetti del criterio di ripartizione e destinazione, non per condeterminare l’importo.
Una volta approvato il bilancio di previsione, applicando al fondo definitivamente costituito i criteri percentuali decisi, è possibile poi fissare una volta e per sempre gli importi, utilizzando anche gli aggiustamenti del margine statistico di errore.
Solo agendo in questo modo si può rispettare davvero l’autonomia negoziale e far sì che i contratti giungano puntuali, all’inizio dell’anno in modo che si evitino tutti i problemi visti prima.
Questo modus agendi consente addirittura di presentare le piattaforme nei mesi precedenti l’inizio dell’anno di riferimento, per provare ad avere un contratto già stipulato con l’inizio della gestione.
L’Aran nella sua pubblicazione “La procedura della contrattazione decentrata integrativa Comparto Regioni e Autonomie locali” manifesta l’avviso condivisibile di avviare le trattative in modo il più possibile tempestivo: “Ai sensi dell’art. 5, comma 2, del CCNL dell’1.4.1999, come sostituito dall’art.4 del CCNL del 22.1.2004, l'ente deve convocare la delegazione sindacale per l'avvio del negoziato, entro trenta giorni dalla presentazione delle piattaforme, da parte dei soggetti sindacali legittimati. La mancata presentazione della piattaforma o l’eventuale ritardo della sua presentazione non precludono, tuttavia, l'avvio della trattativa.
Anche in assenza di piattaforme, l’ente, nella persona del presidente della delegazione, sulla base delle direttive ricevute, può, infatti, convocare la RSU e le organizzazioni sindacali territoriali, sempre in presenza di uno specifico interesse dell'ente ad avviare le trattative in relazione ad istituti o a materie ritenute di particolare rilievo (ad esempio, progressioni orizzontali, produttività, condizioni per l’erogazione di specifiche indennità).
L’avvio tempestivo delle trattative, rispetto all’arco temporale di riferimento, è certamente funzionale ai contenuti del contratto integrativo che si va a stipulare, tenuto conto anche e soprattutto della natura e delle caratteristiche degli istituti disciplinati.
In tal modo, evitandosi eccessivi ritardi nella stipulazione del contratto integrativo, si scongiurerebbe, tra l’altro, il rischio della “retroattività” dell’erogazione trattamenti economici accessori ed in particolare dei compensi premiali, ritenuto inammissibile dalla Corte dei Conti”.
Resta, allora, il problema dell’approvazione anch’essa tempestiva degli strumenti di programmazione e valutazione.
Riferiamoci specificamente al Piano Esecutivo di Gestione: come approvarlo, in assenza di bilancio di previsione? E come attivare il ciclo di gestione della perfomance, in assenza del Peg.
A questa domanda ha fornito una risposta, fondata esclusivamente su logica e buon senso, la Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, che con propria deliberazione 18/2014 si è così espressa in merito alla situazione delle amministrazioni locali prive di bilancio ed in esercizio gestione provvisori: “Si ribadisce la necessità che gli enti si dotino di strumenti provvisori di indirizzo e di programmazione finanziaria e operativa (quali ad esempio il Piano esecutivo di gestione provvisorio e/o direttive vincolanti degli organi di governo) al fine di sopperire all'assenza, all'inizio dell'esercizio, degli strumenti di programmazione previsti dall'ordinamento. Ciò deve consentire di raggiungere i principali obiettivi sopra richiamati, in attesa della definitiva approvazione del bilancio di previsione. E' quindi da evitare una gestione in esercizio provvisorio "al buio", carente, cioè, di indirizzi approvati dai competenti organi di governo”.
A ben vedere non v’era necessità alcuna che un principio di logica e buona amministrazione fosse enunciato dalla magistratura contabile, ma ben venga. Gli enti possono certamente dotarsi di un Peg provvisorio e, comunque, di un Piano Dettagliato degli Obiettivi anche a inizio anno, dal momento che la gestione delle attività viene comunque posta in essere, pur in assenza del bilancio di previsione.
Quindi, si dimostra che il bilancio di previsione non condiziona né la programmazione della gestione e del ciclo della performance, né la contrattazione.
La consapevolezza di questo potrebbe essere uno stimolo per modificare radicalmente le abitudini inveterate e indurre le amministrazioni a dotarsi della contrattazione decentrata integrativa nei tempi utili e necessari per svolgere le proprie funzioni con la necessaria programmazione, senza rincorrere ritardi e incorrere nella retroattività degli istituti.
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