Pubblicazioni relative al bilancio

Tra i documenti più difficili da comprendere per i cittadini vi sono i bilanci di previsione e i rendiconti consuntivi.

In particolare questo vale per gli enti locali, dal momento che i bilanci non dettagliano più la spesa in capitoli (unità elementari), ma, dopo la sciagurata riforma della contabilità che ha ulteriormente complicato il sistema contabile, li aggrega in missioni, programmi titoli, macroaggregati, capitoli ed eventualmente in articoli, lasciando al Piano esecutivo di gestione, approvato dalla giunta, la ripartizione delle somme complessive, aggregate per capitoli o altra denominazione, connessi a specifiche attività ed obiettivi.

Testo vigente

Testo modificato

Art. 29  Obblighi di pubblicazione del bilancio, preventivo e consuntivo, e del Piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio, nonché dei dati concernenti il monitoraggio degli obiettivi 1.  Le pubbliche amministrazioni pubblicano i documenti e gli allegati del bilancio preventivo e del conto consuntivo entro trenta giorni dalla loro adozione, nonché i dati relativi al bilancio di previsione e a quello consuntivo in forma sintetica, aggregata e semplificata, anche con il ricorso a rappresentazioni grafiche, al fine di assicurare la piena accessibilità e comprensibilità. 1-bis.  Le pubbliche amministrazioni pubblicano e rendono accessibili, anche attraverso il ricorso ad un portale unico, i dati relativi alle entrate e alla spesa di cui ai propri bilanci preventivi e consuntivi in formato tabellare aperto che ne consenta l'esportazione, il trattamento e il riutilizzo, ai sensi dell'articolo 7, secondo uno schema tipo e modalità definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da adottare sentita la Conferenza unificata. 2.  Le pubbliche amministrazioni pubblicano il Piano di cui all'articolo 19 del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91, con le integrazioni e gli aggiornamenti di cui all'articolo 22 del medesimo decreto legislativo n. 91 del 2011.

Art. 29  Obblighi di pubblicazione del bilancio, preventivo e consuntivo, e del Piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio, nonché dei dati concernenti il monitoraggio degli obiettivi 1.  Fermo restando quanto previsto dall'articolo 9-bis,le pubbliche amministrazioni pubblicano i documenti e gli allegati del bilancio preventivo e del conto consuntivo entro trenta giorni dalla loro adozione, nonché i dati relativi al bilancio di previsione e a quello consuntivo in forma sintetica, aggregata e semplificata, anche con il ricorso a rappresentazioni grafiche, al fine di assicurare la piena accessibilità e comprensibilità. 1-bis.  Le pubbliche amministrazioni pubblicano e rendono accessibili, anche attraverso il ricorso ad un portale unico, i dati relativi alle entrate e alla spesa di cui ai propri bilanci preventivi e consuntivi in formato tabellare aperto che ne consenta l'esportazione, il trattamento e il riutilizzo, ai sensi dell'articolo 7, secondo uno schema tipo e modalità definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da adottare sentita la Conferenza unificata. 2.  Le pubbliche amministrazioni pubblicano il Piano di cui all'articolo 19 del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91, con le integrazioni e gli aggiornamenti di cui all'articolo 22 del medesimo decreto legislativo n. 91 del 2011.

Inoltre, la contabilità pubblica risulta piuttosto complessa e, comunque, peculiare, molto diversa da quella di diritto comune. Non tutti sanno che il bilancio di previsione, sostanzialmente solo una formalità nell’ordinamento civile, è fondamentale nel sistema pubblico, in quanto esso ha la funzione di autorizzare le spese ivi previste, mentre il consuntivo, rilevantissimo nel sistema privato, ha una funzione solo ricognitiva.

Poi, vi è una gestione distinta tra la competenza, cioè le spese previste ed impegnate nel medesimo anno solare, ed i residui, le spese che si effettuano in un certo anno solare, ma impegnate in anni precedenti. Per altro, la riforma della contabilità ha reso ulteriormente complesso il sistema, puntando all’eliminazione dei residui per effetto dell’introduzione della cosiddetta “competenza potenziata” concetto impossibile da comprendere per chi non sia addetto ai lavori. O, ancora, la distinzione rigidissima tra spese correnti e spese di investimento, che a ben vedere spaccano in due distinti insiemi, impermeabili tra loro, i bilanci pubblici.

Ne deriva una difficoltà estrema a capire esattamente quali e quante risorse siano previste, a cosa siano destinate, quali benefici ne possano derivare.

L’articolo 29 del decreto trasparenza cerca di ovviare a questi problemi. In questo caso, non si tratta di una disposizione meramente ricognitiva e semplificativa di norme e regole già sussistenti.

La semplice pubblicazione dei bilanci sui portali internet delle amministrazioni, per i motivi sintetizzati sopra, ovviamente garantisce appunto la pubblicità, cioè la piena disponibilità al pubblico dei documenti, ma non la trasparenza, intesa come possibilità di non solo conoscere, ma soprattutto capire i contenuti dei documenti pubblicati.

Per questa ragione, l’estensore del decreto chiede che siano pubblicati i dati dei bilanci di previsione e dei consuntivi, non i documenti contabili in quanto tali e stabilisce che siano pubblicati in modo semplificato. Non si chiede il dettaglio, ma la leggibilità e comprensibilità, da favorire, quindi, mediante schemi grafici.

L’informatica potrebbe consentire disaggregazioni progressive: dalla spesa per servizi, alla spesa per servizi per settori, alla spesa per settore distinta per diverse tipologie di servizi.

Il legislatore consiglia anche l’utilizzo di rappresentazioni grafiche, di supporto ed aiuto all’illustrazione del mero dato contabile, che potrebbe risultare in ogni caso difficile da comprendere.

Il comma 1-bis impone alle pubbliche amministrazioni di pubblicare e rendere accessibili i dati relativi alle entrate e alla spesa di cui ai propri bilanci preventivi e consuntivi:

- anche attraverso il ricorso ad un portale unico, per consentire di accedere agevolmente alle informazioni;

- in formato tabellare aperto, in modo da permettere l'esportazione, il trattamento e il riutilizzo dei dati, nel rispetto dell'articolo 7 del d.lgs 33/2013, secondo uno schema tipo e modalità definiti col decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 22 settembre 2014 “Definizione degli schemi e delle modalità per la pubblicazione su internet dei dati relativi alle entrate e alla spesa dei bilanci preventivi e consuntivi e dell'indicatore annuale di tempestività dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni” (in GU Serie Generale n. 265 del 14/11/2014).

Il secondo comma mira ad estendere a tutte le amministrazioni pubbliche le disposizioni contenute nell’articolo 19 del d.lgs. 91/2011:

“1. Le amministrazioni pubbliche, contestualmente al bilancio di previsione ed al bilancio consuntivo, presentano un documento denominato «Piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio», di seguito denominato «Piano», al fine di illustrare gli obiettivi della spesa, misurarne i risultati e monitorarne l’effettivo anda- mento in termini di servizi forniti e di interventi realizzati.

2. Il Piano illustra il contenuto di ciascun programma di spesa ed espone informazioni sintetiche relative ai principali obiettivi da realizzare, con riferimento agli stessi programmi del bilancio per il triennio della programmazione finanziaria, e riporta gli indicatori individuati per quantificare tali obiettivi, nonché la misurazione annuale degli stessi indicatori per monitorare i risultati conseguiti.

3. Il Piano è coerente con il sistema di obiettivi ed indicatori adottati da ciascuna amministrazione ai sensi del decreto legi- slativo 27 ottobre 2009, n. 150, e, per le amministrazioni centrali dello Stato, corrisponde alle note integrative disciplinate dall’arti- colo 21, comma 11, lettera a), e dall’articolo 35, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196.

4. Al fine di assicurare il consolidamento e la confrontabilità degli indicatori di risultato, le amministrazioni vigilanti defini- scono, per le amministrazioni pubbliche di loro competenza, com- prese le unità locali di cui all’articolo 1, comma 1, lettera b), il sistema minimo di indicatori di risultato che ciascuna amministra- zione ed unità locale deve inserire nel proprio Piano. Tale sistema minimo è stabilito con decreto del Ministro competente d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400”.

Per gli enti locali non si tratta di compiere uno sforzo compilativo particolarmente nuovo e gravoso, in quanto, nella sostanza, il documento che la norma richiede di pubblicare è perfettamente sovrapponibile al Piano esecutivo di gestione e al Piano dettagliato degli obiettivi.

Infatti, entrambi questi documenti, in stretta attuazione delle indicazioni contenute nel bilancio di previsione e nella relazione previsionale e programmatica, oggi documento unico di programmazione, dettagliano gli obiettivi da realizzare, aggregando le risorse connesse e specificando gli indicatori per misurare la capacità di raggiungerli ed il sistema della loro misurazione.

Ai sensi dell’articolo 21 del d.lgs. 91/2011, il Piano previsto dall’articolo 19 del medesimo decreto deve illustrare le principali finalità perseguite dai programmi di spesa del bilancio, descrivendo livello, copertura e qualità dei servizi erogati; e, ancora, “l’impatto che i programmi di spesa, unitamente a fattori esogeni, intendono produrre sulla collettività, sul sistema econo- mico e sul contesto di riferimento”.

Quest’ultimo è l’elemento maggiormente rilevante. Le cifre “fredde” di per sé possono dimostrare l’equilibrio o lo squilibrio finanziario. Ma alla cittadinanza serve comprendere, soprat- tutto, la destinazione, lo scopo che la spesa intende perseguire. L’attivazione delle spese è lo strumento concreto col quale le amministrazioni possono incidere sull’economia e l’occupazione, direzionando lo sviluppo economico di un territorio verso il terziario, invece che verso l’agricoltura o il turismo, ad esempio. I Piani di accompagnamento ai bilanci dovrebbero essere in grado, allora, di spiegare che una certa tipologia di spesa si rende opportuna perché essa attiva un servizio, un appalto, una gestione, dalla quale possa scaturire l’imbocco verso il percorso di sviluppo previsto.

L’articolo 21, comma 2, del d.lgs. 91/2011 descrive meglio il contenuto disaggregato del Piano, che è molto simile a quello del Dup degli enti locali, indicando che per ciascun programma, il Piano fornisce:

a)  una descrizione sintetica degli obiettivi sottostanti, al fine dell’individuazione dei potenziali destinatari o beneficiari del servizio o dell’intervento, nonché la sua significatività;

b)  il triennio di riferimento o l’eventuale arco temporale previ- sto per la sua realizzazione;

c)  uno o più indicatori diretti a misurare l’obiettivo ed a moni- torare la sua realizzazione.

Il comma specifica meglio la conformazione degli indicatori, avvicinando così tale disciplina a quella del Piano dettagliato degli obiettivi. e stabilisce che per ciascun indicatore, il Piano fornisce:

a)  una definizione tecnica, idonea a specificare l’oggetto della misurazione dell’indicatore e l’unità di misura di riferimento;

b)  la fonte del dato, ossia il sistema informativo interno, la rilevazione esterna, o l’istituzione dalla quale si ricavano le informazioni necessarie al calcolo dell’indicatore, che consenta di verificarne la misurazione;

c)  il metodo o la formula applicata per il calcolo dell’indicatore;

d)  il valore “obiettivo”, consistente nel risultato atteso dall’indi- catore in relazione alla tempistica di realizzazione;

e)  l’ultimo valore effettivamente osservato dall’indicatore.

La pubblicazione sintetica della finalizzazione delle spese e dell’insieme dei risultati ricavati dagli indicatori, rende i bilanci e i consuntivi non solo leggibili, ma oggettivamente connessi a scopi precisi, che poi dovrebbero essere gli elementi in base ai quali il corpo elettorale forma il proprio convincimento ai fini della scelta di chi è chiamato a rappresentarli.

L’articolo 22 del d.lgs. 91/2011 specifica che al termine di ogni anno finanziario e insieme col rendiconto consuntivo occorre un referto finale, che illustri la capacità di ottenere i risultati attesi, spiegando le ragioni degli eventuali scostamenti. I destinatari e le modalità di divulgazione sono disciplinate secondo i criteri stabiliti dall’articolo 20.

La novella del 2016 al comma 1 dell’articolo in commento potrebbe semplificare la vita alle amministrazioni, perché in applicazione dell’articolo 9-bis del d.lgs 33/2013 la messe di dati richiesta potrebbe essere resa pubblica in modo più diretto utilizzando le banche dati nazionali che saranno rese disponibili allo scopo.