Pubblicazioni relative a società ed enti controllati

Lo scopo dell’articolo 22 del d.lgs 33/2013 (che ha ricevuto significative modifiche dalla novella del 2016) è evidente: fornire informazioni complete e facilmente accessibili a tutti gli enti “satelliti”, nel rispetto della logica di un’amministrazione pubblica allargata, costituita, dunque, non solo dall’ente pubblico dominus, ma anche dall’insieme dei soggetti ai quali partecipa.

La logica è che gli enti, insieme con la galassia dei soggetti partecipati, costituiscono un corpo unico.

Testo vigente

Testo modificato

Art. 22  Obblighi di pubblicazione dei dati relativi agli enti pubblici vigilati, e agli enti di diritto privato in controllo pubblico, nonché alle partecipazioni in società di diritto privato 1.  Ciascuna amministrazione pubblica e aggiorna annualmente: a)  l'elenco degli enti pubblici, comunque denominati, istituiti, vigilati e finanziati dalla amministrazione medesima ovvero per i quali l'amministrazione abbia il potere di nomina degli amministratori dell'ente, con l'elencazione delle funzioni attribuite e delle attività svolte in favore dell'amministrazione o delle attività di servizio pubblico affidate; b)  l'elenco delle società di cui detiene direttamente quote di partecipazione anche minoritaria indicandone l'entità, con l'indicazione delle funzioni attribuite e delle attività svolte in favore dell'amministrazione o delle attività di servizio pubblico affidate; c)  l'elenco degli enti di diritto privato, comunque denominati, in controllo dell'amministrazione, con l'indicazione delle funzioni attribuite e delle attività svolte in favore dell'amministrazione o delle attività di servizio pubblico affidate. Ai fini delle presenti disposizioni sono enti di diritto privato in controllo pubblico gli enti di diritto privato sottoposti a controllo da parte di amministrazioni pubbliche, oppure gli enti costituiti o vigilati da pubbliche amministrazioni nei quali siano a queste riconosciuti, anche in assenza di una partecipazione azionaria, poteri di nomina dei vertici o dei componenti degli organi; d)  una o più rappresentazioni grafiche che evidenziano i rapporti tra l'amministrazione e gli enti di cui al precedente comma. 2.  Per ciascuno degli enti di cui alle lettere da a) a c) del comma 1 sono pubblicati i dati relativi alla ragione sociale, alla misura della eventuale partecipazione dell'amministrazione, alla durata dell'impegno, all'onere complessivo a qualsiasi titolo gravante per l'anno sul bilancio dell'amministrazione, al numero dei rappresentanti dell'amministrazione negli organi di governo, al trattamento economico complessivo a ciascuno di essi spettante, ai risultati di bilancio degli ultimi tre esercizi finanziari. Sono altresì pubblicati i dati relativi agli incarichi di amministratore dell'ente e il relativo trattamento economico complessivo. 3.  Nel sito dell'amministrazione è inserito il collegamento con i siti istituzionali degli enti di cui al comma 1, nei quali sono pubblicati i dati relativi ai componenti degli organi di indirizzo e ai soggetti titolari di incarico, in applicazione degli articoli 14 e 15. 4.  Nel caso di mancata o incompleta pubblicazione dei dati relativi agli enti di cui al comma 1, è vietata l'erogazione in loro favore di somme a qualsivoglia titolo da parte dell'amministrazione interessata. 5.  Le amministrazioni titolari di partecipazioni di controllo promuovono l'applicazione dei principi di trasparenza di cui ai commi 1, lettera b), e 2, da parte delle società direttamente controllate nei confronti delle società indirettamente controllate dalle medesime amministrazioni. 6.  Le disposizioni di cui al presente articolo non trovano applicazione nei confronti delle società, partecipate da amministrazioni pubbliche, quotate in mercati regolamentati e loro controllate.

Art. 22  Obblighi di pubblicazione dei dati relativi agli enti pubblici vigilati, e agli enti di diritto privato in controllo pubblico, nonché alle partecipazioni in società di diritto privato 1.  Fermo quanto previsto dall'articolo 9-bis, ciascuna amministrazione pubblica e aggiorna annualmente: a)  l'elenco degli enti pubblici, comunque denominati, istituiti, vigilati e finanziati dalla amministrazione medesima ovvero per i quali l'amministrazione abbia il potere di nomina degli amministratori dell'ente, con l'elencazione delle funzioni attribuite e delle attività svolte in favore dell'amministrazione o delle attività di servizio pubblico affidate; b)  l'elenco delle società di cui detiene direttamente quote di partecipazione anche minoritaria indicandone l'entità, con l'indicazione delle funzioni attribuite e delle attività svolte in favore dell'amministrazione o delle attività di servizio pubblico affidate; c)  l'elenco degli enti di diritto privato, comunque denominati, in controllo dell'amministrazione, con l'indicazione delle funzioni attribuite e delle attività svolte in favore dell'amministrazione o delle attività di servizio pubblico affidate. Ai fini delle presenti disposizioni sono enti di diritto privato in controllo pubblico gli enti di diritto privato sottoposti a controllo da parte di amministrazioni pubbliche, oppure gli enti costituiti o vigilati da pubbliche amministrazioni nei quali siano a queste riconosciuti, anche in assenza di una partecipazione azionaria, poteri di nomina dei vertici o dei componenti degli organi; d)  una o più rappresentazioni grafiche che evidenziano i rapporti tra l'amministrazione e gli enti di cui al precedente comma. d-bis) i provvedimenti di cui agli articoli 5, 7, 8, 9, comma 6, 10, 18 e 20 del decreto legislativo adottato ai sensi dell'articolo 18 della legge 7 agosto 2015, n. 124. 2.  Fermo restando quanto previsto dall'articolo 9-bis, per ciascuno degli enti di cui alle lettere da a) a c) del comma 1 sono pubblicati i dati relativi alla ragione sociale, alla misura della eventuale partecipazione dell'amministrazione, alla durata dell'impegno, all'onere complessivo a qualsiasi titolo gravante per l'anno sul bilancio dell'amministrazione, al numero dei rappresentanti dell'amministrazione negli organi di governo, al trattamento economico complessivo a ciascuno di essi spettante, ai risultati di bilancio degli ultimi tre esercizi finanziari. Sono altresì pubblicati i dati relativi agli incarichi di amministratore dell'ente e il relativo trattamento economico complessivo. 3.  Nel sito dell'amministrazione è inserito il collegamento con i siti istituzionali degli enti di cui al comma 1, nei quali sono pubblicati i dati relativi ai componenti degli organi di indirizzo e ai soggetti titolari di incarico dirigenziale. 4.  Nel caso di mancata o incompleta pubblicazione dei dati relativi agli enti di cui al comma 1, è vietata l'erogazione in loro favore di somme a qualsivoglia titolo da parte dell'amministrazione interessata ad esclusione dei pagamenti che le amministrazioni sono tenute ad erogare a fronte di obbligazioni contrattuali per prestazioni svolte in loro favore da parte di uno degli enti e società indicati nelle categorie di cui al comma 1, lettere da a) a c). 5.  Le amministrazioni titolari di partecipazioni di controllo promuovono l'applicazione dei principi di trasparenza di cui ai commi 1, lettera b), e 2, da parte delle società direttamente controllate nei confronti delle società indirettamente controllate dalle medesime amministrazioni. 6.  Le disposizioni di cui al presente articolo non trovano applicazione nei confronti delle società, partecipate da amministrazioni pubbliche, con azioni quotate in mercati regolamentati italiani o di altri paesi dell'Unione europea, e loro controllate.

Certo, sarebbe stato necessario, nella logica della completa apertura predicata dal decreto trasparenza, imporre anche ai soggetti privati la trasparenza totale, solo che avessero capitali di provenienza pubblica o svolgessero servizi di interesse pubblico.

In ogni caso, l’articolo in esame richiede intanto alle amministrazioni di rendere evidente il sistema delle partecipazioni, pubblicando tre tipi di elenchi, da aggiornare ogni anno:

a)  l’elenco degli enti pubblici, comunque denominati,

1.  istituiti, vigilati e finanziati

2.  oppure per i quali l’amministrazione abbia il potere di nomina degli amministratori dell’ente,

indicando:

1.  le funzioni attribuite,

2.  le attività svolte in favore dell’amministrazione,

3.  o le attività di servizio pubblico affidate;

b)  l’elenco delle società di cui detiene direttamente quote di partecipazione anche minoritaria indicando:

1.  l’entità delle partecipazioni (valore complessivo delle azioni o del patrimonio),

2.  le funzioni attribuite,

3.  le attività svolte in favore dell’amministrazione,

4.  o le attività di servizio pubblico affidate;

c)  l’elenco degli enti di diritto privato, comunque denominati, in controllo dell’amministrazione, indicando:

1.  le funzioni attribuite,

2.  le attività svolte in favore dell’amministrazione,

3.  o le attività di servizio pubblico affidate.

d)  la discutibile necessità di pubblicare una o più rappresentazioni grafiche per evidenziare i rapporti tra l'amministrazione e gli enti di cui al comma 1, adempimento piuttosto burocratico, utile forse solo per giornalisti che non hanno il tempo di comprendere gli assetti delle società partecipate;

d-bis) i provvedimenti di cui agli articoli 5, 7, 8, 9, comma 6, 10, 18 e 20 del decreto legislativo adottato ai sensi dell'articolo 18 della legge 7 agosto 2015, n. 124[1].

Come si nota, la norma si riferisce onnicomprensivamente a tutte le tipologie di partecipazioni, andando dall’ente pubblico (nel caso degli enti locali, ad esempio, l’azienda speciale), alla società di diritto privato (non conta l’assetto proprietario, maggioritario, minoritario o in house), fino a qualsiasi altro ente di diritto privato, ovviamente diverso dalle società: associazioni, comitati, fondazioni, così da far emergere ogni possibile ramificazione della funzione pubblica sotto personalità giuridiche di diritto privato.

Infatti, l’ultimo periodo del comma 1 chiarisce che ai sensi della disciplina della trasparenza sono enti di diritto privato in controllo pubblico gli enti di diritto privato sottoposti a controllo da parte di amministrazioni pubbliche, oppure gli enti costituiti o vigilati da pubbliche amministrazioni nei quali siano a queste riconosciuti, anche in assenza di una partecipazione azionaria, poteri di nomina dei vertici o dei componenti degli organi. Attenzione, dunque, agli statuti di questi enti e alla costruzione del sistema amministrativo: il semplice potere di indicare un amministratore impone di considerare gli enti come soggetti al controllo pubblico, ai fini della trasparenza.

Il comma 2 dell’articolo in commento, novellato allo scopo di permettere l’applicazione della pubblicità semplificata di cui all’articolo 9-bis, del d.lgs 33/2013, indica, poi, il tracciato-record dei dati essenziali da pubblicare per ciascuno degli enti indicati sopra:

ragione sociale

Misura della eventuale parteci pazione dell’am ministra zione

durata dell’impegno

onere complessivo a qualsiasi titolo gravante per l’anno sul bilancio dell’ammini- strazione

numero dei rappre- sentanti dell’ammi- nistrazione negli organi di governo

trattamento economico complessivo spettante ai rappre- sentanti dell’ammini- strazione

risultati di bilancio degli ultimi tre esercizi finanziari

i dati relativi agli incarichi di ammi- nistratore dell’ente

trattamento economico degli am- ministra- tori

Allo scopo di fornire un’informazione completa e tale di permettere di risalirvi sia accedendo al sito di ciascun soggetto partecipato, sia da quello dell’ente dominus, il comma 3 impone che in quest’ultimo sia riportato il collegamento con i siti istituzionali degli enti partecipati. Essi debbono pubblicare i dati relativi ai componenti degli organi di indirizzo e ai soggetti titolari di incarico dirigenziale. La novella ha eliminato il riferimento alle disposizioni degli articoli 14 e 15 del d.lgs 33/2013, ma è evidente che i dati da pubblicare sono specificamente proprio quelli, in particolare, disposti dall’articolo 15.

La mancanza o l’incompletezza delle informazioni da pubblicare obbligatoriamente possono costare molto caro. Il comma 4, infatti, prevede una sanzione molto forte: il divieto, in capo all’ente dominus, di erogare agli enti partecipati “somme a qualsivoglia titolo”.

Sfuggono, però, a questa pesante conseguenza i pagamenti che le amministrazioni sono tenute ad erogare a fronte di obbligazioni contrattuali per prestazioni svolte in loro favore da parte dei seguenti soggetti:

1.    enti pubblici, comunque denominati, istituiti, vigilati e finanziati dall’amministrazione ovvero per i quali l'amministrazione abbia il potere di nomina degli amministratori dell'ente;

2.    società di cui l’amministrazione detiene direttamente quote di partecipazione anche minoritaria

3.    enti di diritto privato, comunque denominati, in controllo dell'amministrazione[2].

Non sarebbe legittimo, dunque, nemmeno versare il contributo per il costo di funzionamento. La novella è stata opportuna, perché nella formulazione iniziale della norma essa portava alla conseguenza paradossale di vietare il pagamento de i corrispettivi dei servizi come previsti dai contratti di servizio.

È, comunque, interesse di ciascuno dei dirigenti delle amministrazioni partecipanti avere la garanzia della completezza dei dati da pubblicare. Allo stesso tempo, anche gli enti partecipati debbono curarsi in prima persona che tutti i dati siano pubblicati, così da poter legittimamente percepire i trasferimenti a loro beneficio.

La norma non lo stabilisce espressamente, ma è chiara la responsabilità amministrativa discendente dalla violazione del divieto posto.

La “galassia” delle partecipazioni può estendersi a quelle di secondo (e oltre) livello. Pertanto, le amministrazioni pubbliche partecipanti sono chiamate a far sì che le società da essi direttamente controllate promuovano l’applicazione dei principi di trasparenza fissati dal decreto nei confronti delle società indirettamente controllate, per il tramite delle partecipazioni delle società di primo livello.

Il comma 6 esclude dalle disposizioni sulla trasparenza le società, partecipate da amministrazioni pubbliche, quotate in mercati regolamentati e loro controllate, per non fornire informazioni che potrebbero distorcere il mercato ed il valore delle quotazioni.

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[1] Si tratta del decreto legislativo di riforma delle società partecipate.

[2] Ai fini delle presenti disposizioni sono enti di diritto privato in controllo pubblico gli enti di diritto privato sottoposti a controllo da parte di amministrazioni pubbliche, oppure gli enti costituiti o vigilati da pubbliche amministrazioni nei quali siano a queste riconosciuti, anche in assenza di una partecipazione azionaria, poteri di nomina dei vertici o dei componenti degli organi.