Incarichi a funzionari cooptati: solo l’aggressione mediatica alla Raggi leva il velo. La riforma della dirigenza Madia non risolve questi problemi e anzi li aggrava.

L’aggressione mediatica alla giunta romana guidata dal sindaco Raggi, al di là di come la si pensi politicamente e come la si interpreti, è una boccata d’ossigeno per la stampa italiana, che per la prima volta dopo tanto tempo svolge il ruolo (sicuramente interessato e, in qualche modo, “guidato”) di “cane da guardia della politica.
La stampa non sta dando respiro alla nuova giunta. E fa bene. L’unico peccato è che questo stile dovrebbe essere applicato a qualsiasi ente, a partire dal Governo.

Detto questo, grazie appunto alla feroce analisi critica dell’operato dell’amministrazione capitolina stanno venendo alla luce fatti in realtà diffusissimi, da anni, che per la prima volta sono trattati per quello che in effetti sono: veri e propri abusi del sistema, ben oltre il confine della gestione clientelare.
Non ci si riferisce all’incarico del capo di gabinetto, per quanto tale figura-funzione in un ente locale sia da considerare sostanzialmente inutile, dal momento che testo unico degli enti locali alla mano, le funzioni del capo di gabinetto sono (dovrebbero essere) esercitate dalla giunta e dai singoli assessori nel loro complesso, per la parte concernente la trasmissione dell’indirizzo politico di dettagli alla dirigenza, e dal segretario comunale, per la parte del coordinamento delle attività.
Il caso più eclatante del modo fin troppo disinvolto che, non tanto la legge, quanto l’interpretazione capziosa di essa è molto diffusa, è, invece, l’incarico al “capo della segreteria” del sindaco.
Intanto, appare doveroso notare: non solo il comune di Roma si dota di un soggetto, il capo di gabinetto, del tutto inutile, perché un doppione di altre funzioni; ma crea anche un doppione del doppione. Il capo di gabinetto, infatti, dovrebbe essere appunto al vertice della segreteria del sindaco. Dovrebbe. Ma, a Roma, come in moltissimi altri comuni e, oggettivamente, anche altre amministrazioni, oltre al capo di gabinetto c’è anche il capo della segreteria. Molti capi, insomma, per uno staff: non un grande esempio di razionalità organizzativa.
Ma, l’aspetto più eclatante non è solo la moltiplicazione di cariche, incarichi e connessa spesa pubblica piuttosto discutibile, quanto il metodo seguito a Roma per attribuire l’incarico di capo della segreteria.
Su La Repubblica del 15 agosto l’articolo “Raggi guaio in giunta "Nomina irregolare del capo segreteria"” racconta la vicenda: l’attivista di M5S è stato incaricato il 9 agosto come capo della segreteria, passando dallo stipendio di funzionario a quello di dirigente. L’articolo virgoletta dichiarazioni che si desume siano raccolte tra i militanti del movimento, senza menzionare la loro provenienza, allo scopo di evidenziare il disagio per questa scelta: “ «È scorretta al 100 per cento. Ci sono i margini per parlare di abuso d'ufficio, un dipendente come Romeo si mette in aspettativa e nel giro di 24 ore passa da 40mila a 105mila euro. Ma com'è possibile? Ma dove siamo finiti?». In molti, ai vertici del Movimento e dentro il Comune, lavorano perché questa nomina salti ”.
Verifichiamo. Allo scopo, occorre leggere con attenzione la deliberazione della giunta 9 agosto 2016, n. 19, che in realtà prevede ben più di un incarico al servizio di uno staff sindacale che, evidentemente, abbisogna di un mini esercito di addetti.
Intanto, occorre chiarire che, contrariamente all’impressione destata dalle cronache dei quotidiani, al Romeo non è stato attribuito un incarico dirigenziale. Egli era e resta un funzionario. Però, è vero che il suo stipendio lievita da quello di funzionario a quello di dirigente. Come è possibile?
La formula magica che consente questi eventi, nell’ordinamento degli enti locali, non si chiama “simsalabim”, ma “articolo 90”. Leggiamo innanzitutto il comma 1 di questo articolo del d.lgs 267/2000: “ Il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi può prevedere la costituzione di uffici posti alle dirette dipendenze del sindaco, del presidente della provincia, della giunta o degli assessori, per l'esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge, costituiti da dipendenti dell'ente, ovvero, salvo che per gli enti dissestati o strutturalmente deficitari, da collaboratori assunti con contratto a tempo determinato, i quali, se dipendenti da una pubblica amministrazione, sono collocati in aspettativa senza assegni ”. Attenzione all’enfasi in grassetto, sulla quale torneremo dopo.
Dunque, la legge consente ai sindaci di costituirsi uno staff e, come si nota, di certo i primi cittadini non lesinano nella popolazione dei propri gabinetti.
Ma, come è possibile che all’interno di questi staff:
a) funzionari siano pagati come dirigenti?
b) i componenti siano reclutati senza concorso?
Alla prima domanda, risponde il comma 3-bis dell’articolo 90, introdotto nel 2014 con una delle prime leggi riguardanti la pubblica amministrazione del Governo attualmente in carica: “ Resta fermo il divieto di effettuazione di attività gestionale anche nel caso in cui nel contratto individuale di lavoro il trattamento economico, prescindendo dal possesso del titolo di studio, è parametrato a quello dirigenziale ”.
Ecco svelato il mistero: la “parametrazione” al trattamento economico dirigenziale. Cioè, nell’ambito degli staff dei sindaci la legge consente di nominare chiunque, anche se non in possesso dei titoli di studio necessari ed attribuirgli non la qualifica formale di dirigente, e tuttavia “parametrare” il suo trattamento economico a quello dirigenziale.
La modifica che introdusse due anni fa il comma 3-bis all’articolo 90 ha, insomma, legittimato quello che in tantissimi comuni avviene da anni (ma che la stampa italiana scopre solo ora a Roma): gli staff dei sindaci sono ricettacolo di nomine e aumenti di stipendio spesso attribuite per motivi esclusivamente di appartenenza politica a persone sovente prive di titoli di studio o di curriculum particolarmente ricchi, pagati come dirigenti. Ma, mentre prima della riforma incaricare nello staff del sindaco pagandolo come dirigente un soggetto privo del titolo di studio poteva costituire quanto meno danno erariale, dopo la riforma tutto è possibile. Qualcuno, malignamente, collegò quella riforma al procedimento per danno erariale che la Corte dei conti aprì nei confronti dell’attuale premier, quando da sindaco di Firenze, assunse nello staff alcuni dipendenti attribuendo loro trattamenti economici non conformi al titolo di studio posseduto. Procedimento che si concluse, poi, con l’assoluzione, per altro comunque non basata sulla riforma nel frattempo approvata.
La seconda parolina magica, dunque, dopo “articolo 90” è “parametrazione”: il sindaco ti assume nello staff e, possiedi o non possiedi il titolo di studio per diventare dirigente, non ha nemmeno più il problema di assegnarti la qualifica dirigenziale (cosa che creerebbe rischi di abuso di ufficio), ma ti “parametra” il trattamento economico, che può tranquillamente lievitare; il bello è che tu vieni pagato come un dirigente, senza aver mai dovuto fare nessun concorso né selezione con altri.
C’è, infatti, una terza parolina magica: “fiduciarietà”. Si dà per scontato che gli incarichi nello staff del sindaco (e degli organi di governo in generale) debbano richiedere assoluta fiducia personale tra incaricante e incaricato, sì da escludere la necessità di fare prove selettive di reclutamento, senza seguire, quindi, l’articolo 97, comma 3, della Costituzione che prevede(rebbe) l’accesso ai pubblici uffici per concorso.
Ecco alcuni stralci che spiegano come la delibera della giunta capitolina 19/2016 condensa le paroline magiche descritte prima: “[…] il Regolamento, di cui alla deliberazione della Giunta Capitolina n. 384 del 25-26 ottobre 2013 e ss.mm.ii, prevede la costituzione di Uffici alle dirette dipendenze degli organi politici, composti, tra gli altri, da collaboratori assunti con contratto di lavoro a tempo determinato; […] avuto presente il carattere fiduciario delle funzioni da svolgere da parte dei collaboratori della Sindaca nonché la derivante responsabilità e necessaria disponibilità, la scelta degli interessati non può che avvenire sulla base dell’intuitu personae […] per le motivazioni suesposte, la Sindaca, Virginia Raggi, ha chiesto, con le note, rispettivamente, prot. n. RA/53047/2016, prot. n. RA/53046/2016, prot. n. RA/52807/2016 e prot. n. RA/52806/2016, di procedere ad instaurazioni di rapporti di lavoro a tempo determinato ai sensi dell’art. 90 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267: […] con il Dott. Romeo Salvatore per lo svolgimento di attività di supporto nell’ambito dell’Ufficio di diretta collaborazione della Sindaca, prevedendo per lo stesso il trattamento economico annuo lordo, parametrato a quello dirigenziale terza fascia della retribuzione di posizione del CCDI/2010 Dirigenti Roma Capitale, ai sensi del comma 3 bis dell’art. 90 del D.Lgs. n. 267/2000, tenuto conto delle capacità personali e della specifica qualificazione professionale e culturale posseduta, dell’esperienza maturata in precedenti incarichi professionali, dell’anzianità di servizio nella pubblica amministrazione di appartenenza, della temporaneità del rapporto di lavoro, della rilevanza e delicatezza dell’incarico, nonché del particolare impegno richiesto; ”.
Amalgamando e mescolando le paroline magiche, dunque, sarà sempre possibile e perfino lecito per qualsiasi sindaco “incaricare come senatore qualsiasi cavallo”: la normativa consente a tutti i primi cittadini di agire come Caligola. E la cosa, si ribadisce, è estremamente diffusa: Roma non è affatto peculiare, né isolata.
Un’ultima frase magica è quella che sopra è stata sottolineata: la “temporaneità dell’incarico”. A che serve specificare che la “parametrazione” al trattamento economico dirigenziale tiene conto, oltre che delle virtù dell’incaricato e della rilevanza estrema dell’incarico, anche della circostanza che l’incarico è a tempo determinato? Ma è ovvio: a giustificare ulteriormente la lievitazione del trattamento economico. Questo meccanismo, in effetti, non è espressamente previsto dal più volte menzionato articolo 90 del d.lgs 267/2000, bensì dal suo “cugino”, l’articolo 110, che consente di assumere dirigenti a contratto, senza concorso, il cui comma 3 prevede, appunto, la possibilità di attribuire ai dirigenti esterni assunti per cooptazione un trattamento economico anche superiore a quello previsto dai contratti collettivi, “ anche in considerazione della temporaneità del rapporto e delle condizioni di mercato relative alle specifiche competenze professionali”. Fantastico, no? Da anni moltissimi osservatori ritengono che per limitare l’ampio ricorso nel mercato del lavoro a forme flessibili sarebbe opportuno accrescere in modo significativo il costo connesso, per coprire meglio i periodi di assenza di lavoro e garantire un livello contributivo pensionistico accettabile. Ma, mentre questo nel mondo del lavoro è negato a tutti gli esseri umani, nella pubblica amministrazione, invece, è ammesso e da decenni per i dirigenti a contratto assunti senza concorso, ed esteso anche ai collaboratori stretti dei sindaci: non sia mai che non collaborino davvero strettissimamente, perché non si tenga conto dovutamente della temporaneità del loro rapporto!
Ma, nel caso di specie, quello cioè dell’incarico al capo della segreteria, le cose stanno proprio così? Cioè: è davvero un incarico temporaneo?
Torniamo, dunque, al testo dell’articolo 90, comma 1, del d.lgs 267/2000 e a quanto avevamo enfatizzato sopra in grassetto: gli uffici di staff sono:
a) “costituiti da dipendenti dell'ente”,
b) oppure da collaboratori assunti con contratto a tempo determinato,
1. i quali, se dipendenti da una pubblica amministrazione, sono collocati in aspettativa senza assegni”.
Ecco una quarta parola magica: “aspettativa”. In generale, ogni normale cittadino si mette in aspettativa dal proprio datore di lavoro, per intraprendere altre attività (anche non lavorative) con soggetti diversi dal datore stesso.
Nella pubblica amministrazione, la connotazione magica dei poteri attribuita agli enti, consente invece delle particolarità: il dipendente dell’ente alfa, lavora presso questo ente come funzionario, ma, mettendosi in aspettativa presso il medesimo ente alfa, può essere assunto come dirigente a tempo determinato sempre dal summenzionato ente alfa, che gli può incrementare per altro lo stipendio (intanto passato da emolumento di funzionario ad emolumento dirigenziale) oltre i limiti contrattuali, in ragione della temporaneità dell’incarico, sebbene, quando scadrà l’incarico, il dipendente in aspettativa presso l’ente alfa, cesserà dall’aspettativa e tornerà a lavorare, sempre presso l’ente alfa, da funzionario. Tutto razionale, vero?
E, però: se l’articolo 90, comma 1, dispone che gli staff dei sindaci sono costituiti, in alternativa, da dipendenti dell’ente o da soggetti esterni assunti a tempo determinato, poiché nel caso di specie il Romeo era già dipendente del comune, viene a mancare, a ben vedere, la ratio della sua “temporaneità del rapporto di lavoro”, posta a fondamento (sia pur con altre argomentazioni) della “parametrazione” del trattamento economico; né si spiega la necessità che l’interessato si metta in aspettativa, come raccontato dal citato articolo de La Repubblica. L’aspettativa sarebbe necessaria per persone provenienti da amministrazioni diverse da quella che conferisce l’incarico nello staff del sindaco. Un guazzabuglio.
Giusto, dunque, che la stampa accenda i fari su questi fatti. Sperando che altrettanto verrà fatto per i tantissimi altri comuni, regioni, province, ministeri che da anni agiscono esattamente nello stesso modo. Si ricorderà che secondo la Corte costituzionale questi espedienti per consentire a funzionari di essere qualificati come dirigenti o, comunque, ottenere stipendi dirigenziali non piacciono per nulla: la celeberrima sentenza 37/2015, come è noto, ha considerato incostituzionale la sistematica assegnazione di incarichi dirigenziali a funzionari interni senza concorso da parte delle Agenzie fiscali, proponendo principi interpretativi delle norme che si estendono, in realtà, a tutta l’amministrazione pubblica. Ma, come si nota, i comuni paiono sentirsi del tutto estranei e continuano a far fioccare incarichi su incarichi a soggetti esterni o interni con l’espediente dell’aspettativa e della parametrazione, nonché della fiduciarietà.
Tutto questo, quanto ha a che fare col “merito”, con la “selettività”, con la “valutazione” delle capacità di cui si occupa la riforma Madia? O, meglio ancora: posto che i media stanno stigmatizzando come esempi di amministrazione non proprio trasparente e lungimirante le scelte compiute nel comune di Roma (che, però, lo si ribadisce, sono replicate per migliaia di casi in migliaia di altri comuni ed amministrazioni), la riforma Madia ha, quanto meno, la capacità di impedire che nel futuro possano ripresentarsi situazioni simili?
Il gravissimo problema di questa riforma consiste esattamente nella sua assoluta incapacità di impedire quanto descritto sopra e, ulteriormente, di estendere all’infinito i “poteri magici” di sindaci e politici, oggi circoscritti a staff e percentuali definite di dirigenti a contratti, ma, domani, estesi a tutti i dirigenti, la cui carriera sarà sostanzialmente legata all’esplicita appartenenza politica (come nel caso del capo della segreteria del sindaco Raggi).
Infatti, la riforma Madia:
1) non intacca minimamente le regole generali sull’assegnazione degli incarichi negli staff degli organi di governo;
2) non elimina la “fiduciarietà” come elemento motivazione degli incarichi, dunque aprendo al totale arbitrio la scelta dei dirigenti ed estendendola anche agli incarichi in ruolo, visto che, sebbene commissioni nazionali definiranno “rose” di candidati, sarà la politica a pronunciare l’ultima parola su chi incaricare;
3) non elimina, non regola, non circoscrive, ma anzi estende gli incarichi a contratto ad esterni, senza concorsi, in aperta incoerenza e contraddizione con la creazione dei ruoli unici, che dovrebbero fungere da unico serbatoio al quale attingere per l’assegnazione degli incarichi dirigenziali.
Dunque, ben vengano le inchieste giornalistiche su Roma, a patto che sia chiarito come i problemi evidenziati sono rappresentativi di una realtà estesissima e si sia capaci di evidenziare che la riforma della dirigenza non ha la benché minima idoneità a risolverli, ma finirà solo per aggravarli.