Quei funambolismi giuridici che nuocciono alla legittimità e all’efficacia dell’azione amministrativa

La sentenza della Prima Sezione Centrale d’Appello 20 novembre 2017, n. 490, è emblematica del danno grave che producono i funambolismi giuridici e dell’inesistenza della presunta “copertura politica” alla quale ancora troppe volte si appellano i tecnici, nel dare corso a decisioni amministrative illegittime.

La Sezione condanna sindaco, giunta, direttore generale, segretario comunale, responsabile del personale e del settore finanziario per l’assunzione di una serie dei dipendenti utilizzando in maniera distorta l’articolo 90 del d.lgs 267/2000 allo scopo di ampliare le dotazioni degli uffici amministrativi, confermando che l’utilizzo improprio di strumenti di per sé astrattamente legittimi produce danni e disfunzioni.

Funambolismi. E’ molto in auge l’idea che l’apparato amministrativo deve svolgere la funzione di gestione con “capacità di innovare” per “trovare soluzioni” anche nuove a necessità operative, desunte dall’indirizzo politico.

Che la dirigenza debba attuare le indicazioni degli organi di governo, rispetto ai quali è in posizione servente, non c’è il minimo dubbio.

Simmetricamente, non dovrebbe sussistere alcuna incertezza sulla circostanza che le capacità di dare soluzioni innovative, nella pubblica amministrazione, debba necessariamente confrontarsi col principio di legalità, posto dagli articoli 97 e 98 della Costituzione, e dunque inderogabile e misura della stessa efficacia delle decisioni. Infatti, una scelta amministrativa, per quanto innovativa e in linea teorica in grado di attuare un indirizzo politico, se illegittima determina il rischio di far crollare un intero palco, sì da portare alla sua totale inefficacia e anche ad ipotesi di danno erariale.

Sarebbe bene anche ricordare che il danno erariale non è un danno per gli amministratori ed i dirigenti colpiti, ma per la collettività. E’ questa costretta a verificare la cattiva spesa delle risorse versate con le tasse. Amministratori e funzionari pagano solo in via di rivalsa e, spesso, senza coprire integralmente il danno prodotto, che comunque è innanzitutto di immagine, di fiducia, di efficienza, di “clima”.

Nel caso di specie, la Corte dei conti sanziona a ragione un vero e proprio “funambolismo giuridico”: un comune, cioè, che assume una serie di dipendenti simulando di inserirli nello staff degli organi di governo, al duplice scopo evidente di coprire posti della dotazione organica e di non effettuare concorsi, visto che le assunzioni sono state effettuate per via fiduciaria.

La Sezione spiega: “non può ritenersi che siano stati rispettati i presupposti normativi per l’applicazione dell’articolo 90 del t.u.e.l” perché “l’amministrazione, volendo ricorrere all’assunzione di personale esterno, ai sensi della citata norma, avrebbe dovuto preliminarmente accertarsi non solo dell’esistenza del posto nella dotazione organica dell’ente ma costituire, altresì, previamente, appositi uffici di staff, attraverso motivate delibere giuntali in ordine alla loro necessità ed al numero degli addetti. Tutto ciò non risulta sia stato effettuato”.

In poche parole, la Sezione spiega che prima di assumere dipendenti in staff, occorre costituire strutture di staff. Sembra ovvio, ma evidentemente non tutti mettono in linea le azioni da realizzare. Inoltre, i dipendenti assunti in staff – anche se pure questo dovrebbe essere ovvio – possono solo interessarsi delle attività a servizio dello staff, non di gestione. La riforma Madia del 2014 lo ha chiarito per legge, limitandosi a tradurre in norma un indirizzo giurisprudenziale consolidato.

La sentenza prosegue: “Invero, le delibere in esame avrebbero dovuto indicare la destinazione dei soggetti assunti in uffici di staff già costituiti e non fare riferimento, com’è avvenuto, a generiche attività di staff da svolgere nei vari settori amministrativi da parte del personale assunto. Infatti, quest’ultimo avrebbe dovuto svolgere esclusivamente funzioni di supporto all’attività di indirizzo e controllo, alle dirette dipendenze degli organi politici, e non funzioni gestionali ed istituzionali, com’è concretamente avvenuto nel caso di specie( circostanza  che  risulta sia dal contenuto dei contratti stipulati dai soggetti in questione che dalle dichiarazioni degli stessi effettuate in seguito agli accertamenti svolti dalla Guardia di Finanza)”.

Come si nota, dunque, nell’ente si è utilizzato lo strumento dell’assunzione in staff per aggirare le norme sulle assunzioni per concorso pubblico e le regole organizzative.

E’ la più classica delle ipotesi di illegittimità per vizio di eccesso di potere e per illiceità della spesa.

A nessun segretario comunale, direttore generale, direttore del personale, direttore finanziario, sarebbe dovuto sfuggire simile banale realtà. Invece, nulla di tutto ciò. Osserva la Corte: “Di tale palese distorto uso dell’articolo 90 del t.u.e.l avrebbero dovuto rendersi conto, vista la professionalità posseduta, anche il responsabile del servizio personale, il direttore generale ed il responsabile del servizio finanziario (che provvide anche a stipulare i contratti in questione), invece hanno espresso, in modo assolutamente superficiale, il proprio parere favorevole alle delibere in questione. Allo stesso modo, anche il segretario comunale deve ritenersi responsabile in quanto, pur non avendo espresso parere favorevole a queste ultime, era presente in sede di adozione delle stesse da parte dell’organo politico ed avrebbe dovuto, conseguentemente, in virtù del ruolo esercitato, evidenziare la palese illegittimità delle stesse. Inoltre, trattandosi di attività che non rientrava nelle competenze proprie ed esclusive degli uffici amministrativi, non sussistono i presupposti per l’applicazione, nel caso di specie, della cosiddetta esimente politica di cui all’articolo 1, comma 1-ter della legge numero 20/1994”.

Il funambolismo tecnico-giuridico è stato evidentemente accettato, non è possibile dire se in accordo o meno, come metodo per “tenere buoni i rapporti” tra politica e dirigenza, trascurando il principio di legalità.

Inesistenza della copertura politica. Sono frequentissimi i casi nei quali le “innovazioni” gestionali passano per disinvolte alchimie giuridiche, in funzione di un “patto” non scritto tra politica e gestione, secondo il quale la seconda possa trovare, nell’adozione di scelte molto critiche sul piano della legittimità, la “copertura politica”, grazie al coinvolgimento degli organi di governo.

In moltissimi comuni, quindi, è ancora in piedi l’abitudine del tutto contraria ai principi di separazione tra politica e gestione e di responsabilità dirigenziale, di far precedere scelte gestionali da improbabili “delibere di indirizzo”, che spesso travalicano nella gestione concreta da parte degli organi di governo. Ma, soprattutto, non danno luogo a nessuna reale “copertura politica”.

Infatti la sentenza di condanna in esame dimostra che non c’è alcuna copertura politica che tenga: se anche gli atti gestionali siano attuativi di indirizzi politici, in ogni caso ne risponde chi li adotta e chi non esprime esplicitamente e per iscritto pareri o istruttorie che illustrino le criticità giuridiche, gestionali e finanziarie connesse.

Oltre tutto, di fronte alla sfortunata circostanza che i funambolismi ricadano sotto l’attenzione della Corte dei conti, il “patto non scritto” tra politica e gestione, quello che si regge sulla presunta “copertura politica” si rompe regolarmente.

Gli organi di governo, nell’esercizio della legittima attività di difesa in giudizio, immancabilmente, infatti, abbandonano ogni velleità di “copertura”, invocando sempre la cosiddetta “esimente politica”, cercando – sempre lecitamente nelle dinamiche processuali – di scaricare tutta la responsabilità su chi gli indirizzi illegittimi poi attua o dei quali non evidenzia le illegittimità. La Sentenza sul merito è chiarissima: “Quanto alle contestazioni relative ad una presunta errata ripartizione del danno da parte del primo giudice che non avrebbe tenuto conto del diverso concorso allo stesso da parte degli organi politici e dei responsabili degli uffici amministrativi che sono stati coinvolti nella vicenda in questione, è da dire che entrambe le categorie hanno concorso al danno in modo paritario, così come deciso dal primo giudice. Infatti, come detto, le delibere in questione erano palesemente illegittime, in quanto attraverso le stesse è stato, surrettiziamente, implementato di fatto l’organico degli uffici amministrativi, in assenza dei presupposti previsti, in tali casi, dalla legge”.

Se va bene, dunque, la “copertura politica” si riduce ad una chiamata di correo, utile solo a frazionare tra più persone fisiche il risarcimento del danno erariale. Ma, quel danno, che è, come si evidenziava sopra, arrecato a tutti i cittadini, si produce comunque.

Né appare orientato al buon andamento ed all’assunzione piena del dovere di agire nell’interesse della Nazione gestire con funambolismi, nella speranza che eventuali condanne erariale sminuzzino il risarcimento tra più persone coinvolte possibili, e magari fidando nelle coperture assicurative.

Non dovrebbe essere questo il modo di intendere la missione della pubblica amministrazione. Le “soluzioni innovative” debbono sempre cedere il passo alle regole vigenti, la cui forzatura porta a disfunzioni e danni, molto più diffusi, purtroppo, delle sentenze che li accertano.