Ccnl enti locali, il clamoroso errore nel finanziare parte degli incrementi con le risorse decentrate

I tweet variamente garruli ed entusiasti che annunciano la sottoscrizione dopo 10 anni della preintesa del comparto delle funzioni locali confermano l’errore molto grave di prospettiva nel quale si incorre da almeno 5 anni: considerare, cioè, che una “riforma” o un provvedimento nuovo sia per ciò stesso un dato positivo.

Così, in molti esultano per fatto in sé che “dopo 10 anni” è stato sottoscritto il contratto collettivo nazionale, senza badare troppo, però, alla circostanza che dovrebbe essere fondamentale oggetto di analisi: se si tratti, cioè, di un buon contratto o di un cattivo contratto. Dovrebbe essere la qualità delle riforme o dei provvedimenti che in vario modo si approvano a guidare le considerazioni critiche. Cosa che, ormai, raramente accade.

Guardando con oggettività i contenuti della preintesa, appare impossibile affermare che si tratti di un contratto di qualità.

I problemi sono evidenti: la necessità del Governo di pagare la “cambiale” consistente nell’improvvido accordo del 30 novembre del 2016, il quale non solo non ha portato voti al sì al referendum sulla riforma costituzionale, ma ha anche imposto l’incremento trasversale medio degli 85 euro, che ha fortemente condizionato i contenuti economici dei contratti collettivi; ma, soprattutto, la fretta di giungere alla sottoscrizione almeno delle preintese entro la data del 4 marzo 2018, altra scadenza elettorale; fretta che, se da un lato, difficilmente porterà voti alle formazioni della maggioranza in scadenza, ha certamente nociuto alla ponderazione ed alla qualità del Ccnl.

In generale, dunque, ci si imbatte un una preintesa di 73 articoli, molti dei quali meramente “conservativi”: stupisce la mancanza della regolazione dei turni e dei ritardi, elementi, invece, (tra i pochi) innovativi ed utili del Ccnl delle funzioni centrali. Laddove il Ccnl del comparto delle funzioni locali ha provato ad essere davvero innovativo, con l’introduzione della sperimentazione delle ferie ad ore, è rimasto molto, troppo, timido, limitandola alle sole regioni ed enti regionali, un granello nelle immensità numeriche degli enti locali.

Per lo più il contratto non fa altro che confermare stancamente gli istituti da sempre vigenti, insistendo per l’ennesima volta sul codice disciplinare, nel quale le poche novità sono l’introduzione del flop certo della determinazione concordata della sanzione di un mal riuscito tentativo (ennesimo) di chiarire i rapporti tra procedimento penale e disciplinare, la tutela per le donne vittime di violenza, i permessi estesi alle unioni civili.

Novità più corpose si reperiscono, invece, nell’introduzione della sezione separata per l’area della vigilanza e nel tentativo di modificare e razionalizzare il sistema di classificazione del personale, con l’opportuna eliminazione del profilo di ingresso in posizione D3 (ma, non si è riusciti ancora a razionalizzare la categoria B, che rimane sdoppiata nei duplici profili di ingresso B1 e B3 a causa delle forti differenziazioni di titoli di studio e procedure selettive).

Vi è poi un tentativo abbastanza farraginoso di consentire agli enti nella cui dotazione organica sono previste posizioni di categoria D, ma interamente non coperte, oppure che abbiano coperte le posizioni di categoria D in modo solo parziale, di attribuire incarichi di posizione organizzativa anche a dipendenti di categoria C, ma secondo condizioni e presupposti molto rigorosi (si veda in appendice a questo articolo). Si tratta di previsioni correttamente orientate a risolvere problemi operativi degli enti, ma che si presteranno senza alcun dubbio ad applicazioni in chiara violazione dei limiti previsti, soprattutto perché non sono previsti, come sempre, controlli preventivi. La valutazione che se ne può dare, quindi, è solo e necessariamente negativa: norme che portano all’accrescimento certo di illegittimità e possibili contenziosi non sono mai utili e positive. Manca, come sempre, il coraggio di indurre gli enti troppo piccoli o così male organizzati (anche per responsabilità del legislatore) ad adottare scelte radicali: coprire la dotazione organica assumendo le categorie D previste, oppure cancellare per sempre le categorie D dalla dotazione organica, oppure convenzionarsi per quei servizi nei quali le categorie D risultino assenti o, ancora, chiudere gli enti che vivono solo e sempre con l’acqua alla gola, per i quali ogni atto, ogni spesa, ogni programma, ogni appalto, ogni contratto è solo un’agonia burocratica, che non crea alcun valore aggiunto ma, al contrario, ampie disutilità per gli stessi cittadini.

Ma la norma contrattuale realmente problematica, che inciderà sicuramente in maniera molto negativa sulla contrattazione decentrata è quella contenuta nell’articolo 67, comma 7: “La quantificazione del Fondo delle risorse decentrate e di quelle destinate agli incarichi di posizione organizzativa di cui all’art. 15, comma 5 deve comunque avvenire, complessivamente, nel rispetto dell’art. 23, comma 2 del d. lgs. n. 75/2017”.

Questa disposizione pone a carico delle risorse della contrattazione decentrata, dunque non del bilancio, gli incrementi alla parte stabile del fondo disposti dal precedente comma 2[1]. In particolare, questo vale per gli incrementi delle posizioni economiche di sviluppo e delle indennità e compensi collegati agli incrementi tabellari.

E’, insomma, come se circa il 5% dei maggiori costi derivanti dal contratto siano finanziati dal fondo delle risorse decentrate (il 3,85% di aumento delle posizioni di sviluppo, più un altro 1,15% medio tra indennità di turno e altre voci, come il conglobamento dell’indennità di vacanza contrattuale, che fa incrementare il gabellare e le posizioni economiche di sviluppo, che aumentano di numero).

Ora, imporre ai fondi della contrattazione decentrata di finanziare parte dei costi derivanti dalla contrattazione è un inedito assoluto. Che rischia di creare non pochi problemi, in particolare negli enti, e sono tantissimi, che si trovino nella situazione nella quale l’eccessivo numero di progressioni orizzontali svolte negli anni tra il 1999 e il 2010 abbia sottratto, insieme col peso dell’indennità di comparto, ingenti disponibilità al fondo, incidendo per percentuali molto elevate, così, ad esempio, da consentire il pagamento della retribuzione di risultato facendo esclusivamente ricorso alle risorse variabili (in particolare, all’articolo 15, commi 2 e 5, del Ccnl 1.4.1999, che verrà sostituito dalle previsioni dell’articolo 67, commi 4 e 5, lettera b) della preintesa).

Per questi enti, erodere il fondo di parte stabile di un 5% circa, significa rischiare di non avere la copertura per pagare le progressioni orizzontali, l’indennità di comparto e gli incrementi della parte stabile previsti dal comma 2 dell’articolo 67.

Il tutto discende da una lettura da considerare distorta e non condivisibile delle previsioni contenute nell’articolo 23, comma 2, del d.lgs 75/2017, considerato dall’articolo 67, comma 7, alla stregua di norma che non consenta alla contrattazione nazionale collettiva di far aumentare il volume del fondo delle risorse decentrate.

E’ una lettura sbagliata e foriera di conseguenze pratiche deleterie, sulle relazioni sindacali. In primo luogo, occorre osservare che la preintesa delle funzioni locali crea una disparità clamorosa con le funzioni centrali, il cui Ccnl non contiene nessuna norma che impedisca la crescita delle risorse decentrate in applicazione dell’articolo 23, comma 2, della legge Madia: una disparità clamorosa di trattamento, della quale Aran e organizzazioni sindacali stipulanti dovrebbero dare conto e spiegare le ragioni.

Ma, l’errore è soprattutto di natura giuridica: le parti stipulanti hanno ritenuto che la previsione dell’articolo 23, comma 2, del d.lgs 75/2017 costituisca un tetto invalicabile ai costi della contrattazione nazionale collettiva. Tesi assolutamente da contestare; basta leggere la norma: “Nelle more di quanto previsto dal comma 1, al fine di assicurare la semplificazione amministrativa, la valorizzazione del merito, la qualità dei servizi e garantire adeguati livelli di efficienza ed economicità dell'azione amministrativa, assicurando al contempo l'invarianza della spesa, a decorrere dal 1° gennaio 2017, l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo determinato per l'anno 2016. A decorrere dalla predetta data l'articolo 1, comma 236, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 è abrogato. Per gli enti locali che non hanno potuto destinare nell'anno 2016 risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa a causa del mancato rispetto del patto di stabilità interno del 2015, l'ammontare complessivo delle risorse di cui al primo periodo del presente comma non può superare il corrispondente importo determinato per l'anno 2015, ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio nell'anno 2016”.

Dalla lettura piana e chiarissima della norma, si evince che essa non impedisce per nulla alla contrattazione nazionale collettiva di incrementare il volume delle risorse decentrate, plichè questa è una conseguenza inevitabile: incrementando i tabellari, per trascinamento aumentano per forza i costi degli straordinari, dei turni, delle indennità legate al costo orario, delle posizioni di sviluppo e dell’indennità di comparto.

L’articolo 23, comma 2, del d.lgs 75/2017, al contrario, impedisce a ciascun singolo ente di incrementare i fondi, ma in sede di contrattazione collettiva decentrata integrativa, come senza dubbio alcuno dimostra il riferimento a tale livello di contrattazione contenuto nell’ultimo periodo del comma 2.

Appare del tutto ingiustificabile che le parti stipulanti siano incorse in questo scivolone, che vìola platealmente le disposizioni normative e renderà impossibile per tanti enti adempiere alle disposizioni contrattuali, stritolandoli nella tenaglia tra l’inadempimento contrattuale e le conseguenti responsabilità civili, e l’adempimento con impiego di risorse di bilancio e conseguente responsabilità erariale.

Se la previsione dell’articolo 67, comma 7, non sarà modificata (ma, purtroppo, nulla fa ritenere probabile la cosa), non c’è il minimo dubbio: le organizzazioni sindacali, quelle stesse che a livello nazionale hanno accettato di far finanziare dai fondi parte non irrilevante dei costi della contrattazione nazionale, chiederanno agli enti, al livello decentrato, di rimediare, non importa come; del resto, le organizzazioni sindacali non rispondo per danno erariale.

Le richieste potranno essere almeno due. La prima: laddove il fondo del 2016 avesse disponibilità di risorse variabili, utilizzare parte di esse, trasformandole in stabili, per finanziare i maggiori costi derivanti dal Ccnl. Questa tesi potrebbe basarsi su una lettura, tuttavia, erronea, dello stesso articolo 23, comma 2, del d.lgs 75/2017, quando si riferisce all’“ammontare complessivo” delle risorse. La pretesa sarà di considerare tale ammontare complessivo come un unicum, nel quale muovere indifferentemente le risorse di parte stabile e variabile.

L’idea sarebbe foriera di sicura responsabilità erariale per chi la volesse seguire. Anche se il fondo del 2016 costituisce un tetto complessivo, comprensivo di risorse stabili e variabili, perché queste ultime si trasformino in finanziamento stabile occorrerebbe una norma di legge o contrattuale. Che non c’è.

Non è per niente detto, per altro, che nel 2018 e negli anni seguenti, quel singolo ente che nel 2016 potè incrementare il fondo con risorse variabili ai sensi dell’articolo 15, commi 2 e 5, del Ccnl 1.4.1999, disponga di nuovo delle condizioni giuridiche (rispetto dei saldi di finanza pubblica o progetti per l’incremento qualitativo dei servizi) per disporre nuovamente di tali maggiori risorse. E’, invece, certo che comunque molti enti non hanno avuto alcuna risorsa variabile tra 2015 e 2016, così come altrettanto certo è che tantissimi altri enti, pur disponendo di parte variabile in quell’ammontare complessivo, ne abbia in misura insufficiente per accogliere l’eventuale (provabilissima) richiesta dei sindacati.

L’altra probabile istanza sindacale sarà di reperire, comunque, le risorse eventualmente mancanti all’appello per incrementare il fondo, dal bilancio. Ma, anche in questo caso il danno erariale sarebbe certo.

Chiaro che affrontare simili piattaforme significa anche creare tensioni formidabili nelle relazioni industriali. Un’altra probabile richiesta dei sindacati consisterà nel ridurre drasticamente le retribuzioni di posizione e risultato delle posizioni organizzative, manovra, tuttavia, inutile, visto che non gravano sul fondo, ma sul bilancio, nella gran parte degli enti; per altro, il nuovo Ccnl sottrarrà le risorse per finanziare le PO al fondo anche negli enti in cui sia presente la dirigenza.

La conflittualità salirà alle stelle e la probabilità di errori molto gravi nella costituzione e destinazione dei fondi sarà elevatissima.

Risulta chiaro che le parti stipulanti non hanno pensato a questo; manca un’analisi ex ante dell’impatto che le regole contrattuali potrebbero determinare, come spessissimo da anni avviene per qualsiasi riforma o, comunque, provvedimento.

Una carenza gravissima, che rischia di trasformare un atto doveroso e ormai imprescindibile, come la stipulazione del Ccnl, in un boomerang.

Appendice

Presupposti e condizioni per dare incarichi di posizione organizzativa a dipendenti di categoria C in enti la cui dotazione organica preveda categorie D.

Nel tentativo di risolvere il problema di enti di piccole dimensioni non ben organizzati, che dispongano di pochi funzionari di categoria D, la preintesa del Ccnl delle funzioni locali introduce un rimedio parziale all’impossibilità attualmente vigente di attribuire incarichi di posizione organizzativa a dipendenti di categoria C in enti in cui siano presenti categorie D.

Tale impossibilità, come da sempre sostiene l’Aran, discende dalle previsioni dell’articolo 11, comma 3, del Ccnl 31.3.1999: “Nel caso in cui siano privi di posizioni della categoria D, i Comuni applicano la disciplina degli artt. 8 e ss. ai dipendenti di cui al comma 1 classificati nelle categorie C o B, ove si avvalgano della facoltà di cui alla disciplina di legge richiamata nello stesso comma 1. In tal caso, il valore economico della relativa retribuzione di posizione può variare da un minimo di L. 6.000.000 ad un massimo di L. 15.000.000 annui lordi per tredici mensilità”.

Anche se molti enti hanno provato a dare letture permissive o estensive, la norma è chiarissima: incarichi di posizione organizzativa a personale di categoria C o B sono ammissibili solo in enti nei quali in dotazione organica proprio non vi siano categorie D.

La preintesa cerca di mitigare il divieto assoluto dell’articolo 11, comma 3, visto sopra (che quindi risulterà disapplicato), combinando le disposizioni dell’articolo 13 e dell’articolo 17 del nuovo Ccnl.

Partiamo dall’articolo 13. Il suo comma 2 è redatto in modo conforme alle previsioni del vecchio Ccnl del 1999:

“Tali posizioni possono essere assegnate esclusivamente a dipendenti classificati

nella categoria D, sulla base e per effetto di un incarico a termine conferito in

conformità all’art. 14. Nel caso in cui siano privi di posizioni di categoria D, la

presente disciplina si applica:

a) presso i comuni, ai dipendenti classificati nelle categorie C o B;

b) presso le IPAB, ai dipendenti classificati nella categoria C”.

L’articolo 17 contiene, però, una parziale rottura del muro che impedirebbe ai comuni nei quali siano presenti posizioni di categoria D di attribuire gli incarichi di posizione organizzativa a dipendenti classificati nelle categorie C o B:

E’ il comma 3 ad occuparsi della questione: “In deroga a quanto previsto dall’art. 13, comma 2, nei comuni privi di posizioni dirigenziali, la cui dotazione organica preveda posti di categoria D, ove tuttavia non siano in servizio dipendenti di categoria D oppure nei casi in cui, pure essendo in servizio dipendenti inquadrati in tale categoria, non sia possibile attribuire agli stessi un incarico ad interim di posizione organizzativa per la carenza delle competenze professionali a tal fine richieste, al fine di garantire la continuità e la regolarità dei servizi istituzionali, è possibile, in via eccezionale e temporanea, conferire l’incarico di posizione organizzativa anche a personale della categoria C, purché in possesso delle necessarie capacità ed esperienze professionali”.

Il successivo comma 4 precisa ulteriormente le modalità applicative della deroga: “I comuni possono avvalersi della particolare facoltà di cui al comma 3, per una sola volta, salvo il caso in cui una eventuale reiterazione sia giustificata dalla circostanza che siano già state avviate le procedure per l’acquisizione di personale della categoria D. In tale ipotesi, potrà eventualmente procedersi anche alla revoca anticipata dell’incarico conferito”.

Proviamo adesso a schematizzare meglio condizioni e presupposti per dare incarichi di posizione organizzativa a dipendenti di categoria C in enti la cui dotazione organica preveda categorie D.

Enti	Comuni con in dotazione organica dipendenti di categoria D
Presupposti	1)      Pur essendo in dotazione, non sia in servizio alcun dipendente di categoria D (posizioni totalmente vacanti); 2)      oppure, pure essendo in servizio dipendenti di categoria D, non sia possibile attribuire agli stessi un incarico ad interim di posizione organizzativa per la carenza delle competenze professionali a tal fine richieste. Nella seconda ipotesi, in sostanza: a)      l’ente si trova accidentalmente privo del vertice di categoria D di una certa struttura di vertice, per esempio un tecnico, e non sia possibile assegnare l’interim agli altri vertici, poniamo il comandante di PM ed il ragionere, perché non dispongono delle competenze professionali: b)      oppure, l’ente, a causa di una cattiva organizzazione, si ritrova una categoria D in 4 delle 5 (ad esempio) strutture di vertice ed una, quindi ne è priva ed essendo caratterizzata da specifiche professionalità, non può essere coperta ad interim (per esempio, le 4 aree coperte sono gli affari generali, la ragioneria, la polizia municipale ed i tribui, la quinta carente di categorie D è quella tecnica).
Condizioni	1.      dimostrazione concreta dell’impossibilità di conferire incarichi ad interim ad altre posizioni organizzative; 2.      dimostrazione concreta dell’inesistenza di altri dipendenti inquadrati in categoria D aventi competenze professionali congruenti con quelle richieste; 3.      non possono essere assegnati incarichi comunque a dipendenti di categoria B; 4.      i dipendenti di categoria C debbono essere in possesso delle necessarie capacità ed esperienze professionali: il tecnico deve essere laureato in ingegneria o architettura o quanto meno abilitato geometra, il ragioniere laureato in economia e commercio, ecc…
Modalità	L’incarico a dipendenti di categoria C è: eccezionale: l’ente non può considerare come soluzione strutturale e a regime quella di avere alcune posizioni organizzative di categoria D ed altre di categoria C; non sarebbe più una deroga, ma una violazione della regola generale; temporanea: l’assegnazione della PO ad un dipendente di categoria C, proprio perché si tratta di misura derogatoria ed eccezionale, deve essere a tempo determinato, occorre cioè che sia individuato o individuabile un momento nel quale la situazione eccezionale si concluda con l’attribuzione delle PO solo a dipendenti di categoria D;
Durata	A termine, per il tempo necessario ad acquisire il personale di categoria D da preporre o, al limite, per riorganizzare le strutture di vertice dell’ente.
Numero di incarichi	Trattandosi di una deroga eccezionale, l’ente può assegnare l’incarico di PO ad un dipendente di categoria C, nel rispetto di quanto sopra, solo una volta.
Reiterazione	E’ ammessa solo se siano già state avviate le procedure per l’acquisizione di personale della categoria D (per mobilità, concorso, progressione di categoria, stabilizzazione, etc.).
Scadenza	Tre anni, che è il termine massimo di durata di ogni incarico, ai sensi dell’articolo 13 della preintesa. Qualora l’incarico sia stato reiterato e, comunque, ogni volta che sia stato acquisito il personale di categoria D necessario, so potrà eventualmente procedere anche alla revoca anticipata dell’incarico conferito al dipendente di categoria C. Questa eventualità è necessario inserirla nell’atto di conferimento dell’incarico.

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[1] L’importo di cui al comma 1 è stabilmente incrementato:

a) di un importo, su base annua, pari a Euro 83,20 per le unità di personale destinatarie del presente CCNL in servizio alla data del 31/12/2015, a decorrere dal 31/12/2018 e a valere dall’anno 2019;

b) di un importo pari alle differenze tra gli incrementi a regime di cui all’art. 64 riconosciuti alle posizioni economiche di ciascuna categoria e gli stessi incrementi riconosciuti alle posizioni iniziali; tali differenze sono calcolate con riferimento al personale in servizio alla data in cui decorrono gli incrementi e confluiscono nel fondo a decorrere dalla medesima data;

c) dell’importo corrispondente alle retribuzioni individuali di anzianità e degli assegni ad personam non più corrisposti al personale cessato dal servizio, compresa la quota di tredicesima mensilità; l’importo confluisce stabilmente nel Fondo dell’anno successivo alla cessazione dal servizio in misura intera in ragione d’anno;

d) di eventuali risorse riassorbite ai sensi dell’art. 2, comma 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165/2001;

e) degli importi necessari a sostenere a regime gli oneri del trattamento economico di personale trasferito, anche nell’ambito di processi associativi, di delega o trasferimento di funzioni, a fronte di corrispondente riduzione della componente stabile dei Fondi delle amministrazioni di provenienza, ferma restando la capacità di spesa a carico del bilancio dell’ente, nonché degli importi corrispondenti agli adeguamenti dei Fondi previsti dalle vigenti disposizioni di legge, a seguito di trasferimento di personale, come ad esempio l’art. 1, comma 793 e segg. delle legge n. 205/2017; le Unioni di comuni tengono anche conto della speciale disciplina di cui all’art. 70-sexies;

f) dell’importo corrispondente agli eventuali minori oneri che deriveranno dalla riduzione stabile di posti di organico del personale della qualifica dirigenziale, sino ad un importo massimo corrispondente allo 0,2% del monte salari annuo della stessa dirigenza; tale risorsa è attivabile solo dalle Regioni che non abbiano già determinato tale risorsa prima del 2018 o, per la differenza, da quelle che l’abbiano determinata per un importo inferiore al tetto massimo consentito;

g) degli importi corrispondenti a stabili riduzioni delle risorse destinate alla corresponsione dei compensi per lavoro straordinario, ad invarianza complessiva di risorse stanziate; l’importo confluisce nel Fondo dell’anno successivo;

h) delle risorse stanziate dagli enti ai sensi del comma 5, lett. a).