Di Vitalba Azzollini
Talvolta non serve commentare: i fatti parlano da sé. Dunque, mi limiterò a raccontare le vicende di disposizioni riguardanti la pubblicazione di dati relativi ai dirigenti di P.A. (ed enti similari). (continua)
--- Ospitiamo di nuovo e con estremo piacere un intervento di Vitalba Azzollini che sviluppa ed amplia il pregevole articolo pubblicato giorni addietro sul sito Phastidio .net.---
(prosegue) La sintesi del racconto è questa: la full disclosure di tali dati, sancita nel 2016, è al momento sospesa, e con essa è sospeso il cammino normativo in tema di trasparenza. Può essere utile ripercorrerlo.
Nel 2009 (l. n. 150) è stato introdotto nell’ordinamento il concetto di “accessibilità totale”, da realizzare “attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche” di una serie di informazioni, “allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità”. Tali informazioni riguardavano, tra le altre cose, “le retribuzioni dei dirigenti, con specifica evidenza sulle componenti variabili della retribuzione e delle componenti legate alla valutazione di risultato”. Nel 2013 la norma che imponeva la pubblicazione delle retribuzioni è stata trasfusa nel decreto c.d. Trasparenza (d.lgs. n. 33), concorrendo a sostanziare il più corposo complesso degli obblighi di pubblicazione a carico delle P.A., ed è stata riferita ai “titolari di incarichi amministrativi di vertice e di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, nonché di collaborazione o consulenza”. Nel 2016 il decreto c.d. Foia (d.lgs. 97/2016), oltre a sancire un’innovativa trasparenza “reattiva”, riconoscendo a chiunque il diritto di chiedere dati e documenti in possesso delle P.A., per qualunque fine e senza necessità di motivazioni, ha continuato a prescrivere obblighi di trasparenza “proattiva”. In particolare, per una serie di soggetti, tra i quali “i titolari di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti”, equiparati ai titolari di incarichi politici, il Foia ha previsto la pubblicazione, tra le altre cose: 1) dei compensi di qualsiasi natura connessi all'assunzione della carica; importi di viaggi di servizio e missioni pagati con fondi pubblici 2) della situazione patrimoniale del soggetto, del coniuge non separato e dei parenti entro il secondo grado, se vi consentano. Il decreto ha inoltre imposto la pubblicazione di un dato ulteriore, e cioè 3) “gli emolumenti complessivi percepiti a carico della finanza pubblica” percepiti dai suddetti soggetti: ciò per dare evidenza al rispetto dei limiti stipendiali (240.000) previsti per il personale pubblico. Su disposizione del Foia, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha emanato apposite linee guida per agevolare l’applicazione delle norme in argomento.
A questo punto, giova una precisazione. Già prima dell’emanazione del Foia, la norma relativa alla pubblicazione della situazione patrimoniale dei dirigenti e di loro congiunti (punto 4) era stata oggetto di critiche, in particolare da parte del Garante della Privacy e dell’Anac, che fondatamente la reputavano troppo gravosa e invasiva: ma il legislatore non aveva tenuto conto di tali rilievi e l’aveva emanata comunque.
Nel marzo 2017 i dirigenti del Garante per la Privacy, a seguito dell’accoglimento di una istanza al Tar del Lazio con la quale rilevavano profili di incostituzionalità e di incompatibilità con il diritto comunitario delle norme di cui ai punti 1) e 2) – cioè pubblicazione di compensi, importi di viaggi/missioni e dati patrimoniali – hanno ottenuto la sospensione di quella pubblicazione. Dopo la decisione del Tribunale, che – si ripete - riguardava esclusivamente i dirigenti del Garante, l’Anac ha sospeso per tutti i dirigenti pubblici l’applicazione delle proprie linee guida nella parte concernente le norme oggetto di impugnativa: ciò per “evitare alle amministrazioni pubbliche situazioni di incertezza (…), nonché disparità di trattamento fra dirigenti appartenenti ad amministrazioni diverse”. Tuttavia, questa deliberazione dell’Anac ha sortito l’effetto di sospendere per tutti non solo le linee guida (nelle parti indicate), ma di fatto anche le norme stesse sulla pubblicazione di compensi, importi di viaggi/missioni e dati patrimoniali (che il Tar aveva sospeso solo per i dirigenti del Garante, lo si ripete ancora). Nel settembre 2017 il Tar, nel rimettere alla Consulta la questione di legittimità delle norme contestate dai dirigenti del Garante Privacy (punti 1 e 2), vi ha incluso l’ufficio anche quella che prescrive la pubblicazione del totale degli emolumenti a carico della finanza pubblica (punto 3). Al contrario delle prime due disposizioni - sospese per tutti a seguito della delibera Anac, come detto – la terza continuava a restare operante (v. comunicato Anac del novembre 2017). Nel gennaio 2018 il TAR del Lazio, su ricorso del Garante Privacy - che chiedeva chiarimenti sulla pubblicazione degli “emolumenti complessivi” percepiti dai propri dirigenti (punto 3)) - ha disposto che tale pubblicazione era da considerarsi sospesa. Ma l’Anac - come già fatto per compensi, importi di viaggio/missioni e dati patrimoniali e richiamando i medesimi motivi - ha sospeso per tutti i dirigenti l’applicazione delle linee guida anche per la parte sulla pubblicazione degli emolumenti a carico della finanza pubblica, “in attesa della definizione della questione di legittimità costituzionale”; e così, come nel caso precedente, si è nuovamente prodotto l’effetto di sospendere per tutti, in via di fatto, anche l’applicazione della relativa norma, nonostante essa fosse sospesa solo per i dirigenti del Garante.
Una prima domanda: cos’è rimasto attualmente della trasparenza sulla dirigenza pubblica? Ben poco. Eppure, “il punto critico” della trasparenza imposta dal Foia - cioè il punto che suscitava seri dubbi - riguardava solo la pubblicazione dei dati patrimoniali (case, terreni, auto, partecipazioni societarie ecc.), non invece quella delle retribuzioni (esistente ed attuata dal 2009, come sopra accennato, senza alcun problema) e di altri emolumenti. Perché divulgare informazioni sui patrimoni di dirigenti rappresenta effettivamente un’interferenza sproporzionata nella loro sfera privata; invece, rendere noto il totale degli emolumenti da essi percepiti a carico della finanza pubblica, cioè della collettività, è espressione di disclosure sull’impiego dei soldi dei contribuenti. E questa è la ratio, cioè il senso, dell’intera normativa in tema di trasparenza.
Una seconda domanda: come si è arrivati a tale sospensione? Lo si è esposto in precedenza: a causa di una vicenda giudiziale riguardante i soli dirigenti del Garante Privacy, che avevano ottenuto la sospensione di determinati obblighi di pubblicazione, l’Anac ha sospeso per tutti i dirigenti l’applicazione delle relative linee guida, sortendo l’effetto di sospendere sostanzialmente per tutti anche l’applicazione delle norme stesse, sebbene esse fossero state formalmente sospese solo per i dirigenti del Garante. Eppure tali norme “funzionano” a prescindere dalle linee guida Anac, perché queste ultime hanno il solo scopo di fornire “indicazioni sul corretto modo di adempiere agli obblighi previsti dalla normativa” (tant’è che gli interessati “possono discostarsi dalle linee guida mediante atti che contengano una adeguata e puntuale motivazione”). In altri termini, le disposizioni di legge sono applicabili indipendentemente dalle relative linee guida, procedono su un percorso a sé stante. Ciò nonostante, nel caso di specie la sospensione delle linee guida ha prodotto anche la sospensione delle norme: cioè uno strumento di soft law ha di fatto inciso su disposizioni di legge, cioè di hard law (al riguardo, v. anche in tema di appalti).
Detto tutto questo, e in conclusione, cosa resta della certezza del diritto? Non serve rispondere. I fatti parlano da sé, come ho premesso.
* Le opinioni espresse in questo articolo sono esclusivamente dell’autore e non coinvolgono l’istituzione per cui lavora
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