La gran confusione sul reclutamento dei disabili nella pubblica amministrazione

La semplificazione in Italia resta un miraggio. Ne è testimonianza impeccabile la nota congiunta tra Ministero del Lavoro, Anpal e Dipartimento della funzione pubblica 10 luglio 2018, n. 7571, in merito a “Comunicazione ex articolo 39-quater d.lgs. 165/2001 - Monitoraggio sull’applicazione della legge 12 marzo 1999, n. 68”.

La nota, nella parte in cui si dilunga sulle modalità per compilare la comunicazione prevista dall’articolo 39-quater del d.lgs 165/2001, indica due modalità differenziate utilizzabili dalle pubbliche amministrazione per la copertura della quota di riserva dei disabili.

Una prima serie di modalità riguarda “il reclutamento delle qualifiche e dei profili per i quali è richiesto il solo requisito della scuola dell'obbligo (c.d. qualifiche basse)”. Per gli enti locali, si tratta delle assunzioni nei profili inquadrati nella categoria B con posizione iniziale B1.

Secondo la nota congiunta, le informazioni da inserire nella comunicazione di cui all’articolo 34-bis sono due, e cambiano “a seconda delle modalità con cui si assolve all’obbligo”:

1. Richiesta di avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento (in questo caso, “occorre indicare il numero delle unità e la data della richiesta al Centro per l’impiego territorialmente competente”);

2. Convenzione ex art. 11 legge 68/1999 (in questo caso, “occorre indicare il numero delle unità, la data di trasmissione dello schema di convenzione e la data effettiva/prevista di stipula della convenzione”).

Fin qui tutto bene. Poi, la nota congiunta prosegue con riferimento, invece, al “reclutamento delle qualifiche e dei profili per i quali non è sufficiente il solo requisito della scuola dell'obbligo (c.d. qualifiche alte)”. Si tratta, per il comparto enti locali, di tutte le qualifiche ed i profili superiori alla B1.

In questo caso, secondo la nota congiunta, le modalità sono sempre due, cioè le seguenti:

1. Bando di concorso (in questo caso, “occorre indicare la data effettiva/prevista di pubblicazione del bando di concorso”);

2. Convenzione ex art. 11 legge 68/1999. In questo secondo caso, la nota richiama il punto già “relativo alle c.d. qualifiche basse”, precisando però che resta “che, nella circostanza, le amministrazioni, nel rispetto dell’articolo 97 della Costituzione, dovranno garantire il principio dell’accesso al pubblico impiego tramite concorso”.

Dunque, la nota congiunta dà per scontato che le pubbliche amministrazioni che scelgano di coprire la quota di riserva dei disabili mediante la convenzione prevista dall’articolo 11 della legge 68/1999, dovranno comunque effettuare l’assunzione programmata tramite concorso.

Vale la pena, a questo punto, leggere quanto dispone l’articolo 11 della legge 68/1999:

1. Al fine di favorire l'inserimento lavorativo dei disabili, gli uffici competenti, sentito l'organismo di cui all'articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469, come modificato dall'articolo 6 della presente legge, possono stipulare con il datore di lavoro convenzioni aventi ad oggetto la determinazione di un programma mirante al conseguimento degli obiettivi occupazionali di cui alla presente legge.

2. Nella convenzione sono stabiliti i tempi e le modalità delle assunzioni che il datore di lavoro si impegna ad effettuare. Tra le modalità che possono essere convenute vi sono anche la facoltà della scelta nominativa, lo svolgimento di tirocini con finalità formative o di orientamento, l'assunzione con contratto di lavoro a termine, lo svolgimento di periodi di prova più ampi di quelli previsti dal contratto collettivo, purché l'esito negativo della prova, qualora sia riferibile alla menomazione da cui è affetto il soggetto, non costituisca motivo di risoluzione del rapporto di lavoro.

3. La convenzione può essere stipulata anche con datori di lavoro che non sono obbligati alle assunzioni ai sensi della presente legge.

4. Gli uffici competenti possono stipulare con i datori di lavoro convenzioni di integrazione lavorativa per l'avviamento di disabili che presentino particolari caratteristiche e difficoltà di inserimento nel ciclo lavorativo ordinario.

5. omissis

6 omissis.

7. Oltre a quanto previsto al comma 2, le convenzioni di integrazione lavorativa devono:

a) indicare dettagliatamente le mansioni attribuite al lavoratore disabile e le modalità del loro svolgimento;

b) prevedere le forme di sostegno, di consulenza e di tutoraggio da parte degli appositi servizi regionali o dei centri di orientamento professionale e degli organismi di cui all'articolo 18 della legge 5 febbraio 1992, n. 104, al fine di favorire l'adattamento al lavoro del disabile;

c) prevedere verifiche periodiche sull'andamento del percorso formativo inerente la convenzione di integrazione lavorativa, da parte degli enti pubblici incaricati delle attività di sorveglianza e controllo.

Come si nota, dunque, l’articolo 11 della legge 68/1999 al comma 2 prevede in maniera chiarissima ed ineluttabile che tra le modalità di copertura della riserva si possa utilizzare la chiamata nominativa, per altro anche attivabile a seguito di un periodo di tirocinio di orientamento e formativo, utile per valutare l’adattabilità al lavoro della persona.

La nota congiunta, tuttavia, finisce per vanificare questa fondamentale facoltà, che consente ai servizi pubblici per il lavoro di effettuare avviamenti molto mirati delle assunzioni, limitandola alle sole “qualifiche basse”, e di fatto vietandola per quelle “alte”, che dovrebbero essere assunte esclusivamente per concorso.

I redattori della nota congiunta, però, sembra abbiano dimenticato di scartabellare tra gli archivi. Peccato, perché sarebbe stato utile, in quanto avrebbero potuto reperire il parere della Funzione Pubblica, 199/2005, che a suo tempo chiarì piuttosto chiarisce molto bene la situazione della normativa delle assunzioni dei disabili da parte delle amministrazioni pubbliche. In particolare, il parere evidenzia la tuttora vigente disposizione contenuta nell’articolo 7, comma 4, del Dpr 333/2000 “Regolamento di esecuzione della L. 12 marzo 1999, n. 68, recante norme per il diritto al lavoro dei disabili”, ove si stabilisce che “I datori di lavoro pubblici effettuano le assunzioni con chiamata nominativa dei soggetti disabili solo nell'ambito delle convenzioni, stipulate ai sensi dell'articolo 11, della legge n. 68 del 1999”.

Ora, si dirà, ma le assunzioni nella pubblica amministrazione avvengono esclusivamente per concorso pubblico, ai sensi dell’articolo 97 della Costituzione. A parte la circostanza che molte norme, per altro non certo finalizzate a favorire l’inserimento lavorativo di persone svantaggiate, prevedono reclutamenti nella PA senza concorsi (si pensi alla circostanza che mentre per l’assunzione di una qualifica B1 occorre comunque la selezione a seguito di chiamata da parte dei centri per l’impiego, intere categorie di dirigenti a contratto sono reclutati senza alcuna procedura), l’articolo 97, comma 4, della Costituzione recita: “Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”.

La legge che disciplina le assunzioni è il d.lgs 165/2001, mediante l’articolo 35, che è composto di alcuni commi.

Il primo è quello che attua in modo pedissequo il precetto costituzionale e prevede:

“L'assunzione nelle amministrazioni pubbliche avviene con contratto individuale di lavoro:

a) tramite procedure selettive, conformi ai principi del comma 3, volte all'accertamento della professionalità richiesta, che garantiscano in misura adeguata l'accesso dall'esterno;

b) mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento ai sensi della legislazione vigente per le qualifiche e profili per i quali è richiesto il solo requisito della scuola dell'obbligo, facendo salvi gli eventuali ulteriori requisiti per specifiche professionalità”.

Dunque, per le qualifiche “alte” è necessario il concorso; per le qualifiche “basse”, c’è l’avviamento dalle liste di collocamento, come disciplinato dall’articolo 16, comma 1¹, della legge 56/1987.

C’è, poi, il comma 2 del citato articolo 35; ecco di seguito il testo:

“Le assunzioni obbligatorie da parte delle amministrazioni pubbliche, aziende ed enti pubblici dei soggetti di cui alla legge 12 marzo 1999, n.68, avvengono per chiamata numerica degli iscritti nelle liste di collocamento ai sensi della vigente normativa, previa verifica della compatibilità della invalidità con le mansioni da svolgere. Per il coniuge superstite e per i figli del personale delle Forze armate, delle Forze dell'ordine, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e del personale della Polizia municipale deceduto nell'espletamento del servizio, nonché delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata di cui alla legge 13 agosto 1980, n. 466, e successive modificazioni ed integrazioni, tali assunzioni avvengono per chiamata diretta nominativa”.

Questa disposizione, come si nota, è attuativa della relatività della riserva di legge contenuta nell’articolo 97, comma 4, della Costituzione, che ammette espressamente casi nei quali il reclutamento possa avvenire non per concorso, bensì mediante altre modalità, purché regolate dalla legge.

Non sarà sfuggita nemmeno al lettore più disattento la circostanza che l’articolo 35, comma 2, prevede le modalità di reclutamento “derogatorie” ivi previste senza alcuna distinzione tra qualifiche: la chiamata numerica, cioè, è ammessa per qualsiasi profilo e mansione.

Nella logica del d.lgs 165/2001, dunque, le pubbliche amministrazioni possono reclutare i disabili o mediante concorso (interamente riservato, o con riserva di posti), oppure attingendo alla chiamata numerica.

Per altro, la chiamata numerica, a seguito del d.lgs 151/2015 è stata eliminata, sicché i datori di lavoro, tanto pubblici, quanto privati, possono assumere o per chiamata nominativa, o mediante le convenzioni; i datori pubblici, in più, possono comunque espletate i concorsi.

E’ assolutamente evidente che la pubblica amministrazione possa attivare la chiamata nominativa esclusivamente se abbia prima sottoscritto con i centri per l’impiego la convenzione di programma ai sensi dell’articolo 11 della legge 68/1999. Sul tema, così si esprime il già citato parere 199/2005 della Funzione Pubblica: “ … Le convenzioni sono improntate a criteri di trasparenza delle procedure di selezione dei soggetti segnalati dai servizi competenti, tenendo conto delle necessità e dei programmi di inserimento mirato”.

Dall’esame delle suddette disposizioni si evince:

• che pubblica amministrazione/datore di lavoro e Ufficio competente possono stipulare preventivamente delle convenzioni per determinare un programma di assunzione dei disabili;
• che nell’ambito di tali convenzioni può essere prevista la chiamata nominativa dei disabili secondo un criterio di trasparenza e tenendo anche conto delle necessità delle singole amministrazioni”.

Le convincenti indicazioni della Funzione pubblica permettono di trarre le seguenti conclusioni:

1. è possibile per le PA adempiere alla legge 69/1999 anche tramite le convenzioni di programma;
2. non c’è nessun vincolo connesso alla categoria dei dipendenti: le assunzioni possono riguarda categorie A, B, C, D e perfino dirigenti; infatti, né l’articolo 35, comma 2, del d.lgs 165/2001, né l’articolo 7, comma 4, del Dpr 333/2000 prevedono la distinzione tra “qualifiche basse” e “qualifiche basse”.

A ben vedere, l’assunzione mediante convenzione è alternativa al concorso pubblico (interamente riservato o con riserva di posti per i disabili). Non c’è nessuna ragione di stipulare convenzioni di programma da attuare mediante concorsi; anche perché, oltre al fatto che i due strumenti sono alternativi (l’uno esclude l’altro), non è nemmeno seriamente ipotizzabile alcuna scadenza per l’assunzione, visto che i tempi di un concorso non sono se non lontanamente espressione di una vaga speranza, mai di alcuna certezza. Se, quindi, si attua la convenzione di programma in alternativa al concorso pubblico, non ha alcun senso che il “criterio di trasparenza” di cui parla la Funzione Pubblica sia interpretato come obbligo dei servizi pubblici per il lavoro di fare, nella sostanza, un concorso per nome e per conto dell’ente convenzionato.

Il “criterio di trasparenza” altro non è se non l’utilizzazione della graduatoria degli iscritti al collocamento mirato: il servizio per l’impiego sottopone, sulla base della della verifica della compatibilità delle capacità lavorative con quelle della richiesta dell’ente pubblico, il nominativo del lavoratore piazzato più in alto nella graduatoria, col quale la PA potrà effettuare l’assunzione, anche eventualmente attivando tirocini propedeutici, se la convenzione lo consente.

Le indicazioni della nota congiunta del 10 luglio, quindi, vanno in deciso e netto contrasto con le chiarissime disposizioni normative. E come sempre, su una questione che risulterebbe chiara, si crea una grandissima confusione, imponendo forme di reclutamento che la normativa non obbliga ad utilizzare (il concorso), visto che il collocamento dei disabili è “mirato” proprio allo scopo di consentire la maggiore adattabilità possibile della persona al posto di lavoro, elemento questo che con i concorsi non può essere garantito. Qualunque sia la qualifica funzionale della persona assunta.

Per altro, la nota congiunta rende anche sul piano procedurale assolutamente inutile la sottoscrizione della convenzione di programma di cui all’articolo 11 della legge 68/1999. Se, infatti, la PA tenuta ad assumere per coprire la quota di riserva comunichi alla Funzione Pubblica ai sensi della nota e dell’articolo 34-bis del d.lgs 165/2001 che intende coprire i posti mediante concorso, basterà quella comunicazione. Stipulare una convenzione di programma, senza che i servizi per il lavoro possano minimamente svolgere alcuna azione perché il metodo di copertura della quota di riserva proposto è quello del concorso non ha alcun senso e i servizi per il lavoro dovrebbero rifiutare di sottoscrivere atti dal contenuto sostanzialmente inesistente. Per le PA sarà più che sufficiente, se intendono aderire alle erronee indicazioni della nota congiunta, comunicare la data effettiva o prevista di pubblicazione del bando di concorso, per adempiere agli obblighi di monitoraggio imposti dall’articolo 34-bis e dalla medesima nota congiunta, fermi restando tutti gli altri doveri imposti ai datori, compreso quello di attivarsi entro 60 giorni dal manifestarsi della scopertura.

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1Le Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, gli enti pubblici non economici a carattere nazionale, e quelli che svolgono attività in una o più regioni, le province, i comuni e le unità sanitarie locali effettuano le assunzioni dei lavoratori da inquadrare nei livelli retributivo-funzionali per i quali non è richiesto il titolo di studio superiore a quello della scuola dell'obbligo, sulla base di selezioni effettuate tra gli iscritti nelle liste di collocamento ed in quelle di mobilità, che abbiano la professionalità eventualmente richiesta e i requisiti previsti per l'accesso al pubblico impiego. Essi sono avviati numericamente alla sezione secondo l'ordine delle graduatorie risultante dalle liste delle circoscrizioni territorialmente competenti.