Segretari comunali troppo soli nella lotta alla corruzione, schiacciati dallo spoil system

Gli accadimenti del comune di Melilli, con sindaco, assessori, alcuni dipendenti ed imprenditori coinvolti in un giro di appalti truccati, sono l’ennesima conferma di una serie di evidenze:

1. il fenomeno della corruzione è ancora amplissimo; le graduatorie internazionali che vedono l’Italia risalire di qualche posto solo perché si è registrata qualche pubblicazione di dati nelle sezioni “amministrazione trasparente” lasciano il tempo che trovano;
2. per un caso che emerge, sulla base delle inchieste, almeno altri 100 restano nell’ombra, di gravità maggiore o minore; Mafia Capitale è stata solo la punta eclatante di un iceberg costituito da tantissimi e frequentissimi casi di amministrazioni comunali quasi interamente coinvolte in casi di mala amministrazione e corruzione: https://www.ilfattoquotidiano.it/2018/11/05/calabria-arrestato-il-sindaco-di-fuscaldo-corruzione-e-tentata-concussione/4742849/; https://www.stylo24.it/cronaca/arrestato-sindaco-ciro-borriello/; https://www.radiobruno.it/arrestato-sindaco-polesine-zibello-nel-parmense/; https://www.tgcom24.mediaset.it/cronaca/lazio/arrestato-il-sindaco-di-ponzano-romano-e-accusato-di-corruzione-indagato-anche-denis-verdini_3163863-201802a.shtml; https://www.trapanioggi.it/arresto-vice-sindaco-di-erice-tutti-i-particolari; https://www.ilmattino.it/caserta/arrestato_sindaco_sparanise_salvatore_martello-4294645.html; https://catania.livesicilia.it/2018/11/30/corruzione-arrestato-sindaco-coinvolto-il-gruppo-morosoli_481099/; https://tg24.sky.it/cronaca/2018/07/30/arrestato-sindaco-guardia-piemontese.html; http://www.rete8.it/cronaca/367arrestato-il-sindaco-di-capistrello-10-misure-di-custodia-cautelare/. L’elenco potrebbe proseguire all’infinito.
3. Il complesso normativo anticorruzione, a partire dalla legge 190/2012, anche a Melilli, come negli altri casi, dimostra di non avere alcuna capacità né di impedire il verificarsi dei fatti (tra le poche eccezioni, il caso dell’appalto delle piscine a Lodi), né di scoprire i fatti. Sono sempre e solo le indagini di polizia giudiziaria, anche basate su intercettazioni, a determinare la scoperta dei fatti;
4. il sistema anticorruzione ha finito per essere un insieme intricatissimo di adempimenti formali, che spesso colpisce con sanzioni i responsabili della prevenzione della corruzione se dimenticano uno delle decine e decine di adempimenti, ma dimentica di agire contro corrotti e corruttori.

Nei comuni, protagonista della lotta alla corruzione è il segretario comunale, che per legge è il responsabile dell’anticorruzione.

Tuttavia, il segretario comunale spessissimo è totalmente solo nello svolgere questa attività, come anche quella di sovraintendere, garantendo efficienza e legittimità, all’attuazione delle decisioni adottate ai vari livelli.

L’impianto non regge e non può che essere altrimenti. Il segretario comunale, pur essendo chiamato ad agire per conciliare efficienza amministrativa con legittimità e a svolgere l’ingrato compito di responsabile della prevenzione della corruzione, è incaricato dai sindaci e soggetto al perverso spoil system introdotto dal 1997 dalla sciagurata riforma Bassanini.

Dovrebbe essere evidente a chiunque che chi svolge funzioni di controllo non deve e non può essere nominato dal controllato. Si è arrivati a comprenderlo per i revisori dei conti, dopo anni ed anni: adesso sono incaricati a seguito di un processo di estrazione a sorte.

Per i segretari comunali ancora non si è giunti a questa “epifania”. E sono ancora incerti gli esiti della questione di legittimità costituzionale sollevata due anni fa davanti alla Consulta proprio sullo spoil system.

I giudici costituzionali forse dovrebbero leggere quanto accaduto a Melilli per decidere non solo in punto di diritto, ma anche per approfondire in via di fatto. Se nel paese del siracusano è emerso il sistema che l’inchiesta dovrà confermare, è stato anche alla funzione di “baluardo” svolta dalla giovane segretaria comunale, che ha mantenuto schiena dritta e calma compostezza nell’evidenziare i moltissimi tratti di illegittimità diffuse, adempiendo ai suoi doveri di controllo.

Ma, la segretaria ha agito, appunto, nella più totale solitudine, in un clima di avversione che infatti ha portato poi alla chiusura del suo rapporto di servizio con quell’ente, che ha sciolto la convenzione in base alla quale ella ha svolto la funzione di segretario comunale “a scavalco” per qualche mese.

Il sistema è perverso, perché i segretari comunali non hanno praticamente nessuna sponda. E se per caso si trovino a svolgere il loro delicato lavoro in un ente nel quale il confine tra legittimo ed illegittimo non è chiaro e dietro diffuse illegittimità si celano interessi inconfessabili, il clima di lavoro diviene ostile e difficilissimo.

Sindaci ed amministratori per gestire appalti truccati, concessioni non dovute, favori e prebende illecite, hanno bisogno di una rete di complicità. Infatti, sindaco, consiglio e giunta non adottano più direttamente gli atti gestionali, con i quali, ad esempio, concedere una licenza, aggiudicare un appalto, nominare un consulente.

Gli organi di governo hanno bisogno che i funzionari di vertice, competenti alla gestione, siano complici e concordi.

Purtroppo, l’ordinamento rende fin troppo facile costituire questa rete di complicità. Lo spoil system assegna al sindaco un potere di “pressione” immenso. I sindaci attribuiscono gli incarichi di direzione delle strutture ai funzionari e da questo dipende un trattamento economico e giuridico di un certo rilievo. Il ricatto, la spinta, la pressione a questo punto sono facilissimi, messi dalla norma su un piatto d’argento.

Non tutti hanno la forza e la capacità di resistere. Ciò diventa impossibile quando la rete si estende a molti dipendenti.

Tracce di un clima di illegittimità che può nascondere illeciti penali si hanno tipicamente quando sindaco ed assessori si ingeriscono direttamente nella gestione, assicurando “promozioni”, consentendo (pur senza averne competenza) ferie, assenze, missioni a questo e a quello, per ottenere consenso, ingraziarsi chi deve chiudere un occhio, mentre lo spoil system consente di “ingaggiare” chi non solo gli occhi deve chiuderli tutti e due, ma deve operare attivamente nell’attività illecita.

Il segretario comunale, di fronte a simili reti, è un corpo estraneo. Non è, infatti, un dipendente dell’ente ed ha per legge la missione di assicurare la legittimità dell’azione, nel rispetto dell’indirizzo amministrativo e di regole di organizzazione operativa capaci di assicurare la pronta ed efficace attuazione operativa delle decisioni.

Potenzialmente, è una figura “scomoda”. Non è, infatti, un “elettore” da poter blandire con promesse di favori. Nè la sua carriera dipende da questo o quel sindaco. Inoltre deve svolgere anche funzioni di controllo che da sempre sono mal tollerate.

Non si deve dimenticare che la Lega negli anni ‘90 aveva promosso un referendum per l’abolizione della figura del segretario, per scongiurare il quale si introdusse appunto lo spoil system ideato da Bassanini.

Contestualmente si pensò di ammannire i segretari, estendendo a tutti la possibilità di ottenere un incarico come “direttore generale”: un ruolo assolutamente inutile e costoso, che si diffuse anche in piccolissimi comuni, che nemmeno sono obbligati ad adottare il piano esecutivo di gestione e che spessissimo sono gestiti a scavalco da segretari che lavorano in 4, 5, 6 sedi. Un’insensatezza organizzativa, accompagnata ad una spesa dovuta alle ingenti indennità, alla quale si è posto fine nel 2009, almeno nei comuni fino a 100.000 abitanti.

Dalle blandizie, si è tornanti alla voglia di abolizione. Nel 2012, come visto, si è pensato di attribuire ex lege la funzione di responsabili anticorruzione ai segretari, ripristinando anche una funzione espressa di controllo di regolarità amministrativo successivo sugli atti. Ma, solo due anni dopo, la riforma Madia della dirigenza si era lanciata nell’estensione a tutta la dirigenza di uno spoil system senza confini, come quello vigente per i segretari, con la contestuale volontà di abolire la figura del segretario comunale. Un disegno scellerato, per fortuna fermato dalla Consulta.

Resta evidente che il clima complessivo, creato dall’ordinamento, non è affatto utile alla prevenzione della corruzione. Se il controllato incarica i controllori, se ha il potere di influire sulla carriera di chi deve gestire, se può contare su un sistema anticorruzione solo formale ed adempimentale, ha gioco facile a corrompere. Ha gioco facile ad ottenere complicità o “distrazioni”.

Per un segretario, come la forte e tenace funzionaria a Melilli, rispettoso della legalità nonostante tutto, altri possono farsi schiacciare dal mobbing, dall’ostilità; altri possono essere vittime di distrazione causata dalla gestione contemporanea di 5, 6 sedi a scavalco, fenomeno diffusissimo perché i segretari sono ormai meno di 3000 a fronte di oltre 8100 enti locali.

Ecco, quindi, che la corruzione, a dispetto di un elefantiaco apparato normativo formalmente finalizzato a contrastarla, invece continua ad albergare.

Non si è ancora compreso che lo spoil system è terreno di coltura della corruzione. Non si è interiorizzato che il responsabile della prevenzione della corruzione non può essere lasciato solo: deve essere parte di un sistema, di un organismo – coordinato da Anac o Corte dei conti, o appartenente ad un’autorità di controlli amministrativi – totalmente autonomo, che lo sorregga e lo sostenga contro i sistemi locali allergici alla legalità.

Il segretario, nella sua opera, deve essere supportato da questo organismo esterno, da dotare della competenza di svolgere controlli preventivi e non successivi di legittimità.

I controlli successivi possono certo essere utili ad aprire uno spiraglio verso inchieste più approfondite. Ma, proprio perché avvengono dopo che le decisioni (come proroghe o rinnovi di appalti non dovuti, o appalti affidati direttamente per effetto dell’illecito frazionamento degli importi), non servono a nulla. I controlli debbono avere lo scopo di impedire l’adozione di un atto illegittimo; se si svolgono quando i buoi sono scappati, sono tardivi e utili solo se qualche segretario coraggioso li evidenzi in relazioni approfondite e chiare e se qualche magistrato penale abbia tempo e modo di partire da queste relazioni, per provare a guardare più a fondo.

Non è possibile lasciare la legalità al coraggio di un singolo. La corruzione è un vulnus enorme non solo al principio di legalità in sé, ma anche all’intera società ed economia: colpisce la concorrenza, la produzione, il gettito fiscale, l’equità.

Se davvero si vuole combattere la corruzione occorre finalmente cambiare passo. Una prima decisione necessaria, qualsiasi cosa decida la Corte costituzionale, è estirpare lo spoil system sui segretari comunali e ripristinare i controlli preventivi di legittimità. Ma già adesso è troppo tardi.