Appalti: ad affidare in via diretta, con estesissime deroghe e saltando adempimenti, anche di trasparenza, sono buoni tutti. Non serve a questo un Commissario.

 

Il lavoro di un Commissario è sempre molto difficile e a maggior ragione lo è quello del Commissario alla Protezione civile in questa specifica fase.

Lo scopo del commissariamento, in genere, consiste nell’attribuire ad un unica fonte (il commissario, appunto, e la sua struttura operativa) una serie di funzioni e competenze gestionali, allo scopo di evitare la frammentazione delle competenze, con riduzione dei tempi di trasmissione e adozione di pareri e provvedimenti, che invece di essere messi in sequenza sono concentrati nella struttura commissariale.

Il commissario, quindi, ha la possibilità, nei limiti fissati dalla normativa che ne attribuisce e regola i poteri, di abbreviare di molto la catena decisionale.

Se questo è lo scopo, si sarebbe anche molto curiosi di poter verificare sul campo quali metodologie operative consentono ai commissari di superare alcune vischiosità organizzative e procedurali. L’esperienza dei commissari potrebbe rivelarsi molto utile per comprendere se davvero in via ordinaria la sequenza di atti, scadenze e pareri adottati da enti diversi sia necessaria.

Un commissariamento potrebbe costituire il banco di prova per la vera semplificazione: che non dovrebbe consistere nelle deroghe a strumenti di selezione concorrenziali, come sostanzialmente disposto dal “decreto semplificazioni”, ma nella riduzione dei centri decisionali, degli adempimenti, dei passaggi.

Tuttavia, il Legislatore ha scelto la strada diversa del già citato decreto “semplificazioni”, che lungi dal semplificare semplicemente si limita a consentire deroghe talora vastissime alle regole fondamentali contenute nel codice dei contratti pubblici mirare a garantire la concorrenza e la trasparenza.

La ragione è semplice: si scambia l’efficienza e l’efficacia non con la capacità di programmare per tempo, individuando le risorse finanziarie indispensabili, creando scadenzari precisi e attribuendo chiari compiti ai vari soggetti chiamati ad operar, bensì con la “deroga”, il “salto” dell’adempimento, che spesso, però, finisce per trascendere nel “fare come si vuole”.

Ora, la PA soffre da anni dello slogan un po’ facile e becero che va gestita “come un’azienda” e i vertici direzionali si sentono molto affascinati ed appagati se definiti “manager”.

Nelle aziende private i manager, quelli veri, sono amministratori delegati o direttori generali con amplissime deleghe concesse dai consigli di amministrazione. Sono, quindi, i manager a fare i piani industriali, a formare i bilanci, a fissare gli obiettivi. Poi i consigli di amministrazione verificano l'andamento e approvano pochi atti fondamentali. Inoltre i manager organizzano le aziende in un quadro di amplissimo spettro di modelli organizzativi che decidono con ampia autonomia di diritto privato, che consente per altro contratti aziendali con elevata forza derogatoria rispetto al codice civile.

Nella PA non funziona così. L'autonomia di diritto privato è molto limitata, molte norme e regole procedurali imperative, come quelle sugli appalti, allo scopo di garantire selettività, concorrenza e possibilità di verificare, durante e soprattutto a conclusione delle procedure, il loro andamento; in inglese si definisce questo come accountability, in italiano ci limitiamo alla parola “trasparenza”, incapace di definire compiutamente, però, il concetto.

Il codice dei contratti dedica alla trasparenza ed alla pubblicità moltissime norme, come appare ovvio.

L’articolo 29, comma 1, del codice contiene una lunga elencazione degli oneri di pubblicazione: “Tutti gli atti delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori relativi alla programmazione di lavori, opere, servizi e forniture, nonché alle procedure per l'affidamento di appalti pubblici di servizi, forniture, lavori e opere, di concorsi pubblici di progettazione, di concorsi di idee e di concessioni, compresi quelli tra enti nell'ambito del settore pubblico di cui all'articolo 5, alla composizione della commissione giudicatrice e ai curricula dei suoi componenti, ove non considerati riservati ai sensi dell'articolo 53 ovvero secretati ai sensi dell'articolo 162, devono essere pubblicati e aggiornati sul profilo del committente, nella sezione “Amministrazione trasparente” con l'applicazione delle disposizioni di cui al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. Nella stessa sezione sono pubblicati anche i resoconti della gestione finanziaria dei contratti al termine della loro esecuzione con le modalità previste dal decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. Gli atti di cui al presente comma recano, prima dell’intestazione o in calce, la data di pubblicazione sul profilo del committente. Fatti salvi gli atti a cui si applica l'articolo 73, comma 5, i termini cui sono collegati gli effetti giuridici della pubblicazione decorrono dalla pubblicazione sul profilo del committente”.

Provando a mettere in fila i vari atti da pubblicare, si scopre la complessa sequenza:

- la relazione del responsabile del procedimento relativa all’indagine di mercato condotta;

- la presente determinazione a contrattare;

- l’avviso a presentare manifestazione di interesse a partecipare alla procedura;

- le manifestazioni di interesse ricevute (una volta conclusa la procedura);

- la lettera di invito;

- i provvedimenti di esclusione ed ammissione;

- le proposte/offerte (una volta chiusa la procedura);

- il verbale di negoziazione (una volta adottato il provvedimento di approvazione della proposta di aggiudicazione);

- la determinazione di approvazione della proposta di aggiudicazione;

- il contratto;

- il resoconto della gestione finanziaria;

- ai sensi dell’articolo 1, comma 32, della legge 190/2012:

- la struttura proponente;

- l’oggetto del bando;

- l’elenco degli operatori invitati a presentare offerte;

- l’aggiudicatario;

- l’importo di aggiudicazione;

- i tempi di completamento dell’opera, servizio o fornitura;

- l’importo delle somme liquidate

Un carico operativo molto esteso, che impegna moltissimo le amministrazioni e i RUP (responsabile unico del procedimento), troppo spesso chiamato ad occuparsi, invece che della qualità dei progetti e della corretta esecuzione dei contratti, di centinaia di adempimenti formali.

Sarebbe un sollievo per molte PA poter fare a meno di questi oneri di pubblicità, la cui violazione, per altro, ai sensi del “decreto trasparenza”, il d.lgs 33/2013, può portare in vari modi e gradi a responsabilità plurime: disciplinare, amministrativa, erariale, civile e penale.

E’ “manageriale” saltare questi adempimenti? Probabilmente sì, anche se sarebbe il caso di evitare che la managerialità venga intesa come caricatura dell’efficienza, come ammonisce il celeberrimo apologo¹ del direttore generale e l’Incompiuta di Schubert, raccontato da Mino Martinazzoli. In ogni caso, la normativa che regola gli appalti pubblici è speciale, perché occorre garantire pubblicità e trasparenza. Come l’Incompiuta di Schubert va orchestrata ed ascoltata com’è, la PA non ha spazi per poter saltare adempimenti imposti dalla legge. Si chiama “principio di legalità”.

Ora, sul Corriere della sera del 25 agosto 2020, il Commissario a proposito degli appalti dei banchi scolastici, commessa da 2,2 miliardi di euro di cui un valore di 337 milioni di affidamenti senza gara, in relazione alla pubblicazione degli esiti di gara ha affermato: “È vero che non abbiamo ancora pubblicato i dati - osserva -. Lo faremo quando saremo certi di evitare che vengano strumentalizzati per polemiche politiche”.

Tornando al principio di legalità, l’articolo 98 del codice dei contratti dispone: “Le stazioni appaltanti che hanno aggiudicato un contratto pubblico o concluso un accordo quadro inviano un avviso secondo le modalità di pubblicazione di cui all'articolo 72, conforme all'allegato XIV, Parte I, lettera D relativo ai risultati della procedura di aggiudicazione, entro trenta giorni dalla conclusione del contratto o dalla conclusione dell'accordo quadro”.

Con ogni probabilità, il Commissario ha agito utilizzando gli amplissimi poteri di deroga alle previsioni del codice dei contratti consentitegli e poi cristallizzate appunto dal “decreto semplificazioni”.

Al di là di ogni altra questione sulle valutazioni di opportunità di rinviare la pubblicazione degli esiti delle gare, resta una considerazione: a fare il Commissario o il manager saltando adempimenti, rinviando la trasparenza e bypassando procedure sono buoni tutti.

L’efficienza, lo si ribadisce, non consiste nel fare in fretta per recuperare ritardi di programmazione e progettazione, con progetti approssimativi, bandi che derogano a tutto e continui ritocchi a scadenze e regole di gara, in corso d’opera.

Se gli appalti nella PA scontano esuberi di spesa, continue varianti, ritardi e contenziosi infiniti è proprio perché gli organi di governo programmano male, non appostano sufficienti risorse, cercano il più possibile di incaricare come progettisti soggetti “vicini”, al di là delle competenze, prevedono tempi e modi di progettazione affrettati per recuperare i ritardi, approvano, quindi, atti progettuali falsati e insufficienti, spingono per saltare le gare e fare solo affidamenti diretti, limitando concorrenza e trasparenza.

Commissari o manager dovrebbero servire a mettere ordine a questo caos. Non a replicarlo, per altro col potere appunto di rendere sistemica la deroga, ordinaria l’opacità.

_____________________

1Il direttore generale di una grande società aveva ricevuto l’invito per assistere a un concerto che, in programma, contemplava anche la Sinfonia N° 8 in si minore di Franz Schubert, l’Incompiuta.

Il direttore generale non poteva andarci e allora regalò l’invito al capo del personale, che era un giovane laureato alla Bocconi, master in una London School. Questi si occupava anche di politica, sognava efficienza e giovinezza nella politica. E andò a sentire il concerto.

Il giorno dopo il direttore generale gli chiese se gli fosse piaciuto il concerto. Con tutto il peso di chi risponde da capo del personale, garantì che a mezzogiorno avrebbe avuto la sua relazione sulla scrivania.

Il direttore generale ricevette puntualmente la relazione e cominciò a leggerne con sorpresa il contenuto, che era diviso in cinque punti.

1. Durante considerevoli periodi di tempo i quattro oboe non fanno nulla. Si dovrebbe ridurne il numero e distribuirne il lavoro tra il resto dell’orchestra, eliminando i picchi d’impiego.

2. I dodici violini suonano la medesima nota. Quindi l’organico dei violinisti dovrebbe essere drasticamente ridotto.

3. Non serve a nulla che gli ottoni ripetano suoni che sono già stati eseguiti dagli archi.

4. Se tali passaggi ridondanti fossero eliminati, il concerto potrebbe essere ridotto di un quarto.

5. Se Schubert avesse tenuto conto di queste mie osservazioni, avrebbe terminato la sinfonia.