Mobilità “finanziariamente neutra” vietata” - La Sezione Autonomie azzera le interpretazioni di comodo della legge 190/2014, che hanno contribuito ad impedire la corretta ricollocazione dei dipendenti provinciali sovrannumerari

Dunque, la mobilità finanziariamente neutra tra enti, aperta a personale non soprannumerario delle province, non è ammessa finchè la procedura di ricollocazione dei dipendenti provinciali non sarà esaurita.

Non era affatto scontato che la Corte dei conti, Sezione Autonomie, adottasse la decisione più ovvia e corretta. Le pressioni dei comuni erano fortissime per tenersi aperta una finestra o, meglio, una scappatoia (oggettivamente comprensibile, ma sul piano tecnico-giuridico e del merito, inspiegabile) rispetto ai vincolo posti dalla legge 190/2014 alle assunzioni. Il condizionamento, poi, di tanta parte della dottrina, rivelatasi totalmente insensibile ad evidenziare lo scopo della legge 190/2014, cioè la priorità all’allarme ricollocazione di 20.000 persone, e dell’autorevolezza della Sezione regionale di controllo della Lombardia, che con la propria deliberazione 85/2015 ha ringalluzzito le teorie sostanzialmente vanificanti lo scopo e gli obiettivi dell’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014, ammettendo la permanenza della mobilità neutra, pur vigendo un blocco pressoché totale delle assunzioni per gli anni 2015 e 2016.

La deliberazione 18 giugno 2015, n. 19 della Sezione Autonomie, invece, pone definitivamente fine alla questione interpretativa sull’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014, sollevata da alcuni interpreti e dalla Sezione regionale di controllo della Lombardia. Secondo questo orientamento interpretativo, la mobilità tra enti soggetti a restrizioni alle assunzioni poteva considerarsi consentita, nonostante il congelamento delle assunzioni a tempo indeterminato imposto dalla legge di stabilità, in quanto non utilizzano le risorse per “nuove” assunzioni, essendo appunto neutre sul piano finanziario.

Così la Sezione Autonomie riassume l’avviso espresso dalla Sezione Lombardia e da molta parte della dottrina: “la Sezione remittente considera che il vincolo di attingere dal personale soprannumerario sia limitato solo alle assunzioni e non ai trasferimenti diretti di personale a seguito delle procedure di mobilità. Ciò perché la copertura di un posto in organico con il trasferimento da altro ente per mobilità è consentito, ai sensi dell’art. 1, comma 47 della legge 311/2014, in quanto finanziariamente neutro. In sostanza poichè tale assunzione non va imputata alla quota di assunzione normativamente prevista (calcolata sulla base dei risparmi di spesa realizzati rispetto al precedente esercizio per pensionamento, decesso ed altre cause) la stessa non incide sull’ammontare delle disponibilità che il comma 424 destina ai surricordati scopi. E la non imputazione alle nuove assunzioni deriva dal fatto che la cessazione dall’ente cedente non è considerata alla stessa stregua di un pensionamento e, quindi, per il medesimo ente cedente non è un risparmio di spesa da utilizzare per il calcolo di nuove quote di assunzioni; ossia l’ente che assume il dipendente non lo computa nelle quote assunzionali in quanto l’ente che lo ha ceduto non potrà ricoprire quel posto in organico, considerandolo un risparmio di spesa. Situazione questa che, secondo la Sezione lombarda, non ricorre per il personale soprannumerario delle province, in quanto le corrispondenti dotazioni organiche sono state ridotte, quindi le assunzioni di questo personale non possono che essere imputate alle nuove disponibilità finanziarie. La Sezione remittente ritiene, quindi, che la riserva in favore dei dipendenti sovrannumerari delle province non sia pregiudicata dalle assunzioni a seguito delle ordinarie procedure di mobilità che restano, quindi, consentite”.

Tranciante il giudizio sintetico della Sezione Autonome: “Tale tesi non può essere condivisa”. Affermazione che merita completa condivisione e che chi scrive ha più volte argomentato ed anticipato (si vedano i nn. 3/2015 e 9/2015 di La Settimana degli Enti Locali, nonché “Riforma Province e legge finanziaria: la mobilità volontaria è congelata” in www.leggioggi.it).

Ci si consenta di essere ancora più duri e trancianti della Sezione Autonomie: la teoria dell’ammissibilità della mobilità “neutrale” sta tra il garbuglio azzeccato e la volontà di boicottare una possibile e difficilissima àncora per 20.000 dipendenti il cui lavoro è appeso ad un filo, a causa di un disegno di riforma sciagurato, contraddittorio, mal concepito, inefficiente.

Mentre il legislatore apre la possibilità di attingere a 20.000 acquisizioni sostanzialmente ininfluenti sul costo delle assunzioni, per altro limitando il blocco delle assunzioni a soli due anni, oggettivamente come può concepirsi, sul piano logico, prima che su quello giuridico e finanziario, che la ricollocazione possa essere messa in disparte, ammettendosi ancora la mobilità? Non si tratta di una vera e propria, pura e semplice, interpretazione “di comodo”, basata sul fallace ed inaccettabile presupposto della mera visione letterale del testo che non prevede espressamente l’esclusione della mobilità? Ma, agli esegeti di qualsiasi tipo e livello, non dovrebbe essere noto che l’interpretazione letterale è sempre recessiva, quando non si tiene e coordina con quella sistematica e quella teleologica?

La Sezione Autonomie, dunque, spazza via l’inaccettabile, utilitaristica, arzigogolata, teoria della mobilità, a partire innanzitutto dai fini esplicitamente enunciati dai commi da 421 a 424 (e anche 425) della legge 190/2014: assicurare, cioè, prioritariamente, per gli anni 2015 e 2016, la ricollocazione del personale soprannumerario delle province. Obiettivo col quale, ovviamente, l’assunzione per mobilità di altri dipendenti si pone in insanabile contrasto: “il comma 424 detta una disciplina particolare temporaneamente derogatoria, ha valore, per così dire, conformativo di tutte le necessità esegetiche che riguardano l’attuazione di quella disposizione. Nel risolvere il precedente quesito si è considerato che la sospensione della facoltà di attingere alle graduatorie di altri enti, normalmente consentita in base alle vigenti disposizioni, è giustificata dalle prioritarie finalità di conservazione delle posizioni lavorative dei dipendenti soprannumerari degli enti interessati dal riordino di cui alla legge n. 56/2014. La stessa motivazione sorregge anche la derogabilità, limitata temporalmente, alle altre disposizioni che consentono di ricoprire posti vacanti in organico mediante passaggio diretto dei dipendenti in servizio presso altre amministrazioni che ne facciano richiesta (c.d. mobilità volontaria)”.

La Sezione Autonomie, oltre all’evidente motivazione finalistica del divieto della mobilità ancorchè neutrale, specifica anche ragioni che smontano la tesi contraria anche sul piano finanziario: “l’art. 1, comma 424, oltre a destinare le risorse appena ricordate e cioè una quota proporzionale dei risparmi di spesa realizzati rispetto all’anno di riferimento, vincola anche le rimanenti disponibilità commisurate ai medesimi risparmi di spesa, solo per l’applicazione dei processi di mobilità per il ricollocamento del personale soprannumerario di cui all’art. 1, comma 424 della legge n. 190/2014. Non solo. Il legislatore ha anche stabilito – ed è questo il punto più rilevante - che le spese per il personale ricollocato secondo il comma 424 in esame, non si calcolano al fine del rispetto del tetto di spesa di cui all’art. 557 dell’art. 1, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, fermo restando il rispetto del patto di stabilità e la sostenibilità finanziaria che diventano i limiti sostanziali invalicabili. E’ noto che dalle componenti del predetto tetto, come statuito anche nelle linee guida per la relazione alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti (art. 1, commi 166 e ss. L. 266/2005) dell’organo di revisione contabile del Comune (da ultimo: Delibera Sez. autonomie n.18/2013/SEZAUT/INPR), non sono escluse le spese per il personale assunto per mobilità. Ora, se lo stesso comma 424 prevede, come appena ricordato, che le ulteriori risorse impiegate per le ricollocazioni non rilevano ai fini del tetto di spesa, fermi restando gli altri due limiti invalicabili (Patto di stabilità interno e sostenibilità), sarebbe incongruo far salva una quota di questo tetto e, conseguentemente, una porzione di detti limiti, per il personale assunto per mobilità volontaria, che non ha la priorità riconosciuta, invece, dal comma 423 dell’art. 1 della legge 190/2014, alla ricollocazione del personale soprannumerario secondo le modalità del comma 424. E’ conseguenziale, quindi, che anche questi spazi assunzionali debbano essere disponibili per il ricollocamento delle unità soprannumerarie e fino al completo ricollocamento dello stesso personale al termine del quale non vi sono ostacoli all’attivazione di tali procedure di mobilità. In altri termini, vero è che in astratto l’art. 1, comma 424 della legge di stabilità non innova nella disciplina della mobilità volontaria per cui, sempre in linea teorica, non sembrerebbero sussistere ostacoli alla sua operatività, ma la priorità della ricollocazione del personale “destinatario delle procedure di mobilità” secondo le previsioni del comma 424, non è compatibile con la operatività, per il limitato arco temporale dei due esercizi 2015 e 2016, delle disposizioni di mobilità volontaria, salvo la completa ricollocazione del personale soprannumerario. Anche in questo caso è opportuno richiamare la ricordata circolare n. 1/2015 che nell’evidenziare i “divieti e gli effetti derivanti dai commi 424 e 425 per le amministrazioni pubbliche” precisa che non sono consentite procedure di mobilità”.

La conclusione tratta dalla deliberazione è inevitabile: “deve ritenersi che per il 2015 ed il 2016 agli enti locali è consentito indire bandi di procedure di mobilità riservate esclusivamente al personale soprannumerario degli enti di area vasta. A conclusione del processo di ricollocazione del personale soprannumerario destinatario dei processi di mobilità, è ammissibile indire le ordinarie procedure di mobilità volontaria”.

Non vada sottovalutata la pronuncia della Sezione Autonomie: essa equivale a dire che le assunzioni per mobilità “neutra” sono nulle. Può, dunque, essere un’arma letale nei giudizi che eventualmente dipendenti provinciali potranno intentare contro assunzioni di questo genere, che ne abbiano pregiudicato la ricollocazione.

Non si può fare a meno di stigmatizzare salacemente la superficialità con la quale la Sezione Lombardia e la Sezione Sicilia hanno affrontato la questione, accettando la tesi dell’ammissibilità della mobilità volontaria, come fossero un consulente qualsiasi di un comune, pronto a dare pareri sempre confacenti i desiderata del committente. Sarebbe il caso davvero che i soggetti che dispongono di poteri di interpretazione in qualche modo cogenti, concordassero ben prima tra loro il modo di leggere le disposizioni, magari concertando col Governo e il Parlamento, in modo che vi sia una voce sola e certa.

E’ anche da stigmatizzare la circostanza che ad un’interpretazione che si spera sia esaustiva si giunga sei mesi (sei mesi!) dopo la vigenza della legge. Sei mesi andati persi, nei quali la questione della mobilità, artificialmente creata su presupposti falsi e smaccatamente posti a violare i fini chiaramente evincibili dalla legge, ha certamente contribuito ad aggiungere caos alla confusione estrema di una disposizione normativa già di per sé pessima, come i fatti dimostrano.

Infine, è anche da stigmatizzare che gli operatori non si arrendono mai, nemmeno di fronte all’evidenza ed all’emergenza. Per giungere ad accettare (e forse nemmeno accettare) interpretazioni ovvie, si deve per forza aspettare la “pronuncia” proveniente dall’alto, con rinuncia a saper leggere le norme in modo da renderle attuabili e coerenti con i fini perseguiti.

Certo, detto questo, il parere della Sezione Autonomie non risolve le altre questioni operative ancora in piedi. Anzi, in qualche misura le complica, perché conferma che “nell’applicazione delle disposizioni che vincolano le risorse destinate alle assunzioni a tempo indeterminato per la parte relativa alla ricollocazione del personale soprannumerario delle province vanno considerate tutte le unità da ricollocare e non solo quelle della provincia nella cui circoscrizione territoriale ricade l’ente che deve fare le assunzioni”.

La necessità di estendere a tutto il territorio nazionale le mobilità certo non facilita il compito dei comuni, soprattutto per la copertura di una “specifica e legalmente qualificata professionalità, eventualmente attestata da titoli di studio precisamente individuati – in quanto tale assunzione è necessaria per garantire l’espletamento di un servizio essenziale, alle cui prestazioni la predetta professionalità è strettamente e direttamente funzionale”.

Ma, questo non è causato, a ben vedere, dalla Sezione Autonomie, bensì dall’impianto totalmente sbagliato e inefficiente della legge 190/2014 nonché dall’inerzia delle regioni ben guardatesi dall’approvare le leggi di riordino, nonché dall’incapacità della Funzione Pubblica di acquisire i posti vacanti delle PA nonché di obbligare le province ad approvare gli elenchi del personale in sovrannumero, sicchè la “piattaforma telematica” che avrebbe dovuto guidare il processo di ricollocazione dei dipendenti, a sei mesi dalla vigenza della legge di stabilità 2015, non funziona. Come, del resto, era facile immaginare.

Se aggiungiamo che il Jobs Act sul destino dei 7.500 dipendenti dei centri per l’impiego ha aggiunto ulteriore caos, perché per l’Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro non prevede il loro trasferimento, gli effetti devastanti (da chi scrive largamente preannunciati da anni) sono completi.