La farsa della riforma delle province atto secondo: legge di stabilità 2016

Acquisiti i dati finanziari del disegno di legge di stabilità perché li ha pubblicati la Ue e non perché siano ancora stati resi noti dal Governo che a 10 giorni di distanza dall’approvazione in Consiglio dei ministri non ha reso noto il testo, si è avuta la conferma. Il disegno di legge prevede un incremento del debito di oltre 14 miliardi, quasi corrispondente all’incremento del deficit di circa 17 miliardi. Quanto occorre non per ridurre le tasse, bensì per disinnescare gli aumenti dell’Iva previsti a partire dal prossimo primo gennaio 2016. Disinnescare è la parola che più si usa nei media, ma è sbagliata. Quella corretta è “rinviare”: infatti, gli effetti dell’aumento dell’Iva, derivanti dalle clausole di salvaguardia introdotte dalla legge 190/2014, sono semplicemente rinviati al 2017 e alla prossima legge di stabilità.

In questo quadro, come è noto il Governo ha provato e probabilmente sta ancora provando ad allargare i margini del deficit per finanziare la propria spesa, di circa 3 miliardi, quanto vale la “clausola migranti”, cioè spazi di tolleranza che la Ue concede al deficit dei bilanci pubblici di Paesi coinvolti dalla migrazione.

Cosa c’entra tutto questo con le province? Moltissimo. Come è noto, la sciagurata legge 190/2014, modificando totalmente l’assetto della di per sé devastante legge Delrio, ha sottratto alle province la possibilità di spendere 3 miliardi della propria capacità di spesa corrente: 1 miliardo nel 2015, 2 miliardi nel 2016 e 3 miliardi nel 2017. Il tutto, attraverso un prelievo forzoso: le province sono costrette a versare al bilancio dello Stato queste somme e se non vi provvedessero, l’Agenzia delle entrate girerebbe direttamente al bilancio statale il gettito provinciale derivante dall’imposta sull’assicurazione RC auto.

Per mesi e mesi i media hanno continuato ad affermare che tale prelievo fosse un “taglio”, allo scopo peloso di far credere che la riforma delle province abbia determinato un corrispondente beneficio su spesa pubblica e tasse. Non è per nulla vero: il prelievo forzoso imposto alle province e alle città metropolitane dallo Stato è impiegato dallo Stato stesso, che spende, dunque, le entrate provinciali.

Se l’intervento sulle province si fosse convertito davvero in tagli, la spesa pubblica sarebbe dovuta scendere di 2 miliardi nel 2016 e il Governo non avrebbe avuto gran bisogno di puntare all’allargamento del deficit per la clausola migranti, potendo contare nel 2017 di una riduzione di spesa a regime esattamente dei 3 miliardi che chiede.

Ma, lo stesso fatto che il Governo insista per l’espansione del deficit di ulteriore 3 miliardi dimostra che l’intervento finanziario sulle province imposto con la legge 190/2014 non ha avuto alcun beneficio né per il bilancio pubblico, né per le province, né per le città metropolitane.

Al contrario, città metropolitane e province sono state sostanzialmente condannate al dissesto finanziario (come ha inconfutabilmente osservato la Corte dei conti, Sezione autonomie con delibera 15/2015), tanto che il d.l. 78/2015, convertito in legge 125/2015 contiene l’assurda norma a mente della quale tali enti hanno potuto approvare un bilancio annuale (al 30 settembre…) e non triennale, perché negli anni 2016 e 2017 è impossibile il pareggio di bilancio.

Ma, anche regioni e comuni sono stati coinvolti nel disastro. Infatti, le regioni in sostanza dovranno coprire il buco da circa 3 miliardi aperto nell’ordinamento dal prelievo forzoso imposto dallo stato, dovendo acquisire in grande parte le funzioni non fondamentali delle province e simmetricamente finanziarle. I comuni, per parte loro, potrebbero anche dover sopportare quota parte di questi costi, qualora le regioni assegnassero loro alcune funzioni non fondamentali. Regioni e comuni, comunque, hanno condiviso l’onere di vedersi quasi totalmente bloccata la possibilità di assumere, in conseguenza del blocco dei reclutamenti dovuto alla necessità di ricollocare i dipendenti provinciali posti in sovrannumero dal taglio lineare del costo delle dotazioni organiche delle province, sempre imposto dalla micidiale legge 190/2104.

Tutto questo, naturalmente, ha comportato la nota situazione di stallo. La legge 190/2014 ha impedito di attuare la legge Delrio che invece disciplina il riordino delle funzioni come cessione di ramo d’azienda, prevedendo il finanziamento globale delle funzioni con le connesse risorse necessarie per la spesa di personale e dei servizi, oltre che per il patrimonio. Non solo: la legge 190/2014 è partita dalla fine: invece di avviare la ricognizione dei posti disponibili nelle amministrazioni pubbliche, per verificare quanti ve ne fossero a partire dalla dotazione organiche e una volta acquisito un data base che assicurasse il pieno matching con le figure professionali provinciali, e avviare la mobilità dopo questo censimento, è partita lancia in resta con la virtuale messa in sovrannumero di 20.000 dipendenti, senza nemmeno sapere quanti e quali posti siano disponibili nelle PA e dove.

Ancora in questi giorni molti giornali accusano le regioni di aver boicottato l’attuazione della manovra, per non aver approvato le leggi di riordino; accuse sono rivolte anche alle province che non hanno approvato le liste nominative dei provinciali in sovrannumero, tanto che il portale della mobilità risulta desolantemente ingestibile.

Tuttavia, visto il quadro finanziario descritto prima, le regioni non erano state certo incentivate ad agire dovendosi assumere una spesa di circa 3 miliardi; allo stesso modo, le province in assenza del riordino regionale avevano oggettive difficoltà anche semplicemente a capire come riorganizzarsi al proprio interno, considerando che col passare dei mesi le regioni hanno iniziato ad assumere le iniziative di riordino, decidendo in molti casi di lasciare anche una serie di funzioni alle province. Sicchè, la messa in sovrannumero trasversale malamente imposta dalla legge 190/2014 viene messa in discussione.

Il Governo ha avuto una gran fretta, con la legge 190/2014, di attivare la riforma delle province. La circolare 1/2015 di Funzione Pubblica e Ministero delle regioni immaginava che il processo si sarebbe risolto nell’aprile 2015, al più tardi.

Com’era, invece, facilissimo capire e prevedere, ancora quasi a novembre del 2015 quasi nulla si è mosso.

E la tragedia si tramuta, come spesso avviene, in farsa. La legge 190/2014, limitandoci agli effetti prodotti sulla ricollocazione del personale, ha prodotto la conseguenza di mettere a carico degli enti presso i quali i dipendenti in sovrannumero sono da ricollocare il loro costo, che ammonta a circa 820 milioni. Infatti, l’articolo 1, commi 424 e 425, della legge 190/2014 addossa agli enti che ricevano in mobilità i dipendenti provinciali gli oneri, finanziandoli con le risorse assunzionali.

Tale previsione, il finanziamento con il budget assunzionale (che ha innescato una querelle infinita, mal gestita e peggio risolta dalla Corte dei conti) è un’assurdità palese e la causa principale dello stallo della ricollocazione. Essa si fonda su un errore basilare gravissimo: i tecnici del Governo, su questo supportati anche dall’incredibilmente sbagliata e celeberrima deliberazione 28/2015 della Sezione Lombardia, ritengono che la mobilità dei dipendenti delle province sia da configurare alla stregua di mobilità “onerosa” da ente non soggetto al patto, ad ente soggetto al patto. Infatti, le province lasciano andare via personale non più facente parte della dotazione organica.

Si tratta di una ricostruzione palesemente sbagliata. Le mobilità tra enti non soggetti al patto o, comunque a restrizioni di assunzioni, ed enti soggetti a tali restrizioni sono onerose e non neutrali, dando cioè vita alla perdita definitiva del dipendente da parte dell’ente cedente e al finanziamento con risorse del budget assunzionale da parte dell’ente destinatario per una sola ed evidente ragione: scongiurare il pericolo che l’ente cedente possa attivare un concorso per coprire il posto resosi vacante, incrementando così il complesso della spesa pubblica.

Ma, le province non potrebbero mai in ogni caso sostituire il personale in sovrannumero ceduto per mobilità da ricollocazione per la semplice ragione che ad esse è fatto assoluto divieto di assumere personale a tempo indeterminato, divieto prima disposto dal d.l. 95/2015 convertito in legge 135/2015 e da ultimo confermato proprio dall’articolo 1, comma 420, della legge 190/2014.

La realtà è che l’intero sistema di finanziamento della mobilità del personale soprannumerario si basa su un errore clamoroso commesso dai tecnici. Era perfettamente possibile consentire una mobilità “neutra” dei dipendenti provinciali e se così fosse stato già probabilmente il percorso sarebbe in fase di conclusione.

Che il sistema nel suo complesso, in particolare quello di regioni ed enti locali, non fosse in grado di assorbire d’improvviso il colpo di 820 milioni lo dimostrano due circostanze:

1. l’accordo in Conferenza Stato-regioni del 30 luglio 2015, relativo alla funzionalità dei servizi per il lavoro, che garantisce la continuità delle attività dei servizi medesimi e dei centri per l’impiego, accollando allo Stato i 2/3 e alle regioni 1/3 della spesa del personale a tempo indeterminato impiegato per gli anni 2015 e 2016: si tratta di circa 210 milioni l’anno;


2. la circostanza che il disegno di legge di stabilità per il 2016 nelle more del completamento del processo di riordino delle funzioni da parte delle regioni e del trasferimento definitivo del personale soprannumerario nelle amministrazioni pubbliche, preveda un fondo di 100 milioni, finalizzato esclusivamente a concorrere alla corresponsione del trattamento economico al medesimo personale soprannumerario.

Quanto alla lettera a) dimostra che occorreva prevedere un finanziamento specifico della spesa del personale soprannumerario, per non soffocare gli enti riceventi. Quanto alla lettera b) dimostra che la legge 190/2014 ha strozzato le province, sottraendo loro la possibilità stessa di pagare gli stipendi o, quanto meno, che chi ha fatto i conti allo scopo di determinare il prelievo forzoso di 3 miliardi a regime ha sbagliato in malo modo. Non è un caso che sempre il disegno di legge di stabilità attribuisca a province e città metropolitane un contributo complessivo di 400 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2016 finalizzato al finanziamento delle spese connesse alle funzioni relative alla viabilità e all’edilizia scolastica. Il Governo, così agendo, in sostanza ammette che l’intervento finanziario su province e città metropolitane disposto dalla legge 190/2014 è stato talmente clamorosamente sbagliato e pesante, da imporre addirittura un finanziamento per l’esercizio delle funzioni fondamentali, quelle che la legge Delrio ha lasciato a tali enti!

Ridicolo, poi, è che il ddl preveda che dei 400 milioni stanziati solo 150 siano a favore delle 80 province, mentre 250 milioni di euro a favore delle 10 città metropolitane: un’assurdità economica, finanziaria, gestionale, che dimostra ancora una volta come sulle province si agisca esclusivamente per slogan e non con la consapevolezza e meditazione che una riforma di tale portata avrebbero richiesto.

Ma non basta. Il disegno di legge di stabilità cerca di tornare ad intervenire sull’accelerazione (sic) dei tempi per la ricollocazione dei dipendenti provinciali, forzando la mano alle regioni.

Prima di esaminare l’idea contenuta nel ddl, occorre un passo indietro, al giorno 22 dicembre del 2014, quando il sottosegretario alle riforme, Angelo Rughetti, rilasciò un’intervista al Corriere della sera, nella quale emerge la seguente dichiarazione, da portare sempre a futura memoria: “il 2 gennaio ci sarà un decreto che imporrà alle Regioni di scegliere se acquisire le competenze delle Province e il relativo personale, o lasciarle alle Province o ai Comuni”.

Come è perfettamente chiaro, il 2 gennaio 2015 il “decreto” di cui parlava Rughetti non si è visto per nulla. E’ stato necessario aspettare la metà di agosto (8 mesi e mezzo dopo la data indicata dall’esponente del Governo) per avere una disposizione che imponesse alle regioni di adottare entro il 31 ottobre (a 10 mesi dalla vigenza della legge 190/2014) le leggi di riordino delle funzioni provinciali, pena l’accollo delle relative spese da rifondere alle province ed alle città metropolitane.

Ma, la data del 31 ottobre era credibile? Ovviamente no, soprattutto perché imposta da una legge dell’agosto. In due mesi era assolutamente impensabile non tanto che le regioni legiferassero, quanto che portassero a compimento le operazioni di trasferimento, che implicano complicate operazioni di ricognizione delle funzioni, di riorganizzazione e di regolazione dei rapporti di lavoro con i dipendenti. Insomma, anche con una legge regionale adottata entro il 31 ottobre 2015, si impongono numerosi atti attuativi nei successivi mesi.

Tutto questo, per altro, mentre imprudentemente e, di fatto, inutilmente, dopo mesi di gestazione la Funzione Pubblica il 30 settembre fa pubblicare il DM 14.9.2015 che regola le mobilità, senza minimamente tenere conto dell’evoluzione della normativa in corso, senza tenere conto che le province in assenza delle leggi regionali non caricano i dati dei lavoratori in sovrannumero e con scadenze totalmente inconciliabili con i tempi di attuazione delle leggi regionali.

Ancora una volta, gli errori di valutazione e programmazione commessi dal Governo sono confermati dal Governo stesso attraverso il ddl di stabilità, il quale introduce, ad un anno dalla vigenza della drammatica legge 190/2014 (quando mancheranno solo 11 mesi per ricollocare 20.000 dipendenti) la previsione del commissariamento delle regioni inadempienti.

Il ddl prevede, infatti, che entro trenta giorni dalla sua data di entrata in vigore (quindi entro il 30 gennaio 2016) sarà nominato un Commissario nelle regioni che a quella data:

1. non abbiano attuato l’Accordo tra Stato e regioni sancito in sede di Conferenza Unificata l’11 settembre 2014, appunto approvando le leggi regionali di riordino delle funzioni;


2. non abbiano completato gli adempimenti necessari a rendere effettivo il trasferimento delle risorse umane, strumentali e finanziarie relative alle funzioni non fondamentali delle province e delle città metropolitane, entro il 30 giugno 2016!

Cioè, per riassumere:

1. la legge Delrio aveva imposto alle regioni di riordinare le funzioni entro settembre 2014;


2. questa scadenza è slittata al 31.12.2014, a seguito dell’accordo Stato-regioni dell’11.9.2014;


3. nessuna regione ha rispettato quest’ultima scadenza, perché nel frattempo il ddl di stabilità 2015 scippava alle province i 3 miliardi, rendendo impossibile il riordino secondo la logica della cessione di ramo d’azienda regolata dalla legge Delrio;


4. per indurre le regioni a legiferare, si è aspettato l’agosto del 2015, ponendo come nuovo termine il 31.10.2015;


5. ma, consapevoli che entro tale termine in ogni caso il riordino non sarebbe divenuto efficace, si prevede un novo termine, il 30.1.2016 perché le regioni oltre a legiferare adottino provvedimenti che assicurino l’effettivo riordino entro il 30.6.2016.

Una farsa, appunto. Come si può pretendere, allora, che le province e le città metropolitane possano determinare i nomi dei soprannumerari e caricarli nel portale PMG e che si rispettino le scadenze del DM 14.9.2015 il quale pretenderebbe che i dipendenti provinciali vengano assegnati dalla Funzione Pubblica alle altre amministrazioni entro il 28 febbraio 2016, se, di fatto, si consente alle regioni di regolare il complesso sistema di riordino praticamente fino al 30 giugno 2016? Ma, a Roma, si ha un’idea minima di cosa significhi programmare, coordinare le norme, disporre scadenziari e strumenti di attuazione?

Ma, la farsa non finisce qui. Il ddl di stabilità stabilisce che in assenza di disposizioni legislative regionali di riordino, ma fatta salva la loro successiva adozione (quando? Entro quale termine?), si intende che siano attribuite ex lege alla regione le funzioni non fondamentali delle province e città metropolitane. Pertanto, il ddl di stabilità prevederebbe, ad un anno dalla disgraziatissima legge 190/2014 e a quasi due anni dalla altrettanto devastante legge Delrio quello che si poteva stabilire da subito: l’abolizione delle province e l’attribuzione delle loro funzioni direttamente alle regioni, col trasferimento delle connesse risorse, cosa che chi scrive ebbe modo di suggerire la bellezza di 3 anni e mezzo fa.

Il Commissario, laddove fosse nominato, alla luce dell’assegnazione ex lege delle funzioni non fondamentali delle province alle regioni imporrebbe la mobilità d’ufficio dei dipendenti provinciali, secondo due direttrici:

1. trasferendo il personale alle regioni stesse, ma nei limiti della capacità di assunzione e delle relative risorse finanziarie della regione;


2. oppure, trasferendo il personale nei limiti della capacità di assunzione e delle relative risorse finanziarie dei comuni che insistono nel territorio della provincia o città metropolitana interessata.

Ma, a nessuno viene da chiedersi, tra i tecnici del Governo, come sia possibile trasferire ex lege alle regioni le funzioni provinciali, senza garantire il trasferimento completo del personale addetto? Se si prevede il limite delle capacità assunzionali delle regioni, passerebbero pochissimi dipendenti. I commissari, dunque, sarebbero costretti a disperdere tra i comuni i dipendenti provinciali, slegandoli completamente dall’esercizio delle funzioni. Un disastro organizzativo.

Ma la cosa ancora più involontariamente comica è che il Commissario agirebbe, come visto prima non prima del febbraio 2016, “avvalendosi delle procedure previste dal decreto del Ministro della semplificazione e della pubblica amministrazione del 14 settembre 2015, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 30 settembre 2015”. Ciò conferma l’intempestività del DM medesimo, la velleitarietà dello scadenzario ivi previsto, mentre per un verso lascia aperta l’ipotesi che i commissari non riusciranno per nulla ad avvalersi del PMG, perché le province ovviamente saranno indotte a caricare i dipendenti in sovrannumero solo dopo, e non prima, che le regioni (o il commissario) indichino la scelta definitiva sulla riallocazione delle funzioni.

Insomma, le toppe che progressivamente il Governo mette al buco devastante creato dalla micidiale combinazione della legge Delrio e della legge 190/2014 oltre ad essere quasi peggiori del buco stesso, confermano quanto erronea sia l’impostazione tecnica della riforma, la quale, con assoluta probabilità, nell’aprile del 2016, a due anni dalla vigenza della drammatica legge 56/2014, sarà ancora in alto mare, tra commissariamenti e provvedimenti di attuazione del riordino, nonché processi di ricollocazione del personale da avviare o concludere.

In questo frangente, suscita un sorriso a denti stretti fortemente ironico la circostanza che sempre il ddl di stabilità, ai fini della ricollocazione dei dipendenti provinciali, consenta ai comuni e alle regioni:

1. di mantenere all’80% del costo delle cessazioni dell’anno 2015 il limite al turn over: il legislatore non si rende conto che, con la disposizione contenuta nel ddl di stabilità, sottrae alla ricollocazione un 20% di risorse ulteriori, pur ammesso dall’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014;


2. di avvalersi di questo tetto al turn over non solo nel 2016, ma anche nel 2017! Quasi la confessione della consapevolezza che occorrerà una robusta proroga al processo di ricollocazione.

Ma la farsa non si conclude qui. Il disegno di legge di stabilità, infine, dispone che il personale delle città metropolitane e delle province che si è collocato in posizione utile nelle graduatorie redatte dal Ministero della giustizia a seguito del bando di mobilità adottato da 1.031 posti debba essere inquadrato entro il 31 gennaio 2016 nei ruoli del Ministero della giustizia con assegnazione negli uffici giudiziari secondo le risultanze delle medesime graduatorie, “a prescindere dal nulla osta dell’ente di provenienza”.

Quest’ultima precisazione si rende necessaria, perché in quelle graduatorie sono presenti molti dipendenti provinciali non destinati alla sovrannumerarietà, perché operanti nelle funzioni fondamentali. Per i soprannumerari, essendo fuori della dotazione, è ovvio che non occorra il nulla osta; esso può servire solo per i non soprannumerari. Dunque, lo stesso ddl di stabilità ammette mobilità vietate dalla legge 190/2014, che riferisce i processi di ricollocazione al solo personale soprannumerario, come del resto confermato dal DM 14 settembre 2015.

Non pago, il Governo nel ddl prevede anche che il Ministero della giustizia acquisisca altri 1.000 dipendenti amministrativi dalle province “nel biennio 2016 e 2017”! Ma, la ricollocazione dei dipendenti non si dovrebbe concludere il 31.12.2016? Ma possono chiarire se c’è o no una proroga?

Queste mobilità dovrebbero essere attuate attingendo prioritariamente alla graduatoria, in corso di validità, del bando di cui sopra per 1.031, ove sia utilmente collocato ancora personale provinciale, oppure utilizzando il portale . Se, invece, entro novanta giorni dall’avvio del procedimento di acquisizione del personale per mobilità non sia possibile procedere scorrendo quella graduatoria, l’acquisizione del personale proveniente dagli enti di area vasta è effettuata mediante procedure di mobilità volontaria semplificate, prescindendo dall’assenso dell’amministrazione di appartenenza. Ancora una volta, dunque, si ammetterebbe l’ulteriore mobilità di dipendenti non in sovrannumero.

Questa aporia viene in parte giustificata dalla previsione secondo la quale le mobilità del personale provinciale verso il Ministero della giustizia “sono portate a scomputo del personale soprannumerario adibito alle funzioni non fondamentali”: cioè, le province dovrebbero ridurre simmetricamente il personale in sovrannumero, non si capisce se in misura corrispondente a tutto il personale che transiti verso il Ministero, oppure del solo personale non soprannumerario.

Una previsione, quest’ultima, che appare avere un minimo di raziocinio. Ma, se le province e le città metropolitane dovranno scomputare fino al 2017 personale soprannumerario, come faranno a consolidare gli elenchi nominativi (se mai li approveranno) di detto personale?

Anche in questo caso, la confusione regnerà sovrana. Tutto questo, solo perché il Governo mai ammetterà di aver fatto una forzatura e clamorosi errori, per correggere i quali le pezze non servono. Occorrerebbe azzerare tutto e ripartire da capo. Soprattutto nel fare i conti.

Dpcm mobilità: disastri, tanti disastri

Il Dpcm 14 settembre 2015 sulla mobilità dei dipendenti in sovrannumero delle amministrazioni provinciali fa acqua da tutte le parti e non assicura l’obiettivo la ricollocazione nel breve volgere dei sei mesi immaginati dallo scadenzario.

Tra le moltissime falle del sistema contenuto nel Dpcm, emerge una sorpresa, leggendo con attenzione il “regime transitorio” contenuto nell’articolo 11, comma 1, che vorrebbe fare salve le procedure di mobilità indette dalle amministrazioni, nelle more della vigenza del decreto stesso.

Come è noto, tali procedure hanno trovato una disciplina piuttosto parziale e lacunosa nella circolare interministeriale di Funzione Pubblica e Affari regionali 1/2015. Il passaggio sul quale i comuni e le pochissime altre amministrazioni si sono basati per attivare qualche mobilità è il seguente: “Fintanto che non sarà implementata la piattaforma di incontro di domanda e offerta di mobilità presso il Dipartimento della funzione pubblica, è consentito alle amministrazioni pubbliche indire bandi di procedure di mobilità volontaria riservate esclusivamente al personale di ruolo degli enti di area vasta”.

Il 30 settembre 2015, con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, il Dpcm regolante la mobilità è entrato in vigore e con esso l’implementazione della piattaforma di incontro domanda/offerta, il PMG in realtà esistente già da aprile 2015, ma sostanzialmente fin qui null’altro che un reperto amministrativo, inerte.

Questo significa che per questo aspetto, la circolare 1/2015 ha perso qualsiasi efficacia regolatoria della mobilità: essa, infatti, dal 30 settembre in poi è disciplinata in via esclusiva dal Dpcm, che per altro dispone criteri generali e soggettivi molto stringenti, che privano totalmente gli enti locali dei margini di discrezionalità nella selezione dei dipendenti provinciali da assumere per mobilità, invece possibili ai sensi della circolare. Infatti, in assenza del Dpcm i criteri selettivi erano solo quelli disposti dai bandi o dai regolamenti di organizzazione dei comuni.

L’articolo 11, comma 1, del Dpcm non ha inteso, però, privare immediatamente di efficacia le procedure di mobilità ancora in corso al 30 settembre del 2015, avviate sotto la copertura della circolare 1/2015. Pertanto, prevede un ristretto regime transitorio, ai sensi del quale:

2015. “Il presente decreto non si applica alle procedure di mobilità volontaria avviate dalle amministrazioni pubbliche anteriormente al 1° gennaio 2015”. Il Dpcm, quindi, conferma indirettamente la possibilità di portare a termine le procedure di mobilità attivate nel 2014, secondo il molto discutibile orientamento espresso proprio dalla circolare 1/2015. Discutibile, perché non ci si rende conto che in questo modo si sottraggono, nel 2015, posti disponibili alla ricollocazione dei soprannumerari, contraddicendo totalmente alla logica della legge 190/2014 ed alla priorità loro riservata, tale da far ritenere alla Corte dei conti, Sezione Autonomie, delibera 19/2015, non ammissibile la mobilità volontaria “neutra”. Se tale mobilità non è ammessa, non dovrebbe avere alcun rilievo la circostanza che la procedura sia stata avviata prima dell’.1.1.2015, posto che la mobilità oltre tutto non ha il fine di assicurare l’ingresso nel lavoro pubblico di nuovo personale, ma la modifica del datore di lavoro di dipendenti già in servizio: dunque, la mobilità non ha alcuna connessione con le politiche di tutela del lavoro proprie dell’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014;


2016. “Sono, altresì, escluse dalla disciplina del presente decreto le procedure di mobilità volontaria avviate anche successivamente alla predetta data del 1° gennaio 2015, purchè riservate in via prioritaria al personale degli enti di area vasta o al personale della CRI”.

Quest’ulteriore parte dell’articolo 11, comma 1, del Dpcm è intrisa di incoerenze con la disciplina vigente e veri e propri errori di prospettiva.

Il fine è chiaro: salvaguardare le procedure di mobilità attivate sulla base della circolare 1/2015, entro un ristretto termine: infatti, la parte finale del secondo periodo dell’articolo 11, comma 1, precisa che dette procedure “comunque devono essere concluse entro 15 giorni dalla data di pubblicazione del presente decreto nella Gazzetta Ufficiale”.

Tuttavia, la norma in esame considera le mobilità sorrette dalla circolare 1/2015, come “volontarie”. Si tratta di una vera e propria mistificazione. La mobilità regolata provvisoriamente dalla circolare 1/2015 di volontario non ha nulla: si è trattato semplicemente di un sistema escogitato da Palazzo Vidoni per consentire al personale provinciale di transitare verso altre amministrazioni, nell’assoluta inesistenza degli strumenti di disciplina della mobilità previsti dall’articolo 1, comma 423, della legge 190/2014. Dunque, la circolare ha regolato in via transitoria e suppletiva una mobilità avente le stesse caratteristiche di quella disciplinata dai commi 422, 423, 425 e 425, dell’articolo 1 della legge 190/2014 e cioè una volontà sicuramente non volontaria, ma al contrario obbligatoria, seppure con sfumature proprie e peculiari.

I dipendenti delle province che hanno provato ad andare in mobilità verso altri enti non lo hanno fatto in quanto spinti da un’esigenza professionale volontaria, ma perché indotti dalla legge 190/2014. Del resto, se si fosse trattato di mobilità “volontaria” non sarebbe stata consentita in via esclusiva al solo personale provinciale.

In secondo luogo, il Dpcm dispone impropriamente che restano salve le mobilità riservate “in via prioritaria” ai dipendenti delle province.

Chiunque comprende agevolmente che c’è una bella differenza tra l’indicazione della circolare 1/2015 che ha ammesso (e la Corte dei conti ha avallato tale previsione) “procedure di mobilità volontaria [volontaria in senso atecnico, visto quanto poco sopra, nda] riservate esclusivamente al personale di ruolo degli enti di area vasta” e procedure di mobilità “riservate in via prioritaria”. Alle prime possono partecipare solo dipendenti delle province; alle seconde no.

Appare un tentativo goffo ed illegittimo di apportare una sanatoria alle procedure di mobilità indette in questi mesi non integralmente riservate al personale provinciale e, dunque, in evidente contrasto con le previsioni della legge 190/2014 ed affette da insanabile nullità, se concluse con l’assunzione di dipendenti non provenienti dalle province.

Il più grave problema, comunque, posto dall’articolo 11, comma 1, è dato dalla nuova ed imprevista condizione alla quale il Dpcm subordina la salvezza di queste mobilità attivate prima della sua vigenza: “Le procedure di mobilità di cui al presente comma non devono incidere sulle risorse previste dal regime delle assunzioni per gli anni 2015 e 2016”.

Dunque, il Dpcm non fa salve le procedure di mobilità rette dalla circolare 1/2015 in quanto tali, consentendo loro di concludersi entro il 15 ottobre, ma solo quelle che abbiano reperito il finanziamento dal budget assunzionale diverso da quello vigente negli anni 2015 e 2016. In termini molto semplici, poiché in questo biennio il 60% e l’80% del costo del personale cessato gli anni precedenti (rispettivamente 2014 e 2015) sono da riservare ai vincitori di concorsi appartenenti a graduatorie vigenti o approvate all’1.1.2015 o ai dipendenti in sovrannumero delle province, mentre la restante percentuale rispettivamente del 40% e del 20% è da riservare esclusivamente ai dipendenti delle province, l’unico legittimo finanziamento delle mobilità del periodo transitorio previsto dal Dpcm potrebbe provenire dai famigerati “resti assunzionali” del triennio 2011-2013, nel 2015 e del triennio 2012-2014, nel 2016.

L’indicazione del Dpcm è piuttosto dirompente, perché letta al contrario significa che dal 30 settembre 2015 non è più possibile portare avanti mobilità extra piattaforma, che non siano espressamente finanziate dai resti assunzionali.

Probabilmente, si tratta di una cautela, volta a lasciare ai dipendenti provinciali in sovrannumero il più elevato possibile livello di risorse assunzionali a disposizioni, per assicurare il successo della ricollocazione. E’ immaginabile che l’indicazione sia anche frutto dell’errore di considerare le mobilità attivate come “volontarie” sì da ritenere corretto differenziarne la fonte di finanziamento rispetto a quelle obbligatorie, attuative del Dpcm stesso.

Sta di fatto che le assunzioni per mobilitè fattibili da qui al 15 ottobre 2015 debbono essere “doc”: occorre dimostrare che siano finanziate senza intaccare le risorse riservate ai dipendenti provinciali soprannumerari.

Il problema, ovviamente, consisterà nel verificare questo dato, rimesso integralmente alla correttezza gestionale degli enti. Potranno controllare ben poco i prefetti, ai quali il comma 2 del Dpcm per altro assegna poteri di vigilanza del tutto fumosi ed imprecisati per attuare, comunque, il Dpcm e non ciò che sta fuori dal suo ambito di regolazione.

In sostanza, l’articolo 11, comma 1, introduce un altro dei troppi elementi di incertezza già in esso contenuti, quali la già citata assenza di strumenti di controllo efficaci sull’operato delle amministrazioni, l’assenza dell’obbligo sia per le province di caricare sul portale l’elenco dei dipendenti in sovrannumero, sia (cosa ancora più grave) di un obbligo sanzionabile per gli enti di indicare i posti disponibili in relazione ai fabbisogni.

I media non potevano non raccontare della pubblicazione del Dpcm (cosa molto strana, registrato “al volo” dalla Corte dei conti nonostante non vi fosse stato l’assenso unanime delle Regioni) come reale e concreto avvio della fase di mobilità dei dipendenti provinciali.

Purtroppo, la realtà è un’altra. Il Dpcm poteva e doveva essere la chiave di volta del sistema, ma giunge senza che vi sia stata ancora la ricognizione piena e reale dei posti disponibili, lascia a ciascuna amministrazione rendere noto se e quali posti mettere nel sistema, giunge a 10 mesi dall’1.1.2015, dopo che si è consumata quasi la metà dei 24 mesi disponibili per la ricollocazione di migliaia di dipendenti, dei quali non è nemmeno ancora nota l’identità e l’esatta quantificazione. Le premesse per ulteriori intoppi, problemi e modifiche in corso d’opera ci sono tutte, anche perché le regioni si sono messe davvero ad approvare le leggi di riordino entro il 31 ottobre 2015, come imposto dal d.l. 78/2015, convertito in legge 125/2015. Tanto valeva aspettare gli esiti di queste leggi, che potrebbero rendere del tutto inutili gli adempimenti previsti dal decreto, laddove stabilissero – come possono ai sensi dell’articolo 118, comma 2, della Costituzione – di lasciare le funzioni non fondamentali tutte in capo alle province. Insomma, il viaggio è ancora lunghissimo ed il tempo a disposizione sempre di meno.

La conversione del decreto enti locali abolisce la legge 190/2014. Mobilità, congelamento assunzioni e sovrannumeri incompatibili con la legge 125/2015

La legge di conversione del “decreto enti locali” mette a soqquadro la già caotica normativa relativa alla riforma delle province ed al riordino delle funzioni.

Il legislatore non si è avveduto che approvando l’articolo 7, comma 9-quinquies, della legge 125/2015, di conversione del d.l. 78/2015, ha posto in essere una decisione in contrasto insanabile con le disposizioni contenute nell’articolo 1, comma 421, della legge 190/2014. Vediamone le ragioni, dopo aver esaminato e confrontato il testo a fronte delle due disposizioni:

 

Articolo 1, comma 421, l. 190/2014

Articolo 7, comma 9-quinquies l. 125/2015

La dotazione organica delle città metropolitane e delle province delle regioni a statuto ordinario è stabilita, a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, in misura pari alla spesa del personale di ruolo alla data di entrata in vigore della legge 7 aprile 2014, n. 56, ridotta rispettivamente, tenuto conto delle funzioni attribuite ai predetti enti dalla medesima legge 7 aprile 2014, n. 56, in misura pari al 30 e al 50 per cento e in misura pari al 30 per cento per le province, con territorio interamente montano e confinanti con Paesi stranieri, di cui all'articolo 1, comma 3, secondo periodo, della legge 7 aprile 2014, n. 56. Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, i predetti enti possono deliberare una riduzione superiore. Restano fermi i divieti di cui al comma 420 del presente articolo. Per le unità soprannumerarie si applica la disciplina dei commi da 422 a 428 del presente articolo.

Al fine di dare compiuta attuazione al processo di riordino delle funzioni delle province disposto dalla legge 7 aprile 2014, n. 56, le regioni che, ai sensi dell'articolo 1, comma 95, della medesima legge, non abbiano provveduto nel termine ivi indicato ovvero non provvedano entro il 31 ottobre 2015 a dare attuazione all'accordo sancito tra Stato e regioni in sede di Conferenza unificata l'11 settembre 2014, con l'adozione in via definitiva delle relative leggi regionali, sono tenute a versare, entro il 30 novembre per l'anno 2015 ed entro il 30 aprile per gli anni successivi, a ciascuna provincia e città metropolitana del rispettivo territorio, le somme corrispondenti alle spese sostenute dalle medesime per l'esercizio delle funzioni non fondamentali, come quantificate, su base annuale, con decreto del Ministro per gli affari regionali, di concerto con i Ministri dell'interno e dell'economia e delle finanze, da adottare entro il 31 ottobre 2015. Il versamento da parte delle regioni non è più dovuto dalla data di effettivo esercizio della funzione da parte dell'ente individuato dalla legge regionale.

Non è chi non veda l’incoerenza della legge 190/2014 (a sua volta in contrasto frontale con l’articolo 1, commi 92 e 96, lettera a), della legge 56/2014) con la disposizione della legge di conversione del decreto enti locali.

La previsione contenuta nella legge di stabilità 2015 è con ogni evidenza rivolta a tagliare automaticamente ed in modo lineare il costo del personale provinciale, addetto alle funzioni non fondamentali, allo scopo, poi rivelatosi impossibile da ottenere, di affrettare il riordino delle funzioni, di competenza regionale.

Quanto dispone, invece, la legge 125/2015 è la conseguenza dell’inerzia delle regioni, molte delle quali giunte all’agosto del 2015 non hanno adottato alcuna legge di riordino delle funzioni provinciali, con l’effetto paradossale che la legge 190/2014, combinandosi con l’articolo 1, comma 89, della legge 56/2014, ha lasciato in capo alle province e alle città metropolitane per intero tutte le funzioni provinciali (fondamentali e non fondamentali) avendo tuttavia messo a regime una sottrazione di risorse pari a 4,8 miliardi circa (tra vecchi e nuovi tagli). Il che ha messo in ginocchio le province e reso loro impossibile erogare i servizi senza compromettere in modo irrimediabile la regolare tenuta finanziaria, come ha avuto modo di sottolineare la Corte dei conti, Sezione autonomie, prima con la deliberazione 17/2015, poi con la Relazione sugli andamenti della finanza territoriale, approvata con deliberazione 25/2015.

Come si nota, la legge 125/2015 corregge, anzi, inverte completamente la rotta tracciata sciaguratamente dalla legge 190/2014 ed impone alle regioni:

1. a) di adottare entro il 31 ottobre 2015 le leggi di riordino;


2. b) di rifondere alle province le spese per la gestione delle funzioni non fondamentali, qualora entro il termine fissato sopra le regioni non provvedano.

E’ da tenere bene presente che le regioni saranno obbligate a versare agli enti di area vasta le somme connesse alle funzioni non fondamentali finchè non abbiano adottato le leggi di riordino. Non è un caso che l’articolo 7, comma 9-quinquies nel fissare i termini entro i quali le regioni debbono pagare indica il 30 novembre del 2015 e il 30 aprile per ciascuno “degli anni successivi”. Il legislatore parla espressamente di “anni” al plurale, indicando, così, che l’obbligo normativo possa incombere sulle regioni a tempo indeterminato e, comunque, potenzialmente anche ben oltre il 31.12.2016, data prevista dall’articolo 1, comma 428, della legge 190/2014 come termine entro il quale occorre ricollocare il personale provinciale posto in soprannumero, in applicazione del precedente comma 421 della medesima norma.

Ora, i circa 20.000 dipendenti provinciali interessati dalla norma sono stati collocati ex lege in soprannumero sul presupposto che occorresse tagliare da subito la spesa di personale adibito a funzioni che avrebbero dovuto essere da subito sottratte alle province. Tuttavia, tali funzioni sono rimaste per lunghi mesi in capo alle province e lo stesso articolo 7, comma 9-quinquies, non esclude per nulla che tale situazione si possa prolungare ancora per anni. Tanto è vero che intende forzare le regioni ad effettuare il riordino, sotto la mannaia dell’obbligo di coprire finanziariamente i costi.

Ma, se l’articolo 7, comma 9-quinquies, della legge 125/2015 impone alle regioni di versare alle province e alle città metropolitane le spese da esse sostenute per le funzioni non fondamentali, allora di fatto trasferisce direttamente in capo alle regioni gli oneri finanziari per la gestione delle funzioni provinciali non fondamentali, che, del resto, derivano proprio da atti di delega o conferimento di funzioni adottati dalle regioni in esecuzione del d.lgs 112/1998.

In sostanza, la legge 125/2015 finisce per “regionalizzare”, almeno sul piano finanziario, le funzioni non fondamentali esercitate dagli enti di area vasta, accollandone i costi alle regioni.

Tra tali costi non vi è ragione di dubitare vi siano inclusi anche quelli relativi al personale: non è immaginabile, infatti, che le funzioni siano esercitabili senza il decisivo fattore-lavoro dipendente. Quindi, la legge 125/2015 non solo regionalizza sul piano finanziario le funzioni non fondamentali, ma obbliga le regioni ad accollarsi il costo del personale provinciale, qualora le regioni medesime non provvedano al riordino. Tale obbligo ha un’ulteriore evidente finalità: indurre le regioni a riordinare le funzioni accollandosi, a regime, l’intero costo e coprendo, così, il buco aperto nella finanza delle province dall’improvvida disposizione contenuta nella legge 190/2014, fonte di un prelievo forzoso a loro carico di 3 miliardi a regime.

Stando così le cose, allora è evidente che le regioni sono chiamate a coprire integralmente i costi delle funzioni non fondamentali, comprendenti anche il personale sia che non provvedano alle leggi di riordino entro il 31 ottobre 2015, sia, a maggior ragione, che adottino le leggi di riordino.

Questa conclusione, come rilevato all’inizio, contrasta radicalmente con l’impostazione della legge 190/2014, la quale ha visto il costo del personale delle province come una grandezza a sé, separata dall’esercizio delle funzioni cui il personale è connesso, tanto da giungere al taglio lineare delle dotazioni organiche.

Tale taglio, ora, dopo la legge 125/2015, però non ha più alcun senso, perché le regioni sono obbligate a sostenere i costi che gli enti di area vasta debbono sostenere per l’esercizio delle funzioni non fondamentali.

In sostanza, nell’impostazione (clamorosamente sbagliata) della legge 190/2014 il personale provinciale è stato dichiarato ex lege in soprannumero (salvo i provvedimenti di identificazione nominativa, di competenza delle province), decontestualizzando tale disposizione dal “riordino”. Infatti, per il personale soprannumerario la ricollocazione non è connessa al principio che la mobilità del personale debba seguire le funzioni trasferite. Lo stesso schema di Dpcm per la regolamentazione della mobilità dei dipendenti provinciali tramite la piattaforma informatica non guida i trasferimenti connettendo il personale alle funzioni da svolgere, ma di fatto prevede che i dipendenti delle province compiano una vera e propria diaspora verso altre amministrazioni, senza nessun collegamento con le funzioni alle quali erano adibiti, in completo contrasto con le logiche dei già citati commi 92 e 96, lettera a), della legge 56/2014.

Invece, la legge 125/2015 torna implicitamente sui passi della legge Delrio, riproponendo l’aggancio tra spesa di personale e funzione svolta, obbligando le regioni a versare alle province ed alle città metropolitane le risorse necessarie per svolgere appunto le funzioni.

La conclusione ovvia, allora, è che l’articolo 1, comma 421, della legge 190/2014 non abbia più alcun senso e che possa addirittura considerarsi implicitamente abolito.

Non c’è più alcuna necessità che il costo delle dotazioni organiche delle province sia forfetariamente tagliato del 50% (taglio che è del 30% per le province montane e per le città metropolitane), visto che il costo del personale addetto alle funzioni non fondamentali deve essere sostenuto obbligatoriamente dalle regioni.

Conseguentemente, non ha neppure alcun senso la messa in soprannumero del personale provinciale: la sovrannumerarietà può giustificarsi solo con l’assenza delle risorse finanziarie necessarie per sostenere il costo del personale. Ma, visto che le regioni debbono trasferire alle province le risorse necessarie a gestire le funzioni nelle more del loro riordino, le province possono e debbono contare su una fonte di finanziamento che trova il suo titolo nella legge, per coprire i costi del personale addetto alle funzioni non fondamentali.

Di fatto, dunque, l’articolo 1, comma 421, della legge 190/2014 perde di ogni utilità e significato. Si deve ritenere che anche i provvedimenti di approvazione della lista nominativa adottati dalle poche province adempienti alle indicazioni della normativa siano da considerare di più che dubbia legittimità, se non addirittura nulli, visto che manca totalmente a questo punto la ratio della loro adozione: il taglio alle risorse finanziarie della spesa del personale.

La conclusione della perdita di efficacia dell’articolo 1, comma 421, della legge 190/2014 è ulteriormente rafforzata da due altre argomentazioni.

La prima risiede nella stessa legge 125/2015 e, in particolare, nel suo articolo 5, che ha rivisto le norme relative alla polizia municipale.

L’articolo 5 in argomento scardina totalmente l’articolo 1, comma 421, perché presuppone che le province possano identificare alcuni appartenenti ai corpi di polizia provinciale come da sottrarre alla lista dei lavoratori in soprannumero, perché da adibire a funzioni fondamentali. Questo significa che il taglio forfetario e lineare imposto dall’articolo 1, comma 421, citato non funziona più: potenzialmente, centinaia, se non migliaia di addetti alla polizia provinciale sono da sottrarre gli elenchi dei lavoratori in soprannumero. Dunque, le percentuali indicate dal comma 421 risulterebbero sbagliate e, se confermate, imporrebbero alle province di mettere in soprannumero un simmetrico numero di dipendenti addetti alle funzioni fondamentali, in assenza sia di qualsiasi criterio, sia di qualsiasi razionalità, perché si andrebbero a ridurre e di molto le professionalità necessarie per la loro gestione.

La seconda argomentazione emerge dall’Accordo quadro in materia di politiche attive per il lavoro, siglato in Conferenza Stato-regioni il 31 luglio 2015. Tra le altre obbligazioni contratte tra Stato e regioni sui servizi per il lavoro, ai fini del presente approfondimento interessa direttamente la previsione a mente della quale “il Governo e le regioni si impegnano a reperire le risorse per i coti del personale a tempo indeterminato, nella proporzione di 2/3 a carico del governo e 1/3 a carico delle regioni”.

Pertanto, per circa 7.500 dei 20.000 dipendenti provinciali destinati al soprannumero, certamente la previsione dell’articolo 1, comma 421, della legge 190/2014 perde qualsiasi suo significato: infatti, per questi 7.500 dipendenti è espressamente prevista la copertura del costo dei loro trattamenti economici almeno per tutto il 2016, con l’espressa possibilità di giungere al 2017.

Ci sono, dunque, tre fattori combinati per effetto dei quali la sovrannumerarietà disposta dall’articolo 1, comma 421, della legge 190/2014 deve considerarsi superata:

1. a) dall’articolo 7, comma 9-quinquies, della legge 125/2015, in quanto l’attribuzione alle regioni dell’obbligo di coprire i costi sopportati dagli enti di area vasta per le funzioni non fondamentali non oggetto di riordino (se tali funzioni sono riordinate, gli enti di area vasta non dovrebbero più sostenerli o, laddove fossero confermati quali gestori, avrebbero diritto a maggior ragione della refusione dei costi, anche alla luce dell’articolo 119 della Costituzione);


2. b) dall’articolo 5 della legge 125/2015, che nel consentire alle province di specificare quali dipendenti dei corpi di polizia provinciale destinare alle funzioni fondamentali e, dunque, sottrarre alla messa in soprannumero, sconvolge il computo forfetario del personale soprannumerario imposto dall’articolo 1, comma 421, della legge 190/2014;


3. c) dall’Accordo quadro in materia di politiche attive per il lavoro del 31 luglio 2015, che assicurando la copertura della spesa del personale provinciale a tempo indeterminato addetto ai servizi per il lavoro, rende del tutto fuori luogo e inutile la loro collocazione in soprannumero.

L’abolizione implicita dell’articolo 1, comma 421, della legge 190/2014 ha anche effetti, allora, sulla mobilità del personale provinciale e dovrebbe indurre il Governo a rivedere totalmente lo schema di decreto.

Come rilevato sopra, la legge 125/2015 finisce per ricreare implicitamente la simmetria o il raccordo tra personale provinciale e funzione. Nel caso delle politiche del lavoro, l’accordo del 31 luglio 2015 è molto chiaro: sostanzialmente i servizi per il lavoro debbono passare così come sono dalle province alle regioni (oppure, le regioni possono nel frattempo applicare l’avvalimento previsto dall’articolo 1, comma 427, della legge 190/2014) e, in questo caso, Stato e regioni almeno fino a tutto il 2016 assicurano il finanziamento della spesa di personale. Dunque, una mobilità per sovrannumerarietà ed esigenze di ricollocazione risulta a questo punto totalmente irrazionale ed ingiustificata.

Nel caso delle altre funzioni non fondamentali, l’obbligo imposto alla regioni di addossarsene le spese non può ritenersi valido solo nell’ipotesi di violazione dell’imposizione di adottare le leggi di riordino entro il 31 ottobre 2015. L’articolo 119 della Costituzione obbliga comunque e in ogni caso le regioni a garantire il finanziamento delle funzioni non fondamentali, certamente nel caso in cui siano le regioni stesse ad assorbirle; ma anche laddove decidessero di attribuirle ai comuni o loro forme associative, oppure di lasciare in capo alle province. La conferma indiretta di ciò è data con estrema chiarezza dalla sentenza della Corte costituzionale 24 luglio 2015, n. 188, che ha bocciato leggi di bilancio con le quali la regione Piemonte aveva ridotto fino al 67% i trasferimenti alle province, relativi proprio alle funzioni da essa regione delegati o trasferiti.

L’articolo 7, comma 9-quinquies, della legge 125/2015 di fatto fa rivivere l’unica logica impostazione dell’articolo 1, commi 92 e 96, lettera a) della legge 56/2014 (forse, le uniche norme positivi della disastrosa legge Delrio): il personale provinciale non può essere disperso con procedure di mobilità scoordinate e lasciate all’iniziativa estemporanea dei comuni o delle amministrazioni statali (per altro, tutti dimostratisi molto riottosi), bensì va congiunta con il trasferimento delle funzioni, come si trattasse di una cessione di ramo d’azienda.

Operandosi il trasferimento del personale provinciale in uno con il riordino della funzione e la sua destinazione alle regioni, ai comuni o alle province stesse, non vi sarebbe la necessità della diaspora incontrollata dei dipendenti provinciali e i comuni e le altre amministrazioni potrebbero essere liberati dal vincolo alle assunzioni, imposto dall’articolo 1, commi 424 e 425, della legge 190/2014, vincolo evidentemente figlio del comma 421. A ben vedere, la caduta implicita di questo comma, determinata dall’articolo 7, comma 9-quinquies, della legge 125/2015, implica anche la caduta sostanzialmente dell’intera impalcatura dei commi dell’articolo 1 della legge 190/2014 che vanno fino al 429.

Il Governo non lo ammetterà mai, il Parlamento non sembra essersene reso conto, ma l’articolo 7, comma 9-quinquies, della legge 125/2015 è l’ammissione del clamoroso fallimento sotto ogni profilo dello squinternato disegno ideato dalla sventurata legge 190/2014 e della sua necessaria revisione.

La speranza è che ora Governo e Parlamento, prima che intervengano i giudici, prendano atto dello sconvolgimento determinato con la legge 125/2015 e regolamentino al più presto la disciplina del riordino delle province, provando finalmente ad agire con raziocinio, a partire dai gravissimi errori sin qui commessi. Basterebbe semplicemente azzerare le previsioni di cui ai commi da 421 a 429 della legge 190/2014 e ripartire col processo di riordino, alla luce delle novità introdotte con la legge 125/2015, rivitalizzando la Delrio ed il Dpcm 26.9.2014. Non ci vorrebbe molto: basterebbe superare l’ostinazione a ritenere utilissima e validissima una riforma, quella delle province, che è risultata alla luce dei fatti un disastro (annunciato) e che di fatto è già stata rivista e corretta proprio dall’articolo 7, comma 9-quinquies, della legge 125/2015. Si tratta di condurre l’opera di revisione fino in porto.

 

 

 

Decreto mobilità: il disastro definitivo della riforma delle province

Il decreto per la mobilità del personale provinciale in sovrannumero non risolve il caos determinato dalla riforma Delrio e dalla legge 190/2014 e anzi, lo accentua ulteriormente.
I problemi che pone la bozza di decreto elaborata dalla Funzione Pubblica sono davvero tantissimi e destano la sensazione di un sistema di ricollocazione per molti versi lasciato al caso e alla buona volontà degli enti che intendano davvero darvi corso.

Assenza del riordino.
Il problema principale, che rimane irrisolto, è l’assenza dell’elemento fondamentale della riforma: il riordino delle funzioni.
Sono pochissime le regioni che hanno legiferato per riordinare le funzioni provinciali non fondamentali, stabilendo quali prendere direttamente per sé e quali assegnare ai comuni.
In assenza del riordino, la ricollocazione dei dipendenti provinciali in sovrannumero non può che essere legata al caso: i dipendenti provinciali invece di essere ricollocati in relazione ad un coerente sistema di ridistribuzione delle funzioni, andranno in mobilità nel primo ente che si mostrerà disponibile ad accoglierli. Col rischio che, nelle regioni prive di leggi sul riordino, le funzioni provinciali non fondamentali, a partire da turismo, formazione, servizi sociali, restino non presidiate.
La bozza di decreto non a caso distingue due adempimenti diversi per le regioni. Quelle che abbiano già riordinato le funzioni e ricollocato i dipendenti, ai sensi dell’articolo 3, comma 1, dovranno solo comunicare quanto realizzato, utilizzando il portale mobilita.gov.it., entro 40 giorni dalla pubblicazione del decreto sulla GU. Le altre regioni, invece, entro il medesimo termine, dovranno pubblicare sul portale i posti disponibili, al pari di tutte le altre amministrazioni.

Disallineamento con leggi regionali.
La bozza di decreto non tiene nel dovuto conto che le poche leggi regionali approvate sono per altro disallineate con le logiche ivi contenute.
Infatti, Palazzo Vidoni parte dal presupposto che le regioni, regolato il riordino delle funzioni, abbiano deciso di acquisire il personale provinciale ad esse adibito, oppure abbiano stabilito di trasferirlo presso gli enti locali. Ma, le cose non stanno così dappertutto.
Si prenda l’esempio della Lombardia: con la legge regionale 19/2015, la regione ha acquisito solo le funzioni connesse ad agricoltura, foreste, caccia e pesca, ambiente ed energia, limitatamente agli ambiti delle concessioni idriche, delle dighe, della destinazione transfrontaliera di rifiuti e delle risorse geotermiche, nonché vigilanza e controllo dell'esercizio dell'attività venatoria e piscatoria. Tutte le altre funzioni restano assegnate alle province e saranno appositamente finanziate.
Pertanto, il personale soprannumerario delle province lombarde che non transiterà presso la regione, resterà tuttavia a lavorare presso le province e, dunque, non dovrebbe nemmeno più considerarsi soprannumerario.
La regione Toscana, con legge regionale 22/2015 ha previsto espressamente di attribuire ai comuni le funzioni del turismo, dello sport, della tenuta degli albi regionali del terzo settore e della forestazione, ma soprattutto ha già fissato criteri per la mobilità propri e completamente incompatibili con la bozza di decreto.
Dunque, si porranno problemi rilevantissimi di conflitti di competenza tra Stato e regioni che hanno già legiferato sul riordino, seguendo a tal fine criteri autonomi e diversi da quelli segnati dalla legge 56/2014.

Regioni “enclave”.
La caotica situazione delle regioni creerà effetti paradossali. Il Veneto, ad esempio, privo di una legge di riordino si trova circondato da regioni come Friuli Venezia Giulia o le province autonome di Trento e Bolzano, fuori dal sistema nazionale di ricollocazione, nonché Lombardia ed Emilia Romagna, che hanno già una legge regionale o stanno per approvarla, le quali di fatto creano sistemi di ricollocazione interamente chiusi al loro interno.
Questo significa che la ricollocazione dei circa 2500 dipendenti provinciali del Veneto potrà avvenire esclusivamente all’interno della regione stessa, risultando praticamente impossibile che dipendenti appartenenti a province di confine (Verona, Rovigo, Treviso, Belluno, Venezia) possano tentare di spostarsi in amministrazioni regionali e locali ad esse vicine, come ad esempio Brescia, Mantova, Modena, Ferrara.
Risulta, dunque, più facile che in Veneto ed altre regioni in situazioni logistiche similari il personale provinciale non troverà ricollocazione, rischiano la messa in disponibilità ed il licenziamento.

Mercato del lavoro.
L’articolo 1, comma 3, esclude l’applicazione del decreto al personale soprannumerario addetto alle funzioni connesse al mercato del lavoro.
Si tratta di circa 7500 persone, poco meno della metà del complesso del personale soprannumerario, per il quale, dunque, manca una prospettiva di ricollocazione.
Il decreto specifica che le province saranno comunque obbligate ad inserire i nominativi di detto personale nel portale on line per l’incontro domanda offerta, ma si evince che tale personale non potrà concorrere alla mobilità presso altri enti.
Il decreto specifica che al personale del mercato del lavoro si applicano le previsioni dell’articolo 15 del d.l. 78/2015. Ma, tale articolo non regola affatto la posizione del personale provinciale soprannumerario addetto al mercato del lavoro, limitandosi invece a prevedere un finanziamento bassissimo, 140 euro in due anni, dello Stato come concorso alla spesa del personale che è di circa 250 milioni annui, senza considerare gli altri 450 milioni che le province spendono per il funzionamento dei servizi. Tra l’altro, il concorso statale alla spesa è di più che dubbia legittimità e fattibilità, in quanto finanziato con risorse del Fondo sociale europeo che andrebbero riservate alla formazione dei disoccupati e, dunque, estremamente difficili da rendicontare alle istituzioni della Ue.
Il d.l. 78/2015, come lo schema di decreto attuativo del Jobs Act, finisce, dunque, per addossare ancora alle province i 700 milioni complessivi di spesa per i servizi per il lavoro, finchè non intervenga il fatto nuovo del riordino che potrebbe consistere nell’acquisizione dei servizi per il lavoro da parte delle regioni, o nell’assorbimento del personale provinciale nell’Agenzia nazionale del lavoro, anche se attualmente lo schema di decreto attuativo del Jobs Acto lo esclude.
Le regioni, sul tema, stanno andando in ordine sparso. A fronte di tantissime regioni che sul punto non hanno ancora legiferato, ad esempio la Toscana e l’Emilia Romagna hanno stabilito di costituire una propria agenzia regionale per il lavoro, impostando regole per i trasferimenti del personale provinciale ancora una volta in conflitto con le indicazioni del decreto.
Sta di fatto che nelle regioni le quali non abbiano comunque legiferato sulla materia del lavoro, il personale addetto ai servizi per il lavoro si vedrà da un lato inserito nelle liste dei soprannumerari (il decreto in questo senso contrasta diametralmente con la circolare interministeriale 1/2015), ma dall’altro sarà privo della possibilità di ricollocarsi. Col rischio che senza una radicale modifica delle disposizioni della legge 190/2014 circa 7500 lavoratori potranno trovarsi in disponibilità e alle soglie del licenziamento.

Mobilità a domanda.
Altro difetto evidente della bozza di decreto è aver disciplinato il processo sulla base di “domande” di mobilità. Il che lascia presumere che in capo alle amministrazioni destinatarie sussista una discrezionalità non tanto nel selezionare le domande stesse (tale discrezionalità ovviamente esiste ed i criteri selettivi servono a questo), quanto piuttosto nell’accettare la domanda. In altre parole, le amministrazioni sembrano obbligate ad inserire nel portale i posti disponibili, ma non ad assumere, se non intendano farlo.
La bozza di decreto sorprendentemente non fa riferimento ad una disposizione avente gli stessi fini, per altro ancora vigente, cioè l’articolo 2, comma 13, del d.l. 95/2012, convertito in legge 135/2012, ove è specificato in modo molto chiaro che le amministrazioni destinatarie dei processi di mobilità di personale dovuto alla spending review sono “tenute” ad assumerlo, fermi restando criteri di selezione.

Vigilanza.
Il decreto per la prima volta si pone il problema della necessità di assicurare che le varie amministrazioni adempiano in modo fedele e corretto ai vari obblighi posti dalle norme sulla ricollocazione, cosa che fin qui non era stata fatta.
L’articolo 11, dunque, affida ai prefetti il potere di vigilare sullo “svolgimento degli adempimenti di cui al presente decreto da parte degli enti locali, adottando, ove necessario, gli atti di competenza finalizzati a definire la domanda e l’offerta di mobilità in stretta collaborazione con il Dipartimento”.
Non è dato sapere, tuttavia, quali possano essere gli “atti di competenza” e come materialmente la vigilanza possa essere svolta. Essa presuppone, per essere efficace, un rilevante e penetrante potere di ingerenza soprattutto sull’inserimento di tutti i dati relativi ai posti disponibili. Il che significa che i prefetti dovrebbero essere in grado di conoscere quali siano le dotazioni organiche di tutti gli enti, quali i posti vacanti delle dotazioni, quali i vincoli finanziari e quali, dunque, le assunzioni materialmente effettuabili.
Si tratta esattamente della ricognizione che il Governo avrebbe dovuto effettuare assolutamente prima di disporre il taglio lineare ex lege delle risorse di personale alle province che ha comportato la messa in sovrannumero forzata di circa 20.000 dipendenti, senza sapere come e dove ricollocarli, cioè esattamente la causa primaria, insieme con l’inerzia delle regioni, dell’impasse che ha subito fin qui l’intero processo di ricollocazione e riordino.
C’è, dunque, da dubitare molto seriamente che i prefetti possano realizzare un controllo così profondo come quello che sarebbe necessario per scongiurare il pericolo che soprattutto i comuni inseriscano dati incompleti, tali da impedire il completamento della ricollocazione.
Di fatto, la vigilanza dei prefetti rischierà di limitarsi a pochi controlli a campione da parte dei più volenterosi e, probabilmente, soprattutto alla verifica del rispetto dei tempi previsti dallo scadenzario.
Sempre l’articolo 11 del decreto assegna ai prefetti anche il compito di vigilare sul rispetto del divieto di effettuare assunzioni a tempo indeterminato previsto, a pena di nullità, dal comma 424 e dal comma 425. Anche in questo caso, l’attività di controllo viene prevista con larghissimo ritardo e sempre senza effettivi poteri di incidenza. Allo scopo, i prefetti sarebbe bene che accedessero alle comunicazioni obbligatorie di assunzione, banca dati dalla quale è possibile evincere se le amministrazioni pubbliche abbiano violato le disposizioni della legge 190/2014, sempre che, comunque, abbiano realmente adempiuto agli obblighi di comunicazione dei reclutamenti effettuati.

Posti disponibili ed inadempimenti.
In effetti, tutta l’operazione rischia di essere inefficace ed inficiata proprio dal rischio elevatissimo di inadempimenti incontrollabili da parte delle amministrazioni.
Nessuno può garantire che effettivamente esse inseriscano nel portale telematico mobilita.gov.it tutti i posti disponibili. Un esempio vale per tutti: molte amministrazioni comunali di grandi dimensioni insistono nell’effettuare ancora assunzioni di dirigenti a contratto ai sensi dell’articolo 110 del d.lgs 267/2000, trincerandosi dietro alla considerazione che si tratta di assunzioni a tempo determinato e, come tali, non espressamente vietate dall’articolo 1, commi 424 e 425, della legge 190/2014, ma non considerando che in tal modo sottraggono posti certamente disponibili delle dotazioni organiche alla ricollocazione dei dirigenti provinciali, che risulta essere tra tutte quella maggiormente a rischio, per la mancanza di posti in generale, aggravata da simili atteggiamenti, considerati a più riprese non ammessi dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Piemonte (pareri 26 e 113 del 2015).
Non solo: esistono anche comuni che hanno già in precedenza assegnato incarichi dirigenziali a contratto e che dispongono di posti di dirigenti liberi nella dotazione organica, ma non hanno l’intenzione di metterli a disposizione della ricollocazione, per tenerli liberi in vista di futuri concorsi pubblici, mirati alla “stabilizzazione” dei dirigenti a contratto già in servizio. Un cortocircuito inestricabile, che inficia profondamente l’intero processo di ricollocazione e che, evidentemente, a Palazzo Vidoni non conoscono, dal momento che non esiste alcuna disposizione tesa ad obbligare, con sanzioni precise, ad inserire nel portale tutti i posti disponibili della dotazione organica, compresi quelli dirigenziali e dei funzionari più elevati, cioè le categorie meno facili da ricollocare.
D’altra parte che possano esservi diffusi inadempimenti agli obblighi normativi lo dà per scontato lo stesso decreto, quando ammette che le regioni possano non aver dato corso al riordino delle funzioni, o quando all’articolo 4, comma 4, consideri esplicitamente l’ipotesi che le province non inseriscano nel portale l’elenco nominativo del personale provinciale in sovrannumero. In questo caso, il rimedio è permettere ai dipendenti provinciali di presentare istanza di mobilità e, pare di capire, prescindendo dalla circostanza di essere dichiarati in sovrannumero: il decreto, dunque, si porrebbe in aperto contrasto con le disposizioni dell’articolo 1, commi 421, 422, 423, 424 e 425, della legge 190/2014.

Perdita del salario accessorio.
L’articolo 10 del decreto è quello che meno è piaciuto alle organizzazioni sindacali, perché postula la perdita secca di voci rilevanti del salario accessorio dei dipendenti delle province in sovrannumero.
La norma dispone che “i dipendenti in soprannumero, trasferiti alle regioni e agli enti locali, inclusi gli enti pubblici non economici da essi dipendenti e gli enti del Servizio sanitario nazionale, in esito alle procedure di mobilità disciplinate dal presente decreto, mantengono la posizione giuridica ed economica, con riferimento alle voci del trattamento economico fondamentale e accessorio, limitatamente alle voci con carattere di generalità e natura fissa e continuativa, non correlate allo specifico profilo d'impiego nell'ente di provenienza, previste dai vigenti contratti collettivi nazionali di lavoro, in godimento all’atto del trasferimento, nonché l'anzianità di servizio maturata”.
La disposizione, pertanto, non consente ai dipendenti di conservare integralmente il salario accessorio. Per capirsi occorre un esempio: un dipendente provinciale di categoria D lavorando presso la provincia poteva essere stato destinatario di incarico nell’area delle posizioni organizzative e così godere di un particolare salario accessorio, formato dalla retribuzione di posizione e risultato fissata dalla contrattazione collettiva. Tale salario accessorio non ha natura fissa e continuativa e, dunque, transitato in una regione o in un comune, quel dipendente provinciale perderebbe certamente la retribuzione di posizione e risultato di cui godeva in provincia.
D’altra parte, non esiste sostanzialmente alcuna voce di salario accessorio che abbia natura fissa e continuativa. Quelle che lo sono, come ad esempio le indennità di turno, rischio, disagio, particolari responsabilità, sono strettamente connesse all’organizzazione e all’attività svolta presso l’ente che le ha disposte. Ma se un dipendente provinciale che prestava servizio a turni passa in un comune che non preveda organizzazione su turni, ovviamente perde la relativa indennità.
Questo cortocircuito dipende, ancora una volta, dalla legge 190/2014, che nel tentativo – fallito – di accelerare i tempi della riforma Delrio l’ha resa sostanzialmente inattuabile.
Perché? E’ semplice: l’articolo 1, comma 96, lettera a), della legge 56/2014 prevede una disciplina molto simile a quella dell’articolo 10, comma 2, della bozza di decreto, ma con una importantissima differenza: la norma della legge Delrio stabilisce che ai fini del mantenimento in capo ai dipendenti provinciali in sovrannumero del salario accessorio “le corrispondenti risorse sono trasferite all’ente destinatario”. Questo perché la legge 56/2014 disciplina la mobilità dei dipendenti come un tutt’uno con il trasferimento delle funzioni, alla stregua di una cessione di ramo d’azienda. In sostanza:
a) con la legge 56/2014 il personale dovrebbe essere trasferito per mobilità insieme con le funzioni provinciale verso gli enti di destinazione, per continuare a svolgere presso quegli enti le stesse funzioni che svolgeva presso le province, prevedendo che le province assegnassero agli enti destinatari tutte le risorse umane, strumentali, finanziarie e patrimoniali;
b) con la legge 190/2014 ed il decreto sulla mobilità, invece, sostanzialmente si slega il trasferimento del personale da quello delle funzioni e sottrae, come noto, alle province a regime circa 5 miliardi, il che rende impossibile assegnare agli enti destinatari del personale le risorse necessarie per garantire ai dipendenti la conservazione del salario accessorio.
Per questa ragione, rimane priva di senso l’ultima parte dell’articolo 10, comma 2, del decreto che, imitando quanto già previsto dall’articolo 1, comma 96, lettera a), della legge 56/2014, dispone che le risorse del salario accessorio necessarie per i dipendenti provinciali trasferiti in mobilità “vanno a costituire specifici fondi, destinati esclusivamente al personale trasferito, nell'ambito dei più generali fondi delle risorse decentrate del personale delle categorie e dirigenziale, a valere sulle risorse relative alle assunzioni”. Simile disposizione era utile dell’impostazione della legge 56/2014, per gestire in maniera differenziata i fondi trasferiti dalle province agli enti di destinazione. L’assenza del trasferimento di fondi rende, invece, totalmente superflua la previsione del decreto che, per altro, laddove afferma che i fondi “speciali” riservati ai dipendenti provinciali trasferiti siano costituiti “a valere sulle risorse relative alle assunzioni” si pone in contrasto con la legge e la contrattazione collettiva e le connesse regole di costituzione dei fondi per la contrattazione decentrata.
Senza considerare, poi, l’estrema disparità di trattamento tra dipendenti provinciali, a seconda della regione in cui operano. Infatti, in regioni come la Lombardia, dove sostanzialmente i dipendenti provinciali resteranno al loro posto, essi conserveranno integralmente il salario accessorio; da altre parti e solo per il fattore del tutto casuale che le regioni non abbiano disciplinato il riordino o non lo abbiano regolato come in Lombardia, invece, perderebbero il salario accessorio. Un caos inestricabile, del tutto poco giustificabile.
Per le ragioni esposte in questo paragrafo, risulta praticamente ingestibile il criterio regolatore della mobilità previsto dall’articolo 1, comma 7, lettera d), del decreto, ai sensi del quale si prevede l’assegnazione “assegnazione dei dipendenti in soprannumero, ai sensi del comma 423, alle regioni e agli enti locali, inclusi gli enti pubblici non economici da essi dipendenti e gli enti del Servizio sanitario nazionale, rispettando l’area funzionale, la categoria di inquadramento e la corrispondenza del personale alle funzioni svolte, in relazione al riordino delle funzioni medesime, ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56 e della normativa vigente, con conseguente prioritaria assegnazione del personale, che alla data di entrata in vigore della legge n. 56 del 2014 era addetto alle funzioni non fondamentali degli enti di area vasta,alle regioni ed agli enti locali titolari delle stesse funzioni”. Infatti, questa norma richiama i criteri di riordino della legge 56/2014, resi impossibili da attuare dalla legge 19072014.

Addio al criterio dei 50 chilometri.
La totale assenza di qualsiasi coordinamento tra il diluvio di norme che si inseguono per attuare una riforma sgangherata come quella delle province ha fatto perdere per strada il criterio, più volte sbandierato, secondo il quale la mobilità forzosa dei dipendenti dovrebbe avere il limite territoriale di 50 chilometri dalla originaria sede di lavoro.
Il decreto sulla mobilità come tale avrebbe dovuto tenerne evidentemente conto, ma non ce n’è alcuna traccia.
I criteri come dire “logistici” sono contenuti nell’articolo 8, comma 1, lettera a) ove si prevede:
- una precedenza speciale ai dipendenti della città metropolitana di Roma, i quali in sostanza hanno un privilegio o prelazione per tutti i posti nelle sedi di lavoro collocate nell’ambito territoriale della città metropolitana di Roma capitale; in sostanza, nell’area metropolitana di Roma sarà impossibile accedere da parte di dipendenti di altre province;
- una precedenza “ordinaria” per i posti nelle sedi di lavoro collocate nei comuni capoluoghi di regione, ai dipendenti delle relative province o città metropolitane.
Ma del raggio chilometrico di trasferimento proprio non si parla. Sicchè in quei territori nei quali i posti disponibili siano effettivamente pochi rispetto al numero dei dipendenti provinciali in sovrannumero o, comunque, gli enti non abbiano inserito tutte le disponibilità nel portale, i dipendenti provinciali saranno costretti a “migrazioni” anche ben al di là dei 50 chilometri, in barba alle disposizioni normative vigenti, se vorranno evitare di trovarsi in disponibilità e poi licenziati.
Questo è confermato dall’ultimo periodo dell’articolo 9, comma 1, del decreto: “per i dipendenti che rimangono non collocati, il Dipartimento procede unilateralmente all’assegnazione, tenendo conto della vacanza di organico delle amministrazioni di destinazione, fermo restando l’ambito provinciale/metropolitano o, in subordine, l’ambito regionale”. Dunque, laddove qualche dipendente provinciale non riesca a ricollocarsi secondo le procedure descritte dal decreto, sarà Palazzo Vidoni ad imporre il suo trasferimento, anche in ambito regionale, vale a dire con trasferimenti eventualmente di centinaia di chilometri.

Circolare 1/2015.
Una breve nota sulla circolare interministeriale 1/2015. Essa è stata smentita su una serie di fronti:
- polizia provinciale: aveva indicato che sarebbe stata oggetto di riordino nell’ambito della riforma delle forze di polizia; non è andata affatto così, come dimostra il d.l. 78/2015;
- mercato del lavoro: aveva rilevato che il personale addetto sarebbe transitato nell’agenzia nazionale; non avverrà;
- incontro domanda/offerta telematico: aveva paventato un sistema automatico di incontro domanda offerta; invece si procederà a domanda del personale interessato;
- enti del servizio sanitario: aveva escluso detti enti dalla mobilità dei dipendenti delle province; il decreto, invece, li include espressamente;
- mobilità neutrale: non si era pronunciata, lasciando spazio per mesi alle tesi secondo le quali gli enti potevano assumere per mobilità volontaria, al di fuori delle previsioni della legge 190/2014; c’è voluto il parere 19/2015 della Corte dei conti Sezione Autonomie per chiarire che la mobilità “neutra” non è ammissibile.
Insomma, nel volgere di 5 mesi la circolare 1/2015 è poco più che carta straccia. Un dubbio: ma perché i ministri della Funzione Pubblica e degli Affari Regionali a suo tempo hanno firmato una disposizione talmente lontana dalla realtà e priva della capacità di disciplinare con un minimo di utilità la riforma?

Mobilità “finanziariamente neutra” vietata” - La Sezione Autonomie azzera le interpretazioni di comodo della legge 190/2014, che hanno contribuito ad impedire la corretta ricollocazione dei dipendenti provinciali sovrannumerari

Dunque, la mobilità finanziariamente neutra tra enti, aperta a personale non soprannumerario delle province, non è ammessa finchè la procedura di ricollocazione dei dipendenti provinciali non sarà esaurita.

Non era affatto scontato che la Corte dei conti, Sezione Autonomie, adottasse la decisione più ovvia e corretta. Le pressioni dei comuni erano fortissime per tenersi aperta una finestra o, meglio, una scappatoia (oggettivamente comprensibile, ma sul piano tecnico-giuridico e del merito, inspiegabile) rispetto ai vincolo posti dalla legge 190/2014 alle assunzioni. Il condizionamento, poi, di tanta parte della dottrina, rivelatasi totalmente insensibile ad evidenziare lo scopo della legge 190/2014, cioè la priorità all’allarme ricollocazione di 20.000 persone, e dell’autorevolezza della Sezione regionale di controllo della Lombardia, che con la propria deliberazione 85/2015 ha ringalluzzito le teorie sostanzialmente vanificanti lo scopo e gli obiettivi dell’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014, ammettendo la permanenza della mobilità neutra, pur vigendo un blocco pressoché totale delle assunzioni per gli anni 2015 e 2016.

La deliberazione 18 giugno 2015, n. 19 della Sezione Autonomie, invece, pone definitivamente fine alla questione interpretativa sull’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014, sollevata da alcuni interpreti e dalla Sezione regionale di controllo della Lombardia. Secondo questo orientamento interpretativo, la mobilità tra enti soggetti a restrizioni alle assunzioni poteva considerarsi consentita, nonostante il congelamento delle assunzioni a tempo indeterminato imposto dalla legge di stabilità, in quanto non utilizzano le risorse per “nuove” assunzioni, essendo appunto neutre sul piano finanziario.

Così la Sezione Autonomie riassume l’avviso espresso dalla Sezione Lombardia e da molta parte della dottrina: “la Sezione remittente considera che il vincolo di attingere dal personale soprannumerario sia limitato solo alle assunzioni e non ai trasferimenti diretti di personale a seguito delle procedure di mobilità. Ciò perché la copertura di un posto in organico con il trasferimento da altro ente per mobilità è consentito, ai sensi dell’art. 1, comma 47 della legge 311/2014, in quanto finanziariamente neutro. In sostanza poichè tale assunzione non va imputata alla quota di assunzione normativamente prevista (calcolata sulla base dei risparmi di spesa realizzati rispetto al precedente esercizio per pensionamento, decesso ed altre cause) la stessa non incide sull’ammontare delle disponibilità che il comma 424 destina ai surricordati scopi. E la non imputazione alle nuove assunzioni deriva dal fatto che la cessazione dall’ente cedente non è considerata alla stessa stregua di un pensionamento e, quindi, per il medesimo ente cedente non è un risparmio di spesa da utilizzare per il calcolo di nuove quote di assunzioni; ossia l’ente che assume il dipendente non lo computa nelle quote assunzionali in quanto l’ente che lo ha ceduto non potrà ricoprire quel posto in organico, considerandolo un risparmio di spesa. Situazione questa che, secondo la Sezione lombarda, non ricorre per il personale soprannumerario delle province, in quanto le corrispondenti dotazioni organiche sono state ridotte, quindi le assunzioni di questo personale non possono che essere imputate alle nuove disponibilità finanziarie. La Sezione remittente ritiene, quindi, che la riserva in favore dei dipendenti sovrannumerari delle province non sia pregiudicata dalle assunzioni a seguito delle ordinarie procedure di mobilità che restano, quindi, consentite”.

Tranciante il giudizio sintetico della Sezione Autonome: “Tale tesi non può essere condivisa”. Affermazione che merita completa condivisione e che chi scrive ha più volte argomentato ed anticipato (si vedano i nn. 3/2015 e 9/2015 di La Settimana degli Enti Locali, nonché “Riforma Province e legge finanziaria: la mobilità volontaria è congelata” in www.leggioggi.it).

Ci si consenta di essere ancora più duri e trancianti della Sezione Autonomie: la teoria dell’ammissibilità della mobilità “neutrale” sta tra il garbuglio azzeccato e la volontà di boicottare una possibile e difficilissima àncora per 20.000 dipendenti il cui lavoro è appeso ad un filo, a causa di un disegno di riforma sciagurato, contraddittorio, mal concepito, inefficiente.

Mentre il legislatore apre la possibilità di attingere a 20.000 acquisizioni sostanzialmente ininfluenti sul costo delle assunzioni, per altro limitando il blocco delle assunzioni a soli due anni, oggettivamente come può concepirsi, sul piano logico, prima che su quello giuridico e finanziario, che la ricollocazione possa essere messa in disparte, ammettendosi ancora la mobilità? Non si tratta di una vera e propria, pura e semplice, interpretazione “di comodo”, basata sul fallace ed inaccettabile presupposto della mera visione letterale del testo che non prevede espressamente l’esclusione della mobilità? Ma, agli esegeti di qualsiasi tipo e livello, non dovrebbe essere noto che l’interpretazione letterale è sempre recessiva, quando non si tiene e coordina con quella sistematica e quella teleologica?

La Sezione Autonomie, dunque, spazza via l’inaccettabile, utilitaristica, arzigogolata, teoria della mobilità, a partire innanzitutto dai fini esplicitamente enunciati dai commi da 421 a 424 (e anche 425) della legge 190/2014: assicurare, cioè, prioritariamente, per gli anni 2015 e 2016, la ricollocazione del personale soprannumerario delle province. Obiettivo col quale, ovviamente, l’assunzione per mobilità di altri dipendenti si pone in insanabile contrasto: “il comma 424 detta una disciplina particolare temporaneamente derogatoria, ha valore, per così dire, conformativo di tutte le necessità esegetiche che riguardano l’attuazione di quella disposizione. Nel risolvere il precedente quesito si è considerato che la sospensione della facoltà di attingere alle graduatorie di altri enti, normalmente consentita in base alle vigenti disposizioni, è giustificata dalle prioritarie finalità di conservazione delle posizioni lavorative dei dipendenti soprannumerari degli enti interessati dal riordino di cui alla legge n. 56/2014. La stessa motivazione sorregge anche la derogabilità, limitata temporalmente, alle altre disposizioni che consentono di ricoprire posti vacanti in organico mediante passaggio diretto dei dipendenti in servizio presso altre amministrazioni che ne facciano richiesta (c.d. mobilità volontaria)”.

La Sezione Autonomie, oltre all’evidente motivazione finalistica del divieto della mobilità ancorchè neutrale, specifica anche ragioni che smontano la tesi contraria anche sul piano finanziario: “l’art. 1, comma 424, oltre a destinare le risorse appena ricordate e cioè una quota proporzionale dei risparmi di spesa realizzati rispetto all’anno di riferimento, vincola anche le rimanenti disponibilità commisurate ai medesimi risparmi di spesa, solo per l’applicazione dei processi di mobilità per il ricollocamento del personale soprannumerario di cui all’art. 1, comma 424 della legge n. 190/2014. Non solo. Il legislatore ha anche stabilito – ed è questo il punto più rilevante - che le spese per il personale ricollocato secondo il comma 424 in esame, non si calcolano al fine del rispetto del tetto di spesa di cui all’art. 557 dell’art. 1, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, fermo restando il rispetto del patto di stabilità e la sostenibilità finanziaria che diventano i limiti sostanziali invalicabili. E’ noto che dalle componenti del predetto tetto, come statuito anche nelle linee guida per la relazione alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti (art. 1, commi 166 e ss. L. 266/2005) dell’organo di revisione contabile del Comune (da ultimo: Delibera Sez. autonomie n.18/2013/SEZAUT/INPR), non sono escluse le spese per il personale assunto per mobilità. Ora, se lo stesso comma 424 prevede, come appena ricordato, che le ulteriori risorse impiegate per le ricollocazioni non rilevano ai fini del tetto di spesa, fermi restando gli altri due limiti invalicabili (Patto di stabilità interno e sostenibilità), sarebbe incongruo far salva una quota di questo tetto e, conseguentemente, una porzione di detti limiti, per il personale assunto per mobilità volontaria, che non ha la priorità riconosciuta, invece, dal comma 423 dell’art. 1 della legge 190/2014, alla ricollocazione del personale soprannumerario secondo le modalità del comma 424. E’ conseguenziale, quindi, che anche questi spazi assunzionali debbano essere disponibili per il ricollocamento delle unità soprannumerarie e fino al completo ricollocamento dello stesso personale al termine del quale non vi sono ostacoli all’attivazione di tali procedure di mobilità. In altri termini, vero è che in astratto l’art. 1, comma 424 della legge di stabilità non innova nella disciplina della mobilità volontaria per cui, sempre in linea teorica, non sembrerebbero sussistere ostacoli alla sua operatività, ma la priorità della ricollocazione del personale “destinatario delle procedure di mobilità” secondo le previsioni del comma 424, non è compatibile con la operatività, per il limitato arco temporale dei due esercizi 2015 e 2016, delle disposizioni di mobilità volontaria, salvo la completa ricollocazione del personale soprannumerario. Anche in questo caso è opportuno richiamare la ricordata circolare n. 1/2015 che nell’evidenziare i “divieti e gli effetti derivanti dai commi 424 e 425 per le amministrazioni pubbliche” precisa che non sono consentite procedure di mobilità”.

La conclusione tratta dalla deliberazione è inevitabile: “deve ritenersi che per il 2015 ed il 2016 agli enti locali è consentito indire bandi di procedure di mobilità riservate esclusivamente al personale soprannumerario degli enti di area vasta. A conclusione del processo di ricollocazione del personale soprannumerario destinatario dei processi di mobilità, è ammissibile indire le ordinarie procedure di mobilità volontaria”.

Non vada sottovalutata la pronuncia della Sezione Autonomie: essa equivale a dire che le assunzioni per mobilità “neutra” sono nulle. Può, dunque, essere un’arma letale nei giudizi che eventualmente dipendenti provinciali potranno intentare contro assunzioni di questo genere, che ne abbiano pregiudicato la ricollocazione.

Non si può fare a meno di stigmatizzare salacemente la superficialità con la quale la Sezione Lombardia e la Sezione Sicilia hanno affrontato la questione, accettando la tesi dell’ammissibilità della mobilità volontaria, come fossero un consulente qualsiasi di un comune, pronto a dare pareri sempre confacenti i desiderata del committente. Sarebbe il caso davvero che i soggetti che dispongono di poteri di interpretazione in qualche modo cogenti, concordassero ben prima tra loro il modo di leggere le disposizioni, magari concertando col Governo e il Parlamento, in modo che vi sia una voce sola e certa.

E’ anche da stigmatizzare la circostanza che ad un’interpretazione che si spera sia esaustiva si giunga sei mesi (sei mesi!) dopo la vigenza della legge. Sei mesi andati persi, nei quali la questione della mobilità, artificialmente creata su presupposti falsi e smaccatamente posti a violare i fini chiaramente evincibili dalla legge, ha certamente contribuito ad aggiungere caos alla confusione estrema di una disposizione normativa già di per sé pessima, come i fatti dimostrano.

Infine, è anche da stigmatizzare che gli operatori non si arrendono mai, nemmeno di fronte all’evidenza ed all’emergenza. Per giungere ad accettare (e forse nemmeno accettare) interpretazioni ovvie, si deve per forza aspettare la “pronuncia” proveniente dall’alto, con rinuncia a saper leggere le norme in modo da renderle attuabili e coerenti con i fini perseguiti.

Certo, detto questo, il parere della Sezione Autonomie non risolve le altre questioni operative ancora in piedi. Anzi, in qualche misura le complica, perché conferma che “nell’applicazione delle disposizioni che vincolano le risorse destinate alle assunzioni a tempo indeterminato per la parte relativa alla ricollocazione del personale soprannumerario delle province vanno considerate tutte le unità da ricollocare e non solo quelle della provincia nella cui circoscrizione territoriale ricade l’ente che deve fare le assunzioni”.

La necessità di estendere a tutto il territorio nazionale le mobilità certo non facilita il compito dei comuni, soprattutto per la copertura di una “specifica e legalmente qualificata professionalità, eventualmente attestata da titoli di studio precisamente individuati – in quanto tale assunzione è necessaria per garantire l’espletamento di un servizio essenziale, alle cui prestazioni la predetta professionalità è strettamente e direttamente funzionale”.

Ma, questo non è causato, a ben vedere, dalla Sezione Autonomie, bensì dall’impianto totalmente sbagliato e inefficiente della legge 190/2014 nonché dall’inerzia delle regioni ben guardatesi dall’approvare le leggi di riordino, nonché dall’incapacità della Funzione Pubblica di acquisire i posti vacanti delle PA nonché di obbligare le province ad approvare gli elenchi del personale in sovrannumero, sicchè la “piattaforma telematica” che avrebbe dovuto guidare il processo di ricollocazione dei dipendenti, a sei mesi dalla vigenza della legge di stabilità 2015, non funziona. Come, del resto, era facile immaginare.

Se aggiungiamo che il Jobs Act sul destino dei 7.500 dipendenti dei centri per l’impiego ha aggiunto ulteriore caos, perché per l’Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro non prevede il loro trasferimento, gli effetti devastanti (da chi scrive largamente preannunciati da anni) sono completi.

#province Mobilità: prevedibile #flop. #Caos senza fine

Domenica 26 aprile Il Messaggero, praticamente house organ del Governo e in particolare del Dipartimento della Funzione Pubblica, fornisce una notizia estremamente interessante: solo il 50% delle amministrazioni ha inserito i dati previsti dall’applicativo on line per la gestione della mobilità dei dipendenti provinciali in sovrannumero.

Dunque, alla fine del mese di aprile:

1. le province debbono ancora inserire i dati del personale soprannumerario;


2. mancano i dati di metà delle amministrazioni verso le quali i dipendenti provinciali in sovrannumero potrebbero essere trasferiti.

Detto in altri termini, al quarto mese dall’entra in vigore della legge 190/2014 non c’è ancora modo di far partire decentemente il sistema di incontro domanda/offerta dei lavoratori provinciali in sovrannumero.

In assenza, infatti, dei dati di tali dipendenti e, soprattutto, di larghissima parte delle disponibilità, i trasferimenti non possono essere operati, con buona pace delle disposizioni normative, che rivelano ogni giorno di più i loro incredibili difetti, accentuati, per altro, da esercizi di interpretazione normativa che avrebbero potuto e dovuto essere maggiormente meditati.

Ci si riferisce, in particolare, alla circolare interministeriale Funzione Pubblica e Affari regionali 1/2015, che ha avuto effetti deleteri per l’applicazione delle disposizioni.

Infatti, passaggi della circolare non del tutto sviluppati (sebbene chiari nella loro ratio) hanno autorizzato soprattutto regioni e comuni ad interpretazioni molto utilitaristiche dell’articolo 1, commi da 422 a 425, della legge 190/2014.

In particolare:

1. molte province e i comuni hanno ritenuto di trarre dalla circolare l’assunto secondo il quale, nelle more dell’attivazione del portale informatico che ancora stenta a decollare, la mobilità “riservata” mediante bandi ai dipendenti provinciali potesse considerarsi:
   
   
   
   1. “volontaria”;
   
   
   2. riferita ai dipendenti provinciali di ruolo, tutti, anche se non formalmente collocati nelle liste dei soprannumerari;
   
   
   
   


2. gli elenchi dei soprannumerari non fossero nominativi (sebbene nella circolare sia indicato il contrario).

Si tratta di valutazioni del tutto erronee. La mobilità certamente non è volontaria: è una mobilità obbligatoria, di natura speciale, non sorretta, se non per principi, dall’articolo 30 del d.lgs 165/2001, bensì dalle regole speciali appunto dei commi 424 e 425 della legge 190/2014. La mobilità non è per nulla estesa a tutti i dipendenti “di ruolo” delle province, ma solo a quelli inseriti nominativamente nelle liste dei soprannumerari, come del resto il Dipartimento della Funzione pubblica ha poi (tardivamente) chiarito nella nota a chiarimento della circolare.

Queste erronee valutazioni hanno determinato conseguenze ora difficili da rimediare. Da un lato, molte, troppe, province, anche in accordo con le organizzazioni sindacali che non hanno ben compreso delicatezza e complessità delle norme, hanno gestito le mobilità mediante avvisi riservati come un metodo per “sistemare” i dipendenti. Sono stati studiati meccanismi palesemente volti ad aggirare le previsioni normative, secondo i quali:

1. le province non hanno individuato le liste nominative dei soprannumerari


2. hanno concordato con i comuni che questi emanassero bandi per mobilità “volontari” e “riservata” aperti a tutti i dipendenti provinciali di ruolo


3. hanno sostanzialmente agevolato accordi individuali tra dipendenti e sindaci, perché si predefinisse la destinazione del trasferimento;


4. hanno acquisito dai comuni l’esito delle selezioni delle mobilità;


5. sulla base di questi esiti, hanno inserito i dipendenti in lista di sovrannumero (prescindendo dalla riorganizzazione e dalla circostanza che essi fossero adibiti ad attività comprese o meno nelle funzioni non fondamentali);


6. hanno espresso il nulla osta, così da perfezionare i trasferimenti.

Si tratta di un modus operandi palesemente in violazione del sistema operativo previsto dai commi 424 e 425 della legge e, come tale, fonte di nullità delle assunzioni effettuate e che danneggia i dipendenti soprannumerari, in particolare quelli adibiti alle funzioni non fondamentali, due volte. Infatti, tale sistema mette in competizione dipendenti provinciali adibiti a funzioni fondamentali, dunque destinati a restare, con i dipendenti destinati al sovrannumero, nelle procedure di mobilità, riducendo i già pochi posti sin qui disponibili; favorisce i dipendenti addetti alle funzioni fondamentali che si trovano di fronte a due opzioni: restare nell’ente, che già li garantisce dalla perdita del posto di lavoro, oppure andare a colpo sicuro in un altro ente, andando al posto di un dipendente che sarebbe soprannumerario e lasciandolo nella barca che affonda, esposto al rischio di andare in esubero l’1.1.2017.

Un modo di attuare la legge 190/2014 non solo illegittimo e fonte di nullità dei contratti, ma, come si vede, fortemente iniquo e penalizzante per i dipendenti realmente soprannumerari.

Un sistema che, oltre tutto, ha permesso ai sindaci di abituarsi a scegliersi quali dipendenti provinciali acquisire in base a criteri selettivi non proprio trasparenti.

Il tutto, spiega il flop della piattaforma. Informa, infatti, Il Messaggero che se solo il 50% delle amministrazioni ha inserito le disponibilità per le assunzioni, le più puntuali ad adempiere sono state le amministrazioni statali, cioè quelle che saranno coinvolte solo in un secondo momento nelle mobilità; quelle meno adempienti sono le regioni, ma, ovviamente, anche i comuni che adesso risultano refrattari ad un sistema di gestione della mobilità aperto e trasparente come quello che deriverebbe dalla piattaforma informatica.

Sempre Il Messaggero mette in rilievo la scoperta dell’acqua calda: cioè, che le liste dei lavoratori in sovrannumero debbono essere necessariamente nominative, non semplici elenchi di profili e mansioni. Le province, dal 24 aprile debbono inserire nell’applicativo nome e cognome dei dipendenti interessati, com’era ovvio e doveroso. Poiché, però, ancora nessuna provincia ha approvato gli elenchi nominativi, difficilmente il portale verrà popolato in tempi brevi.

Del resto, manca una sanzione espressa per gli enti che non imputino nell’applicativo i dati necessari per far partire la mobilità. Il che, aggiunto all’assenza di controlli, certo non scongiura il pericolo di ulteriori ritardi e caos gestionale.

La vera sanzione, tra renitenza delle regioni nel riordinare le funzioni, dei comuni e delle regioni nell’indicare nella piattaforma i posti disponibili, delle province ad inserire gli elenchi nominativi, la subiranno i 20.000 dipendenti provinciali in sovrannumero, per i quali passano i mesi ma non sia avvia il processo di ricollocazione che eviterebbe di esporli alla messa in disponibilità, con riduzione all’80% dello stipendio tabellare e alle soglie del licenziamento, superato il 31.12.2016, data che si avvicina sinistramente sempre di più, mentre l’ingestibile sistema immaginato dall’incauto legislatore si conferma una barca senza chiglia.

Tuttavia, in questa Babele, Il Messaggero si sente di rassicurare. Infatti, secondo il quotidiano per i dipendenti provinciali non ci sarebbe nulla da temere: “Il futuro di queste persone dipende in buona parte dalle scelte delle Regioni, chiamate a decidere con proprie leggi quali funzioni in precedenza gestite dalle Province intendano assorbire. Ma solo una parte finora ha provveduto. Sullo sfondo c'è quella che il governo ha sempre descritto come un'eventualità del tutto teorica, o addirittura inesistente: la perdita del posto di lavoro nel 2018, dopo i due anni previsti per questa procedura di ricollocamento e altri due di formale messa in mobilità”.

La stampa, insomma, continua a dare credito ad affermazioni estemporanee di rappresentanti del Governo, che sui media continuano a considerare “eventualità del tutto teorica, o addirittura inesistente” ciò che prevede la legge. Come se, insomma, le leggi si scrivessero per scherzo o per dare libero spazio alla creatività di Governo e Parlamento. Il fatto è che sarebbe il caso di smetterla di lasciar credere che le leggi siano scritte un po’ per celia, un po’ per non morire. L’articolo 1, comma 428, della legge 190/2014, sul punto è fin troppo chiaro: “Al 31 dicembre 2016, nel caso in cui il personale interessato ai processi di mobilità di cui ai commi da 421 a 425 non sia completamente ricollocato, presso ogni ente di area vasta, ivi comprese le città metropolitane, si procede, previo esame congiunto con le organizzazioni sindacali che deve comunque concludersi entro trenta giorni dalla relativa comunicazione, a definire criteri e tempi di utilizzo di forme contrattuali a tempo parziale del personale non dirigenziale con maggiore anzianità contributiva. Esclusivamente in caso di mancato completo assorbimento del personale in soprannumero e a conclusione del processo di mobilità tra gli enti di cui ai commi da 421 a 425, si applicano le disposizioni dell'articolo 33, commi 7 e 8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”.

Non c’è articolo di giornale o intervista di Ministro o Sottosegretario che possa smentire quanto previsto dalla legge. Per smentirla, occorrerebbe modificarla per davvero, in Parlamento, prendendo atto di tutti i fallimenti raccolti in serie in questi mesi, invece di sfoggiare esercizi di retorica ed ottimismo, contro la logica e contro le stesse disposizioni espresse della legge che Ministri e Sottosegretari affetti da dichiarazionite tranquillizzante cronica hanno votato, si spera non a loro insaputa.