La farsa della riforma delle province atto secondo: legge di stabilità 2016

Acquisiti i dati finanziari del disegno di legge di stabilità perché li ha pubblicati la Ue e non perché siano ancora stati resi noti dal Governo che a 10 giorni di distanza dall’approvazione in Consiglio dei ministri non ha reso noto il testo, si è avuta la conferma. Il disegno di legge prevede un incremento del debito di oltre 14 miliardi, quasi corrispondente all’incremento del deficit di circa 17 miliardi. Quanto occorre non per ridurre le tasse, bensì per disinnescare gli aumenti dell’Iva previsti a partire dal prossimo primo gennaio 2016. Disinnescare è la parola che più si usa nei media, ma è sbagliata. Quella corretta è “rinviare”: infatti, gli effetti dell’aumento dell’Iva, derivanti dalle clausole di salvaguardia introdotte dalla legge 190/2014, sono semplicemente rinviati al 2017 e alla prossima legge di stabilità.

In questo quadro, come è noto il Governo ha provato e probabilmente sta ancora provando ad allargare i margini del deficit per finanziare la propria spesa, di circa 3 miliardi, quanto vale la “clausola migranti”, cioè spazi di tolleranza che la Ue concede al deficit dei bilanci pubblici di Paesi coinvolti dalla migrazione.

Cosa c’entra tutto questo con le province? Moltissimo. Come è noto, la sciagurata legge 190/2014, modificando totalmente l’assetto della di per sé devastante legge Delrio, ha sottratto alle province la possibilità di spendere 3 miliardi della propria capacità di spesa corrente: 1 miliardo nel 2015, 2 miliardi nel 2016 e 3 miliardi nel 2017. Il tutto, attraverso un prelievo forzoso: le province sono costrette a versare al bilancio dello Stato queste somme e se non vi provvedessero, l’Agenzia delle entrate girerebbe direttamente al bilancio statale il gettito provinciale derivante dall’imposta sull’assicurazione RC auto.

Per mesi e mesi i media hanno continuato ad affermare che tale prelievo fosse un “taglio”, allo scopo peloso di far credere che la riforma delle province abbia determinato un corrispondente beneficio su spesa pubblica e tasse. Non è per nulla vero: il prelievo forzoso imposto alle province e alle città metropolitane dallo Stato è impiegato dallo Stato stesso, che spende, dunque, le entrate provinciali.

Se l’intervento sulle province si fosse convertito davvero in tagli, la spesa pubblica sarebbe dovuta scendere di 2 miliardi nel 2016 e il Governo non avrebbe avuto gran bisogno di puntare all’allargamento del deficit per la clausola migranti, potendo contare nel 2017 di una riduzione di spesa a regime esattamente dei 3 miliardi che chiede.

Ma, lo stesso fatto che il Governo insista per l’espansione del deficit di ulteriore 3 miliardi dimostra che l’intervento finanziario sulle province imposto con la legge 190/2014 non ha avuto alcun beneficio né per il bilancio pubblico, né per le province, né per le città metropolitane.

Al contrario, città metropolitane e province sono state sostanzialmente condannate al dissesto finanziario (come ha inconfutabilmente osservato la Corte dei conti, Sezione autonomie con delibera 15/2015), tanto che il d.l. 78/2015, convertito in legge 125/2015 contiene l’assurda norma a mente della quale tali enti hanno potuto approvare un bilancio annuale (al 30 settembre…) e non triennale, perché negli anni 2016 e 2017 è impossibile il pareggio di bilancio.

Ma, anche regioni e comuni sono stati coinvolti nel disastro. Infatti, le regioni in sostanza dovranno coprire il buco da circa 3 miliardi aperto nell’ordinamento dal prelievo forzoso imposto dallo stato, dovendo acquisire in grande parte le funzioni non fondamentali delle province e simmetricamente finanziarle. I comuni, per parte loro, potrebbero anche dover sopportare quota parte di questi costi, qualora le regioni assegnassero loro alcune funzioni non fondamentali. Regioni e comuni, comunque, hanno condiviso l’onere di vedersi quasi totalmente bloccata la possibilità di assumere, in conseguenza del blocco dei reclutamenti dovuto alla necessità di ricollocare i dipendenti provinciali posti in sovrannumero dal taglio lineare del costo delle dotazioni organiche delle province, sempre imposto dalla micidiale legge 190/2104.

Tutto questo, naturalmente, ha comportato la nota situazione di stallo. La legge 190/2014 ha impedito di attuare la legge Delrio che invece disciplina il riordino delle funzioni come cessione di ramo d’azienda, prevedendo il finanziamento globale delle funzioni con le connesse risorse necessarie per la spesa di personale e dei servizi, oltre che per il patrimonio. Non solo: la legge 190/2014 è partita dalla fine: invece di avviare la ricognizione dei posti disponibili nelle amministrazioni pubbliche, per verificare quanti ve ne fossero a partire dalla dotazione organiche e una volta acquisito un data base che assicurasse il pieno matching con le figure professionali provinciali, e avviare la mobilità dopo questo censimento, è partita lancia in resta con la virtuale messa in sovrannumero di 20.000 dipendenti, senza nemmeno sapere quanti e quali posti siano disponibili nelle PA e dove.

Ancora in questi giorni molti giornali accusano le regioni di aver boicottato l’attuazione della manovra, per non aver approvato le leggi di riordino; accuse sono rivolte anche alle province che non hanno approvato le liste nominative dei provinciali in sovrannumero, tanto che il portale della mobilità risulta desolantemente ingestibile.

Tuttavia, visto il quadro finanziario descritto prima, le regioni non erano state certo incentivate ad agire dovendosi assumere una spesa di circa 3 miliardi; allo stesso modo, le province in assenza del riordino regionale avevano oggettive difficoltà anche semplicemente a capire come riorganizzarsi al proprio interno, considerando che col passare dei mesi le regioni hanno iniziato ad assumere le iniziative di riordino, decidendo in molti casi di lasciare anche una serie di funzioni alle province. Sicchè, la messa in sovrannumero trasversale malamente imposta dalla legge 190/2014 viene messa in discussione.

Il Governo ha avuto una gran fretta, con la legge 190/2014, di attivare la riforma delle province. La circolare 1/2015 di Funzione Pubblica e Ministero delle regioni immaginava che il processo si sarebbe risolto nell’aprile 2015, al più tardi.

Com’era, invece, facilissimo capire e prevedere, ancora quasi a novembre del 2015 quasi nulla si è mosso.

E la tragedia si tramuta, come spesso avviene, in farsa. La legge 190/2014, limitandoci agli effetti prodotti sulla ricollocazione del personale, ha prodotto la conseguenza di mettere a carico degli enti presso i quali i dipendenti in sovrannumero sono da ricollocare il loro costo, che ammonta a circa 820 milioni. Infatti, l’articolo 1, commi 424 e 425, della legge 190/2014 addossa agli enti che ricevano in mobilità i dipendenti provinciali gli oneri, finanziandoli con le risorse assunzionali.

Tale previsione, il finanziamento con il budget assunzionale (che ha innescato una querelle infinita, mal gestita e peggio risolta dalla Corte dei conti) è un’assurdità palese e la causa principale dello stallo della ricollocazione. Essa si fonda su un errore basilare gravissimo: i tecnici del Governo, su questo supportati anche dall’incredibilmente sbagliata e celeberrima deliberazione 28/2015 della Sezione Lombardia, ritengono che la mobilità dei dipendenti delle province sia da configurare alla stregua di mobilità “onerosa” da ente non soggetto al patto, ad ente soggetto al patto. Infatti, le province lasciano andare via personale non più facente parte della dotazione organica.

Si tratta di una ricostruzione palesemente sbagliata. Le mobilità tra enti non soggetti al patto o, comunque a restrizioni di assunzioni, ed enti soggetti a tali restrizioni sono onerose e non neutrali, dando cioè vita alla perdita definitiva del dipendente da parte dell’ente cedente e al finanziamento con risorse del budget assunzionale da parte dell’ente destinatario per una sola ed evidente ragione: scongiurare il pericolo che l’ente cedente possa attivare un concorso per coprire il posto resosi vacante, incrementando così il complesso della spesa pubblica.

Ma, le province non potrebbero mai in ogni caso sostituire il personale in sovrannumero ceduto per mobilità da ricollocazione per la semplice ragione che ad esse è fatto assoluto divieto di assumere personale a tempo indeterminato, divieto prima disposto dal d.l. 95/2015 convertito in legge 135/2015 e da ultimo confermato proprio dall’articolo 1, comma 420, della legge 190/2014.

La realtà è che l’intero sistema di finanziamento della mobilità del personale soprannumerario si basa su un errore clamoroso commesso dai tecnici. Era perfettamente possibile consentire una mobilità “neutra” dei dipendenti provinciali e se così fosse stato già probabilmente il percorso sarebbe in fase di conclusione.

Che il sistema nel suo complesso, in particolare quello di regioni ed enti locali, non fosse in grado di assorbire d’improvviso il colpo di 820 milioni lo dimostrano due circostanze:

1. l’accordo in Conferenza Stato-regioni del 30 luglio 2015, relativo alla funzionalità dei servizi per il lavoro, che garantisce la continuità delle attività dei servizi medesimi e dei centri per l’impiego, accollando allo Stato i 2/3 e alle regioni 1/3 della spesa del personale a tempo indeterminato impiegato per gli anni 2015 e 2016: si tratta di circa 210 milioni l’anno;


2. la circostanza che il disegno di legge di stabilità per il 2016 nelle more del completamento del processo di riordino delle funzioni da parte delle regioni e del trasferimento definitivo del personale soprannumerario nelle amministrazioni pubbliche, preveda un fondo di 100 milioni, finalizzato esclusivamente a concorrere alla corresponsione del trattamento economico al medesimo personale soprannumerario.

Quanto alla lettera a) dimostra che occorreva prevedere un finanziamento specifico della spesa del personale soprannumerario, per non soffocare gli enti riceventi. Quanto alla lettera b) dimostra che la legge 190/2014 ha strozzato le province, sottraendo loro la possibilità stessa di pagare gli stipendi o, quanto meno, che chi ha fatto i conti allo scopo di determinare il prelievo forzoso di 3 miliardi a regime ha sbagliato in malo modo. Non è un caso che sempre il disegno di legge di stabilità attribuisca a province e città metropolitane un contributo complessivo di 400 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2016 finalizzato al finanziamento delle spese connesse alle funzioni relative alla viabilità e all’edilizia scolastica. Il Governo, così agendo, in sostanza ammette che l’intervento finanziario su province e città metropolitane disposto dalla legge 190/2014 è stato talmente clamorosamente sbagliato e pesante, da imporre addirittura un finanziamento per l’esercizio delle funzioni fondamentali, quelle che la legge Delrio ha lasciato a tali enti!

Ridicolo, poi, è che il ddl preveda che dei 400 milioni stanziati solo 150 siano a favore delle 80 province, mentre 250 milioni di euro a favore delle 10 città metropolitane: un’assurdità economica, finanziaria, gestionale, che dimostra ancora una volta come sulle province si agisca esclusivamente per slogan e non con la consapevolezza e meditazione che una riforma di tale portata avrebbero richiesto.

Ma non basta. Il disegno di legge di stabilità cerca di tornare ad intervenire sull’accelerazione (sic) dei tempi per la ricollocazione dei dipendenti provinciali, forzando la mano alle regioni.

Prima di esaminare l’idea contenuta nel ddl, occorre un passo indietro, al giorno 22 dicembre del 2014, quando il sottosegretario alle riforme, Angelo Rughetti, rilasciò un’intervista al Corriere della sera, nella quale emerge la seguente dichiarazione, da portare sempre a futura memoria: “il 2 gennaio ci sarà un decreto che imporrà alle Regioni di scegliere se acquisire le competenze delle Province e il relativo personale, o lasciarle alle Province o ai Comuni”.

Come è perfettamente chiaro, il 2 gennaio 2015 il “decreto” di cui parlava Rughetti non si è visto per nulla. E’ stato necessario aspettare la metà di agosto (8 mesi e mezzo dopo la data indicata dall’esponente del Governo) per avere una disposizione che imponesse alle regioni di adottare entro il 31 ottobre (a 10 mesi dalla vigenza della legge 190/2014) le leggi di riordino delle funzioni provinciali, pena l’accollo delle relative spese da rifondere alle province ed alle città metropolitane.

Ma, la data del 31 ottobre era credibile? Ovviamente no, soprattutto perché imposta da una legge dell’agosto. In due mesi era assolutamente impensabile non tanto che le regioni legiferassero, quanto che portassero a compimento le operazioni di trasferimento, che implicano complicate operazioni di ricognizione delle funzioni, di riorganizzazione e di regolazione dei rapporti di lavoro con i dipendenti. Insomma, anche con una legge regionale adottata entro il 31 ottobre 2015, si impongono numerosi atti attuativi nei successivi mesi.

Tutto questo, per altro, mentre imprudentemente e, di fatto, inutilmente, dopo mesi di gestazione la Funzione Pubblica il 30 settembre fa pubblicare il DM 14.9.2015 che regola le mobilità, senza minimamente tenere conto dell’evoluzione della normativa in corso, senza tenere conto che le province in assenza delle leggi regionali non caricano i dati dei lavoratori in sovrannumero e con scadenze totalmente inconciliabili con i tempi di attuazione delle leggi regionali.

Ancora una volta, gli errori di valutazione e programmazione commessi dal Governo sono confermati dal Governo stesso attraverso il ddl di stabilità, il quale introduce, ad un anno dalla vigenza della drammatica legge 190/2014 (quando mancheranno solo 11 mesi per ricollocare 20.000 dipendenti) la previsione del commissariamento delle regioni inadempienti.

Il ddl prevede, infatti, che entro trenta giorni dalla sua data di entrata in vigore (quindi entro il 30 gennaio 2016) sarà nominato un Commissario nelle regioni che a quella data:

1. non abbiano attuato l’Accordo tra Stato e regioni sancito in sede di Conferenza Unificata l’11 settembre 2014, appunto approvando le leggi regionali di riordino delle funzioni;


2. non abbiano completato gli adempimenti necessari a rendere effettivo il trasferimento delle risorse umane, strumentali e finanziarie relative alle funzioni non fondamentali delle province e delle città metropolitane, entro il 30 giugno 2016!

Cioè, per riassumere:

1. la legge Delrio aveva imposto alle regioni di riordinare le funzioni entro settembre 2014;


2. questa scadenza è slittata al 31.12.2014, a seguito dell’accordo Stato-regioni dell’11.9.2014;


3. nessuna regione ha rispettato quest’ultima scadenza, perché nel frattempo il ddl di stabilità 2015 scippava alle province i 3 miliardi, rendendo impossibile il riordino secondo la logica della cessione di ramo d’azienda regolata dalla legge Delrio;


4. per indurre le regioni a legiferare, si è aspettato l’agosto del 2015, ponendo come nuovo termine il 31.10.2015;


5. ma, consapevoli che entro tale termine in ogni caso il riordino non sarebbe divenuto efficace, si prevede un novo termine, il 30.1.2016 perché le regioni oltre a legiferare adottino provvedimenti che assicurino l’effettivo riordino entro il 30.6.2016.

Una farsa, appunto. Come si può pretendere, allora, che le province e le città metropolitane possano determinare i nomi dei soprannumerari e caricarli nel portale PMG e che si rispettino le scadenze del DM 14.9.2015 il quale pretenderebbe che i dipendenti provinciali vengano assegnati dalla Funzione Pubblica alle altre amministrazioni entro il 28 febbraio 2016, se, di fatto, si consente alle regioni di regolare il complesso sistema di riordino praticamente fino al 30 giugno 2016? Ma, a Roma, si ha un’idea minima di cosa significhi programmare, coordinare le norme, disporre scadenziari e strumenti di attuazione?

Ma, la farsa non finisce qui. Il ddl di stabilità stabilisce che in assenza di disposizioni legislative regionali di riordino, ma fatta salva la loro successiva adozione (quando? Entro quale termine?), si intende che siano attribuite ex lege alla regione le funzioni non fondamentali delle province e città metropolitane. Pertanto, il ddl di stabilità prevederebbe, ad un anno dalla disgraziatissima legge 190/2014 e a quasi due anni dalla altrettanto devastante legge Delrio quello che si poteva stabilire da subito: l’abolizione delle province e l’attribuzione delle loro funzioni direttamente alle regioni, col trasferimento delle connesse risorse, cosa che chi scrive ebbe modo di suggerire la bellezza di 3 anni e mezzo fa.

Il Commissario, laddove fosse nominato, alla luce dell’assegnazione ex lege delle funzioni non fondamentali delle province alle regioni imporrebbe la mobilità d’ufficio dei dipendenti provinciali, secondo due direttrici:

1. trasferendo il personale alle regioni stesse, ma nei limiti della capacità di assunzione e delle relative risorse finanziarie della regione;


2. oppure, trasferendo il personale nei limiti della capacità di assunzione e delle relative risorse finanziarie dei comuni che insistono nel territorio della provincia o città metropolitana interessata.

Ma, a nessuno viene da chiedersi, tra i tecnici del Governo, come sia possibile trasferire ex lege alle regioni le funzioni provinciali, senza garantire il trasferimento completo del personale addetto? Se si prevede il limite delle capacità assunzionali delle regioni, passerebbero pochissimi dipendenti. I commissari, dunque, sarebbero costretti a disperdere tra i comuni i dipendenti provinciali, slegandoli completamente dall’esercizio delle funzioni. Un disastro organizzativo.

Ma la cosa ancora più involontariamente comica è che il Commissario agirebbe, come visto prima non prima del febbraio 2016, “avvalendosi delle procedure previste dal decreto del Ministro della semplificazione e della pubblica amministrazione del 14 settembre 2015, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 30 settembre 2015”. Ciò conferma l’intempestività del DM medesimo, la velleitarietà dello scadenzario ivi previsto, mentre per un verso lascia aperta l’ipotesi che i commissari non riusciranno per nulla ad avvalersi del PMG, perché le province ovviamente saranno indotte a caricare i dipendenti in sovrannumero solo dopo, e non prima, che le regioni (o il commissario) indichino la scelta definitiva sulla riallocazione delle funzioni.

Insomma, le toppe che progressivamente il Governo mette al buco devastante creato dalla micidiale combinazione della legge Delrio e della legge 190/2014 oltre ad essere quasi peggiori del buco stesso, confermano quanto erronea sia l’impostazione tecnica della riforma, la quale, con assoluta probabilità, nell’aprile del 2016, a due anni dalla vigenza della drammatica legge 56/2014, sarà ancora in alto mare, tra commissariamenti e provvedimenti di attuazione del riordino, nonché processi di ricollocazione del personale da avviare o concludere.

In questo frangente, suscita un sorriso a denti stretti fortemente ironico la circostanza che sempre il ddl di stabilità, ai fini della ricollocazione dei dipendenti provinciali, consenta ai comuni e alle regioni:

1. di mantenere all’80% del costo delle cessazioni dell’anno 2015 il limite al turn over: il legislatore non si rende conto che, con la disposizione contenuta nel ddl di stabilità, sottrae alla ricollocazione un 20% di risorse ulteriori, pur ammesso dall’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014;


2. di avvalersi di questo tetto al turn over non solo nel 2016, ma anche nel 2017! Quasi la confessione della consapevolezza che occorrerà una robusta proroga al processo di ricollocazione.

Ma la farsa non si conclude qui. Il disegno di legge di stabilità, infine, dispone che il personale delle città metropolitane e delle province che si è collocato in posizione utile nelle graduatorie redatte dal Ministero della giustizia a seguito del bando di mobilità adottato da 1.031 posti debba essere inquadrato entro il 31 gennaio 2016 nei ruoli del Ministero della giustizia con assegnazione negli uffici giudiziari secondo le risultanze delle medesime graduatorie, “a prescindere dal nulla osta dell’ente di provenienza”.

Quest’ultima precisazione si rende necessaria, perché in quelle graduatorie sono presenti molti dipendenti provinciali non destinati alla sovrannumerarietà, perché operanti nelle funzioni fondamentali. Per i soprannumerari, essendo fuori della dotazione, è ovvio che non occorra il nulla osta; esso può servire solo per i non soprannumerari. Dunque, lo stesso ddl di stabilità ammette mobilità vietate dalla legge 190/2014, che riferisce i processi di ricollocazione al solo personale soprannumerario, come del resto confermato dal DM 14 settembre 2015.

Non pago, il Governo nel ddl prevede anche che il Ministero della giustizia acquisisca altri 1.000 dipendenti amministrativi dalle province “nel biennio 2016 e 2017”! Ma, la ricollocazione dei dipendenti non si dovrebbe concludere il 31.12.2016? Ma possono chiarire se c’è o no una proroga?

Queste mobilità dovrebbero essere attuate attingendo prioritariamente alla graduatoria, in corso di validità, del bando di cui sopra per 1.031, ove sia utilmente collocato ancora personale provinciale, oppure utilizzando il portale . Se, invece, entro novanta giorni dall’avvio del procedimento di acquisizione del personale per mobilità non sia possibile procedere scorrendo quella graduatoria, l’acquisizione del personale proveniente dagli enti di area vasta è effettuata mediante procedure di mobilità volontaria semplificate, prescindendo dall’assenso dell’amministrazione di appartenenza. Ancora una volta, dunque, si ammetterebbe l’ulteriore mobilità di dipendenti non in sovrannumero.

Questa aporia viene in parte giustificata dalla previsione secondo la quale le mobilità del personale provinciale verso il Ministero della giustizia “sono portate a scomputo del personale soprannumerario adibito alle funzioni non fondamentali”: cioè, le province dovrebbero ridurre simmetricamente il personale in sovrannumero, non si capisce se in misura corrispondente a tutto il personale che transiti verso il Ministero, oppure del solo personale non soprannumerario.

Una previsione, quest’ultima, che appare avere un minimo di raziocinio. Ma, se le province e le città metropolitane dovranno scomputare fino al 2017 personale soprannumerario, come faranno a consolidare gli elenchi nominativi (se mai li approveranno) di detto personale?

Anche in questo caso, la confusione regnerà sovrana. Tutto questo, solo perché il Governo mai ammetterà di aver fatto una forzatura e clamorosi errori, per correggere i quali le pezze non servono. Occorrerebbe azzerare tutto e ripartire da capo. Soprattutto nel fare i conti.