La farsa della riforma delle province atto secondo: legge di stabilità 2016

Acquisiti i dati finanziari del disegno di legge di stabilità perché li ha pubblicati la Ue e non perché siano ancora stati resi noti dal Governo che a 10 giorni di distanza dall’approvazione in Consiglio dei ministri non ha reso noto il testo, si è avuta la conferma. Il disegno di legge prevede un incremento del debito di oltre 14 miliardi, quasi corrispondente all’incremento del deficit di circa 17 miliardi. Quanto occorre non per ridurre le tasse, bensì per disinnescare gli aumenti dell’Iva previsti a partire dal prossimo primo gennaio 2016. Disinnescare è la parola che più si usa nei media, ma è sbagliata. Quella corretta è “rinviare”: infatti, gli effetti dell’aumento dell’Iva, derivanti dalle clausole di salvaguardia introdotte dalla legge 190/2014, sono semplicemente rinviati al 2017 e alla prossima legge di stabilità.

In questo quadro, come è noto il Governo ha provato e probabilmente sta ancora provando ad allargare i margini del deficit per finanziare la propria spesa, di circa 3 miliardi, quanto vale la “clausola migranti”, cioè spazi di tolleranza che la Ue concede al deficit dei bilanci pubblici di Paesi coinvolti dalla migrazione.

Cosa c’entra tutto questo con le province? Moltissimo. Come è noto, la sciagurata legge 190/2014, modificando totalmente l’assetto della di per sé devastante legge Delrio, ha sottratto alle province la possibilità di spendere 3 miliardi della propria capacità di spesa corrente: 1 miliardo nel 2015, 2 miliardi nel 2016 e 3 miliardi nel 2017. Il tutto, attraverso un prelievo forzoso: le province sono costrette a versare al bilancio dello Stato queste somme e se non vi provvedessero, l’Agenzia delle entrate girerebbe direttamente al bilancio statale il gettito provinciale derivante dall’imposta sull’assicurazione RC auto.

Per mesi e mesi i media hanno continuato ad affermare che tale prelievo fosse un “taglio”, allo scopo peloso di far credere che la riforma delle province abbia determinato un corrispondente beneficio su spesa pubblica e tasse. Non è per nulla vero: il prelievo forzoso imposto alle province e alle città metropolitane dallo Stato è impiegato dallo Stato stesso, che spende, dunque, le entrate provinciali.

Se l’intervento sulle province si fosse convertito davvero in tagli, la spesa pubblica sarebbe dovuta scendere di 2 miliardi nel 2016 e il Governo non avrebbe avuto gran bisogno di puntare all’allargamento del deficit per la clausola migranti, potendo contare nel 2017 di una riduzione di spesa a regime esattamente dei 3 miliardi che chiede.

Ma, lo stesso fatto che il Governo insista per l’espansione del deficit di ulteriore 3 miliardi dimostra che l’intervento finanziario sulle province imposto con la legge 190/2014 non ha avuto alcun beneficio né per il bilancio pubblico, né per le province, né per le città metropolitane.

Al contrario, città metropolitane e province sono state sostanzialmente condannate al dissesto finanziario (come ha inconfutabilmente osservato la Corte dei conti, Sezione autonomie con delibera 15/2015), tanto che il d.l. 78/2015, convertito in legge 125/2015 contiene l’assurda norma a mente della quale tali enti hanno potuto approvare un bilancio annuale (al 30 settembre…) e non triennale, perché negli anni 2016 e 2017 è impossibile il pareggio di bilancio.

Ma, anche regioni e comuni sono stati coinvolti nel disastro. Infatti, le regioni in sostanza dovranno coprire il buco da circa 3 miliardi aperto nell’ordinamento dal prelievo forzoso imposto dallo stato, dovendo acquisire in grande parte le funzioni non fondamentali delle province e simmetricamente finanziarle. I comuni, per parte loro, potrebbero anche dover sopportare quota parte di questi costi, qualora le regioni assegnassero loro alcune funzioni non fondamentali. Regioni e comuni, comunque, hanno condiviso l’onere di vedersi quasi totalmente bloccata la possibilità di assumere, in conseguenza del blocco dei reclutamenti dovuto alla necessità di ricollocare i dipendenti provinciali posti in sovrannumero dal taglio lineare del costo delle dotazioni organiche delle province, sempre imposto dalla micidiale legge 190/2104.

Tutto questo, naturalmente, ha comportato la nota situazione di stallo. La legge 190/2014 ha impedito di attuare la legge Delrio che invece disciplina il riordino delle funzioni come cessione di ramo d’azienda, prevedendo il finanziamento globale delle funzioni con le connesse risorse necessarie per la spesa di personale e dei servizi, oltre che per il patrimonio. Non solo: la legge 190/2014 è partita dalla fine: invece di avviare la ricognizione dei posti disponibili nelle amministrazioni pubbliche, per verificare quanti ve ne fossero a partire dalla dotazione organiche e una volta acquisito un data base che assicurasse il pieno matching con le figure professionali provinciali, e avviare la mobilità dopo questo censimento, è partita lancia in resta con la virtuale messa in sovrannumero di 20.000 dipendenti, senza nemmeno sapere quanti e quali posti siano disponibili nelle PA e dove.

Ancora in questi giorni molti giornali accusano le regioni di aver boicottato l’attuazione della manovra, per non aver approvato le leggi di riordino; accuse sono rivolte anche alle province che non hanno approvato le liste nominative dei provinciali in sovrannumero, tanto che il portale della mobilità risulta desolantemente ingestibile.

Tuttavia, visto il quadro finanziario descritto prima, le regioni non erano state certo incentivate ad agire dovendosi assumere una spesa di circa 3 miliardi; allo stesso modo, le province in assenza del riordino regionale avevano oggettive difficoltà anche semplicemente a capire come riorganizzarsi al proprio interno, considerando che col passare dei mesi le regioni hanno iniziato ad assumere le iniziative di riordino, decidendo in molti casi di lasciare anche una serie di funzioni alle province. Sicchè, la messa in sovrannumero trasversale malamente imposta dalla legge 190/2014 viene messa in discussione.

Il Governo ha avuto una gran fretta, con la legge 190/2014, di attivare la riforma delle province. La circolare 1/2015 di Funzione Pubblica e Ministero delle regioni immaginava che il processo si sarebbe risolto nell’aprile 2015, al più tardi.

Com’era, invece, facilissimo capire e prevedere, ancora quasi a novembre del 2015 quasi nulla si è mosso.

E la tragedia si tramuta, come spesso avviene, in farsa. La legge 190/2014, limitandoci agli effetti prodotti sulla ricollocazione del personale, ha prodotto la conseguenza di mettere a carico degli enti presso i quali i dipendenti in sovrannumero sono da ricollocare il loro costo, che ammonta a circa 820 milioni. Infatti, l’articolo 1, commi 424 e 425, della legge 190/2014 addossa agli enti che ricevano in mobilità i dipendenti provinciali gli oneri, finanziandoli con le risorse assunzionali.

Tale previsione, il finanziamento con il budget assunzionale (che ha innescato una querelle infinita, mal gestita e peggio risolta dalla Corte dei conti) è un’assurdità palese e la causa principale dello stallo della ricollocazione. Essa si fonda su un errore basilare gravissimo: i tecnici del Governo, su questo supportati anche dall’incredibilmente sbagliata e celeberrima deliberazione 28/2015 della Sezione Lombardia, ritengono che la mobilità dei dipendenti delle province sia da configurare alla stregua di mobilità “onerosa” da ente non soggetto al patto, ad ente soggetto al patto. Infatti, le province lasciano andare via personale non più facente parte della dotazione organica.

Si tratta di una ricostruzione palesemente sbagliata. Le mobilità tra enti non soggetti al patto o, comunque a restrizioni di assunzioni, ed enti soggetti a tali restrizioni sono onerose e non neutrali, dando cioè vita alla perdita definitiva del dipendente da parte dell’ente cedente e al finanziamento con risorse del budget assunzionale da parte dell’ente destinatario per una sola ed evidente ragione: scongiurare il pericolo che l’ente cedente possa attivare un concorso per coprire il posto resosi vacante, incrementando così il complesso della spesa pubblica.

Ma, le province non potrebbero mai in ogni caso sostituire il personale in sovrannumero ceduto per mobilità da ricollocazione per la semplice ragione che ad esse è fatto assoluto divieto di assumere personale a tempo indeterminato, divieto prima disposto dal d.l. 95/2015 convertito in legge 135/2015 e da ultimo confermato proprio dall’articolo 1, comma 420, della legge 190/2014.

La realtà è che l’intero sistema di finanziamento della mobilità del personale soprannumerario si basa su un errore clamoroso commesso dai tecnici. Era perfettamente possibile consentire una mobilità “neutra” dei dipendenti provinciali e se così fosse stato già probabilmente il percorso sarebbe in fase di conclusione.

Che il sistema nel suo complesso, in particolare quello di regioni ed enti locali, non fosse in grado di assorbire d’improvviso il colpo di 820 milioni lo dimostrano due circostanze:

1. l’accordo in Conferenza Stato-regioni del 30 luglio 2015, relativo alla funzionalità dei servizi per il lavoro, che garantisce la continuità delle attività dei servizi medesimi e dei centri per l’impiego, accollando allo Stato i 2/3 e alle regioni 1/3 della spesa del personale a tempo indeterminato impiegato per gli anni 2015 e 2016: si tratta di circa 210 milioni l’anno;


2. la circostanza che il disegno di legge di stabilità per il 2016 nelle more del completamento del processo di riordino delle funzioni da parte delle regioni e del trasferimento definitivo del personale soprannumerario nelle amministrazioni pubbliche, preveda un fondo di 100 milioni, finalizzato esclusivamente a concorrere alla corresponsione del trattamento economico al medesimo personale soprannumerario.

Quanto alla lettera a) dimostra che occorreva prevedere un finanziamento specifico della spesa del personale soprannumerario, per non soffocare gli enti riceventi. Quanto alla lettera b) dimostra che la legge 190/2014 ha strozzato le province, sottraendo loro la possibilità stessa di pagare gli stipendi o, quanto meno, che chi ha fatto i conti allo scopo di determinare il prelievo forzoso di 3 miliardi a regime ha sbagliato in malo modo. Non è un caso che sempre il disegno di legge di stabilità attribuisca a province e città metropolitane un contributo complessivo di 400 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2016 finalizzato al finanziamento delle spese connesse alle funzioni relative alla viabilità e all’edilizia scolastica. Il Governo, così agendo, in sostanza ammette che l’intervento finanziario su province e città metropolitane disposto dalla legge 190/2014 è stato talmente clamorosamente sbagliato e pesante, da imporre addirittura un finanziamento per l’esercizio delle funzioni fondamentali, quelle che la legge Delrio ha lasciato a tali enti!

Ridicolo, poi, è che il ddl preveda che dei 400 milioni stanziati solo 150 siano a favore delle 80 province, mentre 250 milioni di euro a favore delle 10 città metropolitane: un’assurdità economica, finanziaria, gestionale, che dimostra ancora una volta come sulle province si agisca esclusivamente per slogan e non con la consapevolezza e meditazione che una riforma di tale portata avrebbero richiesto.

Ma non basta. Il disegno di legge di stabilità cerca di tornare ad intervenire sull’accelerazione (sic) dei tempi per la ricollocazione dei dipendenti provinciali, forzando la mano alle regioni.

Prima di esaminare l’idea contenuta nel ddl, occorre un passo indietro, al giorno 22 dicembre del 2014, quando il sottosegretario alle riforme, Angelo Rughetti, rilasciò un’intervista al Corriere della sera, nella quale emerge la seguente dichiarazione, da portare sempre a futura memoria: “il 2 gennaio ci sarà un decreto che imporrà alle Regioni di scegliere se acquisire le competenze delle Province e il relativo personale, o lasciarle alle Province o ai Comuni”.

Come è perfettamente chiaro, il 2 gennaio 2015 il “decreto” di cui parlava Rughetti non si è visto per nulla. E’ stato necessario aspettare la metà di agosto (8 mesi e mezzo dopo la data indicata dall’esponente del Governo) per avere una disposizione che imponesse alle regioni di adottare entro il 31 ottobre (a 10 mesi dalla vigenza della legge 190/2014) le leggi di riordino delle funzioni provinciali, pena l’accollo delle relative spese da rifondere alle province ed alle città metropolitane.

Ma, la data del 31 ottobre era credibile? Ovviamente no, soprattutto perché imposta da una legge dell’agosto. In due mesi era assolutamente impensabile non tanto che le regioni legiferassero, quanto che portassero a compimento le operazioni di trasferimento, che implicano complicate operazioni di ricognizione delle funzioni, di riorganizzazione e di regolazione dei rapporti di lavoro con i dipendenti. Insomma, anche con una legge regionale adottata entro il 31 ottobre 2015, si impongono numerosi atti attuativi nei successivi mesi.

Tutto questo, per altro, mentre imprudentemente e, di fatto, inutilmente, dopo mesi di gestazione la Funzione Pubblica il 30 settembre fa pubblicare il DM 14.9.2015 che regola le mobilità, senza minimamente tenere conto dell’evoluzione della normativa in corso, senza tenere conto che le province in assenza delle leggi regionali non caricano i dati dei lavoratori in sovrannumero e con scadenze totalmente inconciliabili con i tempi di attuazione delle leggi regionali.

Ancora una volta, gli errori di valutazione e programmazione commessi dal Governo sono confermati dal Governo stesso attraverso il ddl di stabilità, il quale introduce, ad un anno dalla vigenza della drammatica legge 190/2014 (quando mancheranno solo 11 mesi per ricollocare 20.000 dipendenti) la previsione del commissariamento delle regioni inadempienti.

Il ddl prevede, infatti, che entro trenta giorni dalla sua data di entrata in vigore (quindi entro il 30 gennaio 2016) sarà nominato un Commissario nelle regioni che a quella data:

1. non abbiano attuato l’Accordo tra Stato e regioni sancito in sede di Conferenza Unificata l’11 settembre 2014, appunto approvando le leggi regionali di riordino delle funzioni;


2. non abbiano completato gli adempimenti necessari a rendere effettivo il trasferimento delle risorse umane, strumentali e finanziarie relative alle funzioni non fondamentali delle province e delle città metropolitane, entro il 30 giugno 2016!

Cioè, per riassumere:

1. la legge Delrio aveva imposto alle regioni di riordinare le funzioni entro settembre 2014;


2. questa scadenza è slittata al 31.12.2014, a seguito dell’accordo Stato-regioni dell’11.9.2014;


3. nessuna regione ha rispettato quest’ultima scadenza, perché nel frattempo il ddl di stabilità 2015 scippava alle province i 3 miliardi, rendendo impossibile il riordino secondo la logica della cessione di ramo d’azienda regolata dalla legge Delrio;


4. per indurre le regioni a legiferare, si è aspettato l’agosto del 2015, ponendo come nuovo termine il 31.10.2015;


5. ma, consapevoli che entro tale termine in ogni caso il riordino non sarebbe divenuto efficace, si prevede un novo termine, il 30.1.2016 perché le regioni oltre a legiferare adottino provvedimenti che assicurino l’effettivo riordino entro il 30.6.2016.

Una farsa, appunto. Come si può pretendere, allora, che le province e le città metropolitane possano determinare i nomi dei soprannumerari e caricarli nel portale PMG e che si rispettino le scadenze del DM 14.9.2015 il quale pretenderebbe che i dipendenti provinciali vengano assegnati dalla Funzione Pubblica alle altre amministrazioni entro il 28 febbraio 2016, se, di fatto, si consente alle regioni di regolare il complesso sistema di riordino praticamente fino al 30 giugno 2016? Ma, a Roma, si ha un’idea minima di cosa significhi programmare, coordinare le norme, disporre scadenziari e strumenti di attuazione?

Ma, la farsa non finisce qui. Il ddl di stabilità stabilisce che in assenza di disposizioni legislative regionali di riordino, ma fatta salva la loro successiva adozione (quando? Entro quale termine?), si intende che siano attribuite ex lege alla regione le funzioni non fondamentali delle province e città metropolitane. Pertanto, il ddl di stabilità prevederebbe, ad un anno dalla disgraziatissima legge 190/2014 e a quasi due anni dalla altrettanto devastante legge Delrio quello che si poteva stabilire da subito: l’abolizione delle province e l’attribuzione delle loro funzioni direttamente alle regioni, col trasferimento delle connesse risorse, cosa che chi scrive ebbe modo di suggerire la bellezza di 3 anni e mezzo fa.

Il Commissario, laddove fosse nominato, alla luce dell’assegnazione ex lege delle funzioni non fondamentali delle province alle regioni imporrebbe la mobilità d’ufficio dei dipendenti provinciali, secondo due direttrici:

1. trasferendo il personale alle regioni stesse, ma nei limiti della capacità di assunzione e delle relative risorse finanziarie della regione;


2. oppure, trasferendo il personale nei limiti della capacità di assunzione e delle relative risorse finanziarie dei comuni che insistono nel territorio della provincia o città metropolitana interessata.

Ma, a nessuno viene da chiedersi, tra i tecnici del Governo, come sia possibile trasferire ex lege alle regioni le funzioni provinciali, senza garantire il trasferimento completo del personale addetto? Se si prevede il limite delle capacità assunzionali delle regioni, passerebbero pochissimi dipendenti. I commissari, dunque, sarebbero costretti a disperdere tra i comuni i dipendenti provinciali, slegandoli completamente dall’esercizio delle funzioni. Un disastro organizzativo.

Ma la cosa ancora più involontariamente comica è che il Commissario agirebbe, come visto prima non prima del febbraio 2016, “avvalendosi delle procedure previste dal decreto del Ministro della semplificazione e della pubblica amministrazione del 14 settembre 2015, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 30 settembre 2015”. Ciò conferma l’intempestività del DM medesimo, la velleitarietà dello scadenzario ivi previsto, mentre per un verso lascia aperta l’ipotesi che i commissari non riusciranno per nulla ad avvalersi del PMG, perché le province ovviamente saranno indotte a caricare i dipendenti in sovrannumero solo dopo, e non prima, che le regioni (o il commissario) indichino la scelta definitiva sulla riallocazione delle funzioni.

Insomma, le toppe che progressivamente il Governo mette al buco devastante creato dalla micidiale combinazione della legge Delrio e della legge 190/2014 oltre ad essere quasi peggiori del buco stesso, confermano quanto erronea sia l’impostazione tecnica della riforma, la quale, con assoluta probabilità, nell’aprile del 2016, a due anni dalla vigenza della drammatica legge 56/2014, sarà ancora in alto mare, tra commissariamenti e provvedimenti di attuazione del riordino, nonché processi di ricollocazione del personale da avviare o concludere.

In questo frangente, suscita un sorriso a denti stretti fortemente ironico la circostanza che sempre il ddl di stabilità, ai fini della ricollocazione dei dipendenti provinciali, consenta ai comuni e alle regioni:

1. di mantenere all’80% del costo delle cessazioni dell’anno 2015 il limite al turn over: il legislatore non si rende conto che, con la disposizione contenuta nel ddl di stabilità, sottrae alla ricollocazione un 20% di risorse ulteriori, pur ammesso dall’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014;


2. di avvalersi di questo tetto al turn over non solo nel 2016, ma anche nel 2017! Quasi la confessione della consapevolezza che occorrerà una robusta proroga al processo di ricollocazione.

Ma la farsa non si conclude qui. Il disegno di legge di stabilità, infine, dispone che il personale delle città metropolitane e delle province che si è collocato in posizione utile nelle graduatorie redatte dal Ministero della giustizia a seguito del bando di mobilità adottato da 1.031 posti debba essere inquadrato entro il 31 gennaio 2016 nei ruoli del Ministero della giustizia con assegnazione negli uffici giudiziari secondo le risultanze delle medesime graduatorie, “a prescindere dal nulla osta dell’ente di provenienza”.

Quest’ultima precisazione si rende necessaria, perché in quelle graduatorie sono presenti molti dipendenti provinciali non destinati alla sovrannumerarietà, perché operanti nelle funzioni fondamentali. Per i soprannumerari, essendo fuori della dotazione, è ovvio che non occorra il nulla osta; esso può servire solo per i non soprannumerari. Dunque, lo stesso ddl di stabilità ammette mobilità vietate dalla legge 190/2014, che riferisce i processi di ricollocazione al solo personale soprannumerario, come del resto confermato dal DM 14 settembre 2015.

Non pago, il Governo nel ddl prevede anche che il Ministero della giustizia acquisisca altri 1.000 dipendenti amministrativi dalle province “nel biennio 2016 e 2017”! Ma, la ricollocazione dei dipendenti non si dovrebbe concludere il 31.12.2016? Ma possono chiarire se c’è o no una proroga?

Queste mobilità dovrebbero essere attuate attingendo prioritariamente alla graduatoria, in corso di validità, del bando di cui sopra per 1.031, ove sia utilmente collocato ancora personale provinciale, oppure utilizzando il portale . Se, invece, entro novanta giorni dall’avvio del procedimento di acquisizione del personale per mobilità non sia possibile procedere scorrendo quella graduatoria, l’acquisizione del personale proveniente dagli enti di area vasta è effettuata mediante procedure di mobilità volontaria semplificate, prescindendo dall’assenso dell’amministrazione di appartenenza. Ancora una volta, dunque, si ammetterebbe l’ulteriore mobilità di dipendenti non in sovrannumero.

Questa aporia viene in parte giustificata dalla previsione secondo la quale le mobilità del personale provinciale verso il Ministero della giustizia “sono portate a scomputo del personale soprannumerario adibito alle funzioni non fondamentali”: cioè, le province dovrebbero ridurre simmetricamente il personale in sovrannumero, non si capisce se in misura corrispondente a tutto il personale che transiti verso il Ministero, oppure del solo personale non soprannumerario.

Una previsione, quest’ultima, che appare avere un minimo di raziocinio. Ma, se le province e le città metropolitane dovranno scomputare fino al 2017 personale soprannumerario, come faranno a consolidare gli elenchi nominativi (se mai li approveranno) di detto personale?

Anche in questo caso, la confusione regnerà sovrana. Tutto questo, solo perché il Governo mai ammetterà di aver fatto una forzatura e clamorosi errori, per correggere i quali le pezze non servono. Occorrerebbe azzerare tutto e ripartire da capo. Soprattutto nel fare i conti.

#province Decreto #eell Buon senso dell'#Anci ma occorre più coraggio

Il congelamento delle assunzioni stabilito dall'articolo 1, comma 424, della legge 190/2014 non funziona. Se ne sono accorti di già tutti, prima ancora che entrasse a pieno regime.

L'Anci cerca, allora, di metterci una pezza, visto che la toppa congegnata dalla circolare interministeriale 1 /2015 è servita a poco, sia per il merito di quanto sostiene, sia per la natura della fonte, un semplice atto amministrativo privo, per altro, di potere provvedimentale, con contenuti illegittimamente modificativi delle norme di legge.

La bozza di decreto elaborata dall'Anci (resta da capire perché l'iniziativa legislativa sia demandata ad un'associazione di comuni, ma sorvoliamo) prevede le seguenti disposizioni: “All’articolo 1, comma 424, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, dopo il primo periodo aggiungere il seguente: “E’ fatta salva la possibilità di indire le procedure concorsuali necessarie per il reclutamento a tempo indeterminato di personale, in caso di esaurimento delle graduatorie vigenti e di assenza, nei ruoli delle unità soprannumerarie di cui al precedente periodo, di figure professionali necessarie per lo svolgimento funzioni fondamentali e di servizi essenziali””.

In termini generali, si può considerare questa come una proposta di buon senso, anche se sul piano tecnico non sembra poter risolvere pienamente ai problemi introdotti dalla sciagurata legge 190/2014.

La disposizione introdurrebbe una deroga al congelamento delle assunzioni presso regioni ed enti locali, consentendo di attivare nuovi concorsi a condizione che:

1. risultino esaurite graduatorie vigenti


2. non siano presenti tra i dipendenti delle province in sovrannumero figure professionali necessarie per lo svolgimento di funzioni fondamentali e servizi essenziali.

Non si può negare che il blocco generalizzato delle assunzioni disposto dalla legge 190/2014 costituisca un problema seri per i comuni, come altrettanto vero è che non tutte le figure professionali di cui hanno bisogno i comuni sono presenti nei ruoli delle province. Pertanto, una disposizione che flessibilizzi il blocco delle assunzioni è certamente necessaria, visto che la circolare 1/2015 non può certo risolvere la questione derivante dalla sanzione della nullità incombente sulle assunzioni che vìolino i precetti.

La modifica, oltrettutto, recupererebbe il principio introdotto dal d.l. 101/2013, della priorità agli idonei, prima di attivare i concorsi, sanando una ferita.

Rilevato, dunque, che è assai positivo ed opportuno modificare il comma 424, anche perché la modifica conferma quanto si è sempre sostenuto e cioè che si tratti di una norma sbagliata e deleteria, occorre, tuttavia, considerare gli aspetti critici che la modifica contiene.

Essi consistono nella piena conciliabilità tra quello che dovrebbe essere un valore organizzativo, cioè reimpiegare il personale provinciale utilizzandolo per colmare i vuoti di organico delle altre amministrazioni razionalizzando senza maggiori costi l'intera amministrazione pubblica, con la possibilità degli enti di acquisire comunque il personale che serve, sia perché modi e tempi della ricollocazione appaiono lunghi, complessi e incerti, sia perché è assolutamente acclarato che le province non dispongono della provvista di professionalità utile per soddisfare tutte le esigenze degli enti locali: non ci sono, infatti, educatori di scuole materne, non ci sono o sono pochissimi gli assistenti sociali, mancano molte figure professionali proprie di servizi che i comuni avviano sulla base della loro competenza generale (operatori di cineforum, massoterapisti, attori, interpreti, altre figure particolari individuabili solo guardando ente per ente).

Tuttavia, la soluzione prospettata dall'Anci presenta due difetti, molto gravi. Il primo, più grave, è l'indeterminatezza della previsione normativa. La formula “figure professionali necessarie per lo svolgimento funzioni fondamentali e di servizi essenziali” è affascinante ma estremamente vaga. Chi decide, infatti, quali sono le figure professionali fondamentali e quali sono i servizi essenziali? E' evidente che la vaghezza della formula intende lasciare proprio ai comuni e alle regioni l'autonomia di decidere questi aspetti.

Si apre, pertanto, il problema che regioni e soprattutto comuni potrebbero considerare come figure necessarie anche profili professionali tra di loro perfettamente equipollenti, specie quelli amministrativi, e, dunque, bandire concorsi o attivare scorrimento di graduatorie, invece di acquisire dipendenti provinciali in mobilità per i quali basterebbe una banalissima modifica del profilo professionale o una semplice formazione, considerando che vige il principio della piena esigibilità delle mansioni tra loro equivalenti.

Pertanto, l'indeterminatezza della formula rischia di creare una barriera insormontabile alla ricollocazione dei dipendenti provinciali.

Non si dovrebbe dimenticare che la quantità dei provinciali in sovrannumero, 20.000 persone, è elevatissima, specie in rapporto al numero di assunzioni che si fanno nella pubblica amministrazione.

Il Conto annuale del personale del 2013 dà indicazioni molto interessanti:

Comparto	23 - NOMINA DA CONCORSO
	Uomini	Donne
SCUOLASCUOLA	5.291	18.053
IST. FORM.NE ART.CO MUS.LEIST. FORM.NE ART.CO MUS.LE	23	50
MINISTERIMINISTERI	234	381
PRESIDENZA CONSIGLIO MINISTRIPRESIDENZA CONSIGLIO MINISTRI
AGENZIE FISCALIAGENZIE FISCALI	35	13
VIGILI DEL FUOCOVIGILI DEL FUOCO	452	13
CORPI DI POLIZIACORPI DI POLIZIA	3.881	715
FORZE ARMATEFORZE ARMATE	9.709	1.337
MAGISTRATURAMAGISTRATURA	125	224
CARRIERA DIPLOMATICACARRIERA DIPLOMATICA	20	13
CARRIERA PREFETTIZIACARRIERA PREFETTIZIA
ENTI PUBBLICI NON ECONOMICIENTI PUBBLICI NON ECONOMICI	7	7
ENTI DI RICERCAENTI DI RICERCA	105	86
UNIVERSITA'UNIVERSITA'	261	273
SERVIZIO SANITARIO NAZIONALESERVIZIO SANITARIO NAZIONALE	2.303	4.895
REGIONI ED AUTONOMIE LOCALIREGIONI ED AUTONOMIE LOCALI	1.331	1.967
REGIONI A STATUTO SPECIALEREGIONI A STATUTO SPECIALE	342	774
AUTORITA' INDIPENDENTIAUTORITA' INDIPENDENTI	22	29
ENTI ART.70-COMMA 4 - D.165/01ENTI ART.70-COMMA 4 - D.165/01
ENTI ART.60 -COMMA 3- D.165/01ENTI ART.60 -COMMA 3- D.165/01	1	6
Totale Pubblico Impiego	24.142	28.836

Al netto delle amministrazioni sostanzialmente esclude dall'obbligo di assumere dipendenti provinciali (in giallo) le assunzioni per concorso, dunque finanziate col turn-over, nel 2013 sono state 12.881. Da esse, tuttavia, occorre sottrarre le 4895 assunzioni presso gli enti del servizio sanitario nazionale, prevalentemente rivolte a medici e infermieri. Dunque, nel 2013 le assunzioni utili per le province sono state circa 8.000, tra tutti i comparti della pubblica amministrazione.

Come si nota, allora, poiché i dipendenti provinciali in sovrannumero sono circa 20.000, dei quali circa 3.000 andranno in pensione entro il 31.12.2016, il numero tendenziale di assunzioni nei comparti pubblici non riesce a coprire il totale dei sovrannumerari.

Già questo di per sé è un problema. Se non parte in tempo (ed è praticamente certo che ciò non avverrà) l'Agenzia nazionale per l'occupazione che potrebbe assorbire 7.500 dipendenti provinciali circa, sarà davvero difficile che tutti i dipendenti provinciali siano ricollocati. Non è affatto un caso, infatti, il comma 328 della legge 190/2014, qualsiasi siano le dichiarazioni di senso opposto del Governo, che continua a ripetere che nessun dipendente sarà licenziato: “Al 31 dicembre 2016, nel caso in cui il personale interessato ai processi di mobilità di cui ai commi da 421 a 425 non sia completamente ricollocato, presso ogni ente di area vasta, ivi comprese le città metropolitane, si procede, previo esame congiunto con le organizzazioni sindacali che deve comunque concludersi entro trenta giorni dalla relativa comunicazione, a definire criteri e tempi di utilizzo di forme contrattuali a tempo parziale del personale non dirigenziale con maggiore anzianità contributiva. Esclusivamente in caso di mancato completo assorbimento del personale in soprannumero e a conclusione del processo di mobilità tra gli enti di cui ai commi da 421 a 425, si applicano le disposizioni dell'articolo 33, commi 7 e 8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”.

Consentire ai comuni di stabilire in totale autonomia quali posti coprire con concorsi o scorrimento di graduatorie, significa permettere loro di consumare senza alcun possibile controllo le risorse assunzionali che, come noto, la legge 190/2014 individua nel turn-over. Si ridurrebbero, dunque, in modo certamente significativo le risorse disponibili per la ricollocazione dei dipendenti provinciali.

La modifica proposta dall'Anci, allora, dovrebbe essere accompagnata dal ripensamento radicale della disposizione contenuta nei commi 424 e 425 della legge 190, stabilendo che il personale provinciale in sovrannumero passi in mobilità, ma non in modo che la spesa sia finanziata dalle risorse del turn over, bensì che trovi spazio:

1. nel limite delle dotazioni organiche;


2. nel tetto della spesa, fermi rimanendo tutti gli altri obblighi previsti dalle regole di bilancio e di finanza pubblica.

In questo modo tutte le mobilità del personale provinciale in sovrannumero finirebbero per essere neutre, in quanto le province sono enti soggetti a restrizioni delle assunzioni. Gli enti, dunque, potrebbero finanziare le ricollocazioni con tutte le risorse disponibili: sia quelle derivanti da turn over, se non possono realizzare i concorsi; sia in generale tutte le risorse disponibili finché non sia oltre passato il tetto di spesa; dovrebbe restare ferma la possibilità per gli enti di non computare le mobilità del personale in sovrannumero nel tetto di spesa, quando finanziato con le risorse del turn over.

Si tenga presente che sempre dal Conto nazionale del personale risulta che nel 2013 le assunzioni per mobilità compartimentali sono state 29.803, dalle quali sottraendo 10.167 assunzioni nel servizio sanitario nazionale, risulta una capacità di 19.700 mobilità in un anno: quanto basterebbe per coprire, in un anno solo, tutti i sovrannumerari. Se si considera che sempre nel 2013 vi sono state 1732 mobilità intercompartimentali, si comprende come il sistema per assicurare davvero la ricollocazione non sono dichiarazioni tranquillizzanti (o avventate) sui giornali, ma l'utilizzo pieno degli strumenti, a partire dalla conoscenza dei numeri.

In questo modo gli enti potrebbero combinare le assunzioni da concorso o scorrimento delle graduatorie, con la ricollocazione dei dipendenti provinciali, guadagnando notevole autonomia.

Due altre cautele sarebbero necessarie, però:

1. il blocco normativamente posto a qualsiasi altra mobilità tra enti che non sia riservata ai dipendenti provinciali in sovrannumero, così da superare anche i problemi sciaguratamente posti dalle poco condivisibili e, soprattutto, poco meditate conclusioni tratte dalla Corte dei conti, Sezioni regionali di contorllo per la Sicilia e la Lombardia;


2. la precisazione che gli enti possano assumere non tanto e non solo con riferimento a servizi essenziali, da qualificare come quelli destinati a garantire servizi universali e indivisibili al pubblico (come asili nido e scuole materne o servizi sociali), quanto laddove l'assunzione sia finalizzata a profili professionali di cui si sia accertata l'assenza presso le province e la non esigibilità, come appunto assistenti sociali o educatori di asili nido.

L'iniziativa dell'Anci, dunque, appare solo un primo passo per correggere il tiro di una legge sbagliatissima, ma vale la pena che il legislatore non resti così timido e si riconosca il fallimento dell'impianto della 190/2014.

La proposta di legge dell'Anci contiene una seconda positiva previsione, finalizzata a risolvere il problema del computo dei resti non utilizzati delle risorse del turn over. La norma proposta nel “decreto enti locali” è la seguente: ““All’art. 3, comma 5, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, dopo le parole “nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile” sono aggiunte le seguenti “; è altresì consentito l’utilizzo dei residui ancora disponibili delle quote percentuali delle facoltà assunzionali riferite alle precedenti annualità””.

La disposizione si rende necessaria per chiarire le modalità attraverso cui gli enti locali possono riportare agli anni successivi gli spazi assunzionali non utilizzati e porre rimedio alle interpretazioni, ancora una volta poco fondate e non condivisibili, della Corte dei conti.

E' noto che col parere 27/2014 la Sezione autonomie ha fornito un'incredibile interpretazione dell'articolo 3, comma 5, del d.l. 90/2014, ritenendo che il cumulo triennale del costo delle cessazioni sia da considerare come riferito al triennio futuro e non a quello passato. Uno stravolgimento di ogni logica gestionale e finanziaria, posto che non ha alcun senso cumulare risorse che non sono ancora disponibili.

La norma suggerita dall'Anci correggerebbe il tiro, eliminando i problemi derivanti dall'erronea visione suggerita dalla Corte dei conti. Ma, per essere davvero efficace ed escludere drasticamente che si possa continuare a sostenere l'insostenibile tesi del cumulo di risorse future, anche in questo caso sarebbe più opportuno un passo ed un testo deciso. Meglio, dunque, una norma di interpretazione autentica, che chiarisca senza alcun equivoco il modo di computare il cumulo (retroattivamente, come suggerisce il buon senso e conferma l'aritmetica, ma, anche, se è il legislatore a deciderlo, futuro, indicando però come), delle risorse del turn over.

#province Il film fantahorror della #ricollocazione #bandi #mobilità

Sembra davvero un racconto di fantascienza horror l’analisi degli effetti combinati di riforma delle province e legge di stabilità.

Man mano che si va avanti nel tentativo di attuare l’intervento riformatore, si scoprono sempre nuove “forze aliene” che minano alla base la possibilità di ottenere risultati di qualità e, soprattutto, utili per l’ordinamento ed i cittadini. A conferma dell’impressione, evidenziata da anni da chi scrive, dell’approssimazione e fretta con la quale si è giunti a scrivere una riforma pure così delicata.

Il quadro dell’attuazione della legge 190/2014 è a dir poco sconfortante. Il 28 febbraio scadeva il termine entro il quale il Presidente del consiglio dei ministri avrebbe dovuto adottare il decreto previsto dall’articolo 30, comma 2, del d.lgs 165/2001 e 1, coma 423, della legge 190/2014, contenente i criteri per regolare le procedure di mobilità del personale provinciale in soprannumero. Ovviamente quel termine, ancorché ordinatorio, non è stato rispettato. Un segnale, tra i moltissimi altri, di come il problema della riorganizzazione di una fetta importantissima dell’assetto istituzionale dello Stato sia sottovalutato. I termini operativi sono violati. E, in questa fase, non è un bene. Infatti, nonostante la puntualità dei decreti attuativi delle legge non sia propriamente uno degli aspetti di maggiore qualità dell’azione di governo in Italia, il mancato rispetto dei termini e degli adempimenti nuoce moltissimo al buon esito della procedura, in quanto rosicchia il termine di 24 mesi per ricollocare 20.000 dipendenti.

In molti hanno osservato, superficialmente, che due anni di tempo sono parecchi, specie considerando che i 20.000 sovrannumeri si sono determinati in un ambiente di lavoro “protetto” come quello pubblico, se confrontato con ciò che accade nel sistema privato. Non si tiene, tuttavia, nel dovuto conto della inevitabile lentezza e pesantezza nel procedere da parte della pubblica amministrazione, confermate dagli eventi. Il tempo scorre e i 24 mesi si riducono inesorabilmente, per condurre o a proroghe, non propriamente auspicabili per il credito del Governo, oppure al parziale fallimento del progetto di ricollocazione a disdoro delle dichiarazioni urlate a gran voce, specie dal Ministro della funzione pubblica, la quale ripetutamente afferma che “tutti i dipendenti provinciali saranno ricollocati”.

Sta di fatto che arrivati all’inizio di marzo nessuno risulta essere stato ricollocato. Solo in Toscana si potrebbe essere vicini a questo evento, per effetto di una legge che fa acquisire alla regione tutte le competenze e connesso personale delle province. Nel resto d’Italia (a cominciare dalla Sicilia, antesignana di una riforma ancor più deleteria di quella sviluppata in continente) è buio pesto.

Il tempo gioca a sfavore e gli autori della riforma hanno stimato male il suo decorso, peggio coordinandolo con alcuni aspetti operativi.

Dei 20.000 sovrannumerari, si è detto, quasi la metà potrebbero essere agevolmente ricollocati: si tratta dei 7.500 addetti ai servizi per il lavoro, per i quali sono aperte le porte dell’Agenzia nazionale per l’occupazione. Peccato che il decreto attuativo della legge 183/2014 difficilmente verrà approvato dal Governo prima del 15 maggio 2015, ultimo giorno previsto dalla delega, sicchè non potrà entrare in vigore prima di luglio 2015. Ma, non basterà: l’Agenzia dovrà essere costituita con patrimonio, bilancio, risorse, sedi ed organi nel rispetto della legge 300/1999, con una sequenza di decreti del Presidente della Repubblica. Qualsiasi stima anche veloce della procedura evidenzia che occorrerà un altro anno almeno. Se andrà bene. Per quei 7.500 lavoratori, se non ricollocati prima in altre amministrazioni, il rischio di restare senza l’approdo considerato naturale entro i 24 mesi previsto dalla legge è concretissimo. Tanto più se le regioni la spunteranno e costringeranno il Governo a prendere atto che un’Agenzia “nazionale” vìola l’attuale testo della Costituzione, sicchè per farla nascere occorrerà la riforma della Costituzione. Che, essendo necessario il referendum confermativo, difficilmente vedrà la luce prima dell’inverno 2015-2016. Ma, allora l’iter per l’Agenzia ripartirebbe in quell’epoca e, dunque, i 24 mesi previsti dalla legge 190/2014 non sarebbero certamente necessari.

Altrettanto si può dire per l’altra fetta di circa 2.500 – 3.000 dipendenti della polizia provinciale: la circolare 1/2015 “complicativa” della legge 190/2014 ha immaginato anche per costoro un percorso “speciale”, verso una nuova organizzazione delle forze dell’ordine, che ad oggi è solo in mens dei.

Sicchè ad oltre 2 mesi dalla vigenza della legge 190/2014 gli unici certi del loro destino sono i circa 3.000 che andranno in pensione entro il 31.12.2016: ma sarebbero andati in quiescenza comunque.

Per il resto, è solo confusione. I bandi di mobilità del Ministero della giustizia e di concordo dell’Agenzia delle entrate sono il simbolo del conclamato fallimento della riforma. Due casi clamorosi di elusione, magari legittima, della norma.

Il Ministero della giustizia ha dato il pessimo esempio a tutte le altre amministrazioni (e centinaia di comuni si sono accodati) di come aggirarla. Il 20 gennaio fu approvato il ben noto bando, totalmente disarmonico con la “priorità” che pure l’articolo 1, comma 425, della legge accorda ai dipendenti provinciali, con la beffa di chiedere alle province l’impegno a contribuire al fondo previsto dall’articolo 30, comma 2.3, del d.lgs 165/2001, pur in assenza del decreto che lo istituisca e regoli.

Il bando ha, in effetti, destato le ire del Ministro Madia, prima enunciate in un poco giuridico tweet (a proposito: in Italia si è dovuto incomodare il Consiglio di stato[1] per avere conferma che i tweet non sono fonte del diritto…), poi meglio esplicitate con la citata circolare 1/2015, che imperiosamente ha indicato: “Il bando di mobilità volontaria adottato dal Ministero della giustizia con provvedimento del 25 novembre 2014, per la copertura di 1.031 posti vacanti, è destinato a riassorbire il personale degli enti di area vasta e solo in via residuale, in assenza di domanda di mobilità da parte del predetto personale, a processi di mobilità di altro personale”.

Sembrava un’indicazione chiara: prima, occorre dare spazio ai dipendenti delle province, coerentemente con la legge 190/2014; poi, agli altri.

Il Ministero ha molto tentennato e quasi un mese dopo, il 16 febbraio, ha pubblicato la riapertura dei termini e la correzione del bando. Ma, non troppo a sorpresa, leggendolo si scopre che via Arenula prosegue per la sua strada: il Ministero si è limitato a eliminare la richiesta alle province di contribuire al 50% del costo del personale da trasferire, ma non c’è alcuna espressa indicazione di priorità nella mobilità, per i dipendenti delle province. Si tratta di 1031 posti, circa il 5% dei dipendenti da ricollocare: un bel bottino, considerando anche che moltissimi esponenti di Governo e maggioranza ripetono che la riforma delle province è l’opportunità di razionalizzare la “burocrazia” rafforzando gli uffici giudiziari. Si è visto.

Un sintomo di disorganizzazione, mancanza di coordinamento e comprensione delle priorità tra componenti del Governo, il soggetto, cioè, che ha in mano l’attuazione della riforma.

La conferma di questo caos assoluto è stata data da una seconda iniziativa, probabilmente più grave, proprio perché giunge dopo la non lusinghiera esperienza del bando di mobilità del Ministero della giustizia. E’ il concorso per 892 funzionari indetto dall’Agenzia delle entrate, in totale autonomia, senza alcun intento di cooperare e collaborare alla buona riuscita della legge 190/2014. E’ un concorso pubblico, per l’assunzione di nuovi lavoratori.

Formalmente, potrebbe essere anche legittimo, in quanto la legge 190/2014 non vieta di indire concorsi che sfocino in assunzioni a partire dall’1.1.2017; del resto, le amministrazioni dello Stato sono chiamate ad assumere dopo regioni ed enti locali.

Ma, vi sono due piccoli particolari. L’Agenzia non ha attivato la procedura di mobilità volontaria che deve a pena di illegittimità precedere ogni concorso pubblico; né risulta siano giunte alle province richieste di verifica dell’esistenza di dipendenti pubblici in lista di disponibilità ai sensi dell’articolo 34-bis del d.lgs 165/2001, imposte a pena di nullità delle assunzioni. Inoltre, l’articolo 1, comma 425, congela le assunzioni delle amministrazioni statali al preventivo censimento delle risorse disponibili precisando che le assunzioni effettuare in violazione del comma medesimo sono nulle.

Occorre comprendere se l’Agenzia abbia fatto o meno riferimento alle risorse da turn over precedenti al 2014.

Sta di fatto che tra Ministero della giustizia ed Agenzia, in modo diverso, si corre seriamente il rischio di sottrarre il 10% di posti utili alla ricollocazione dei 20.000 sovrannumeri. Non si dica che i dipendenti provinciali possano concorrere: non è questo il modo indicato dalla legge per garantire la prosecuzione del loro lavoro. Né questo appare il sistema per razionalizzare l’organizzazione pubblica, visto che lo strumento è la mobilità e non i concorsi (il che, per altro, finisce per svantaggiare gli idonei, comunque tranquillamente a loro volta ignorati e pretermessi dal concorso dell’Agenzia, che non si è sognata neanche di scorrere le graduatorie proprie o di altre amministrazioni).

Al di là della nullità o illegittimità delle assunzioni che pezzi importantissimi dello Stato stanno portando avanti comunque in evidente elusione delle disposizioni di una legge dello Stato stesso (ma, che esempio si dà ai cittadini?), resta davvero incomprensibile l’intento di ignorare o svicolare le leggi. I sovrannumeri nelle province non sono causati da loro mala gestio, bensì da una decisione del Governo e del parlamento, che non tiene in alcun conto di cattiva o buona amministrazione. In ogni caso, nel privato, dove gli esuberi scattano per vere e proprie crisi, se si conclama la situazione di esubero di personale, non si ammette l’assunzione di lavoratori nell’azienda o in quegli ambiti lavorativi in crisi. E’ logicamente inammissibile che lo stesso Stato che promuove proditoriamente esuberi di 20.000 persone consenta a proprie componenti di effettuare assunzioni non finalizzate al loro riassorbimento. Questo, al di là delle forme normative.

Agire così, slalomeggiando tra le norme appare il metodo migliore per far fallire la legge 190/2014 sul nascere.

Una legge, del resto, nata male, perché caratterizzata da troppi errori: non aver fatto il censimento dei posti disponibili per la ricollocazione dei 20.000 prima, e non dopo, della loro messa in soprannumero; non aver aspettato che si determinassero prima, e non dopo, le funzioni non fondamentali da riordinare; il non aver fissato prima, e non dopo, i fabbisogni finanziari per la gestione delle funzioni e l’accollo del costo del personale; l’aver lasciato che fossero le regioni a decidere quali funzioni rassegnare, con quali risorse, senza aver assegnato loro termini perentori, senza predisporre controlli, senza delineare poteri sostitutivi, col rischio già concretizzato di avere 20 modelli diversi di agire, prevalentemente segnati dall’inerzia, e successivi 20 diversi modelli di configurare la cosiddetta “area vasta”, a tutto scapito della semplificazione e dei rapporti con i cittadini.

L’unico risultato immediato percepibile, purtroppo, ha un nome: anarchia. Bandi gestiti dagli enti come vogliono, regioni che decidono in modo scoordinato, servizi delle province già ridotti ed interrotti da molte parti, bilanci provinciali impossibili da approvare, procedure incomprensibili, disagi già evidenti per i cittadini che si vedono denegati i servizi.

La riforma delle province è, oggettivamente, in nuce un piccolo laboratorio delle più grandi riforme della PA e della Costituzione. Non c’è davvero da stare allegri nel guardare questo film di fantascienza.

[1] Consiglio di Stato, Sezione VI, Sentenza 12 febbraio 2015, n. 769.