Segretario comunale: la distorta visione dei media su suoi ruolo e funzioni

Chi è e cosa fa un segretario comunale? In Italia lo sanno in pochissimi. Se non fosse così, non si spiegherebbe come mai su questa figura pesa da 20 anni un fortissimo spoil system, introdotto nel 1997 dalle (sciagurate) riforme Bassanini, senza che mai sia stata eccepita la sua, pur evidente, incostituzionalità.

L’articolo “Bimba morta in auto,perché non possiamo condannare la madre” pubblicato sullo spazio ai blogger de Il Fatto Quotidiano on line , è la conferma ulteriore della circostanza che i media non abbiano per nulla idee chiare sulla figura del segretario comunale.

Non ci addentriamo nella vicenda tragica di Arezzo. Ci si limita qui a riportare un passaggio dell’articolo che vorrebbe “dipingere” l’attività del segretario comunale, evidenziando come “avesse un lavoro stabile e part time, fino alle due, praticamente il sogno di molte madri”.

Affermazioni, queste, che possono essere pronunciate solo da chi non abbia idea appunto di chi sia e cosa faccia un segretario comunale.  Anche se occorre dare atto che dopo una serie di commenti di molti segretari comunali all'articolo, l'autrice lo ha corretto per questa parte.

Non sorprende che i media non conoscano nel dettaglio il funzionamento degli organi amministrativi. Certo, sarebbe meglio che prima di scrivere e pronunciarsi ottenessero qualche informazione minima sul punto.

Sta di fatto che la figura del segretario comunale non ha il glamour di altri soggetti, sui quali invece i media accendono prontamente i fari, come i city manager oppure i capi di gabinetto. Ricordiamo ancora le roventi polemiche relative proprio all’incarico di capo di gabinetto al comune di Roma della scorsa estate.

La cosa da rimarcare è che i media esasperano attenzione e articoli su figure come appunto i direttori generali ed i capi di gabinetto che nei comuni sono solo eventuali e sostanzialmente non servono a nulla, se non a far crescere la spesa del personale e consentire di attenuare il principio di separazione tra politica e gestione, dal momento che city manager de capi di gabinetto sono incaricati direttamente dai sindaci, senza concorsi, per vie solo fiduciarie, fondare sostanzialmente solo su rapporti di stretta amicizia personale e condivisione politica: molto spesso, questi incarichi sono un rimedio ad una mancata elezione o il tentativo di introdurre nelle giunte una figura di “assessore aggiunto” sotto diverso profilo.

Il segretario comunale, invece, è figura necessaria, posto a dirigere una funzione necessaria: quella segreteria (e delle connesse attività amministrative) di un comune.

Nelle grandi città, come Roma, proprio perché il “vertice” burocratico è di fatto gestito da figure promananti direttamente dalla politica, il segretario comunale è sostanzialmente irreggimentato in circoscritte attività: la gestione della complessa macchina amministrativa finalizzata al funzionamento degli organi collegiali (giunte e consiglio), con l’elaborazione delle convocazioni, degli avvisi, del deposito delle proposte di deliberazione, dei verbali di seduta, della produzione delle delibere, della loro pubblicazione, della vigilanza sulla loro attuazione; nonché la gestione delle attività di segreteria, la stipulazione dei contratti, la sovrintendenza ai regolamenti, la proposta per il loro aggiornamento; e una funzione, limitata, di consulenza giuridico amministrativa (che pur spettando per legge ai segretari, viene attribuita – illegittimamente – ai capi di gabinetto, se nominati) e una funzione ancor meno rilevante di coordinamento della gestione, che, laddove siano presenti i direttori generali, è attribuita a questi.

Ma, andando in cittadine e paesi più piccoli, chi sia (anche come persona fisica) e cosa faccia il segretario comunale è più chiaro e noto, specie ai cittadini.

Occorre chiarire che nei comuni di dimensioni medio piccole non vi sono le risorse per potersi permettere capi di gabinetto, una sorta di replicante del segretario comunale, connotato però da rilevantissima aura di appartenenza politica. Mentre, in quanto ai city manager, la loro sostanziale inutilità, rapportata anche alla spesa, venne sancita nel 2009, quando detta figura venne opportunamente soppressa dalla legge nei comuni con popolazione inferiore ai 100.000 abitanti.

E’, quindi, in queste realtà “minori” che il segretario comunale svolge concretamente le sue funzioni fondamentali: fulcro tra l’attività decisionale politica ed attuazione dei programmi degli organi, nel rispetto dei documenti programmatici e gestionali, col coordinamento delle risorse necessarie e dell’attività dei vertici degli uffici e piena responsabilità per la consulenza giuridico-amministrativa.

Non ci dilunghiamo nell’elencazione di dettaglio di tutte le incombenze che la formula sintetizzata poco sopra comporta: si va dalla redazione delle proposte di delibera, alla loro verifica ai fini della legittimità; dalla redazione degli ordini del giorno, alla partecipazione in veste tecnica a riunioni istituzionali degli organi di governo con terzi; dallo studio ed analisi delle norme per aggiornare gli uffici, all’acquisizione dei piani gestionali operativi, per tradurli in proposte di atti di programmazione, sempre più nel numero e sempre più astrusi e voluminosi (come il micidiale Dup, documento unico di programmazione).

Il tutto, specie nei piccoli comuni, sostanzialmente senza limiti o vincoli di orario. Perché nelle piccole realtà è impensabile che sindaci, assessori e consiglieri possano espletare le loro funzioni a tempo pieno, rinunciando al lavoro. Nei comuni medio piccoli, i consigli si tengono la notte e le giunte il pomeriggio tardi, se non la sera.

I segretari comunali proprio non possono permettersi di lavorare a part time, sia perché la normativa non lo consente, sia perché, appunto, la complessità e l’estensione delle attività lavorative previste non lo permette nel modo più assoluto. I segretari comunali li si trova all’opera le domeniche dei periodi elettorali e sostanzialmente non hanno nemmeno un chiaro “diritto alla disconnessione”, perché i sindaci delle piccole realtà, giustamente sempre all’erta e disposizione della cittadinanza, non esitano a chiamarli a qualsiasi ora di qualsiasi giorno, per avere un indirizzo amministrativo su come gestire un certo problema.

I segretari comunali, allo stesso modo, proprio non possono permettersi di finire di lavorare alle 14. Il loro è, da sempre, un “lavoro agile”, senza orario definito, proprio perché occorre assecondare le esigenze orarie molto cangianti (per essere raffinati, si dovrebbe dire “flessibili”) degli organi di governo e degli uffici; i segretari, dunque, letteralmente lavorano da mattina a sera.

Questo, evidentemente, i media non lo sanno. E non sanno, dunque, che a fronte di oltre 8.100 sedi di segreteria, i segretari sono ormai poco meno di 3.500: questo significa che molti segretari sono chiamati ad operare in più sedi di segreteria, spostandosi tra esse continuamente, più volte la settimana, più volte al giorno. L’autovettura, cosa che i media non sanno, è uno vero e proprio strumento di lavoro dei segretari che, chiamati a oliare la macchina amministrativa dei comuni anche più piccoli e più remoti, si recano lì percorrendo chilometri e chilometri alla settimana.

Tutto questo è misconosciuto. Tanto è vero che quando il precedente Governo ha inteso riformare la dirigenza pubblica, allo scopo manifesto di estendere agli altri dirigenti pubblici quasi esattamente il deleterio modello di spoil system che da 20 anni tiene i segretari sotto il tallone di una incertezza lavorativa che è l’esatto opposto del “posto fisso” evocato dalla blogger de Il Fatto Quotidiano on line, nello stesso tempo intese anche abolire proprio la figura dei segretari. Un colpo di grazia, dovuto probabilmente alla visione distorta che della funzione di detta figura ha la politica.

Per tutti gli anni ’90 del secolo scorso hanno imperato concezioni “aziendaliste” dell’organizzazione pubblica (rivelatesi, quando non semplicemente controproducenti, devastanti), che hanno portato ad esaltare la “cultura manageriale”, la ricerca del “risultato”, la valorizzazione delle “esternalizzazioni”, la “dimensione finanziaria ed economica” a vantaggio della concezione solo “burocratica”.

Anche grazie a sigle sindacali dei segretari comunali che hanno abbracciato acriticamente queste concezioni, che dopo 30 anni mostrano tutta la loro fallacia, si è data la sensazione che tutto debba essere “manageriale”. E, in effetti, sarebbe molto bello se fosse davvero possibile che un comune organizzasse le proprie attività a misura dei soli obiettivi politici e delle proprie energie lavorative, così da personalizzare modi e sistemi operativi.

Ma, questa cultura “aziendalista” solo astratta e calata a forza in un sistema che non è aziendale, ma pubblico, non tiene conto che negli enti pubblici si applicano regole amministrative ed operative astratte e generali, che passano sopra le teste di amministratori e dirigenti. Gli appalti vanno gestiti secondo le complicatissime disposizioni del codice; complicatissime non solo per le imprese, ma anche per gli enti appaltatori; la gestione finanziaria, mercè la cosiddetta “armonizzazione” è un delirio che rende difficilissima la gestione di qualsiasi spesa; i passaggi per espropriare anche un fazzoletto di terreno sono decine e decine.

Le leggi che regolano iter, vincoli, presupposti e condizioni non possono che essere rispettate. La funzione dei segretari è quella, difficilissima, di conciliare tempi ed obiettivi dei programmi politici, con tempi e modi delle norme, spesso fissati da un Legislatore distratto, le cui leggi sono esattamente quell’ostacolo alla leggerezza, alla flessibilità, all’efficacia, che i media poi traducono in “burocrazia”, lasciando intendere che una procedura farraginosissima come quella di gestione di una gara d’appalto, necessariamente destinata ad andare per le lunghe, sia colpa dei funzionari e non effetto di norme prodotte senza mai uno straccio di valutazione di impatto di efficacia.

La mediazione richiesta ai segretari è difficilissima, anche perché il malinteso aziendalismo all’italiana ha convinto troppi sindaci e politici che la consulenza giuridico amministrativa consista nell’obbligo di trovare appiglio giuridico al sotterfugio o alla scaltrezza che possa consentire non di applicare la regola imposta dalla legge, bensì di aggirarla. I sindaci sono convinti che poiché l’incarico dei segretari comunali dipende dalla loro nomina, i segretari sono soggetti ad un vincolo di fedeltà personale: non possono, quindi, che esprimere pareri sempre favorevoli anche agli input più bizzarri e, anzi, i segretari sono visti come lo strumento per “normalizzare” quei vertici burocratici che agissero con l’autonomia loro assicurata dalla legge.

I segretari comunali, prima delle micidiali riforme degli anni ’90, univano alla garanzia di correttezza e legittimità dell’azione amministrativa nei comuni, una funzione di amalgama territoriale: erano dipendenti del Ministero dell’interno; per quanto i sindaci potevano orientare gli incarichi nelle sedi, erano i Prefetti a decidere delle loro destinazioni e su di loro non incombeva alcuno spoil system. Potevano esercitare il loro ruolo con autorevolezza e terzietà.

Le riforme Bassanini hanno negato tutto questo. L’abolizione dei controlli ha prodotto effetti anche più paradossali. Il segretario comunale era visto dai sindaci come la garanzia che un atto importante superasse l’esame del Co.Re.Co.. Oggi, la visione distorta della funzione di assistenza giuridico amministrativa priva di ogni autorevolezza il parere del segretario, schiacciato dai pareri della Corte dei conti o dell’Aran, dalle linee guida o pareri dell’Anac, da mille altri pronunciamenti di organi, esortati per costruire quella visione “oppositrice” alla proposta gestionale, operativa e di legittimità del segretario.

Ulteriore paradosso, mentre in questi 20 anni la figura è stata sempre più esposta allo spoil system e indebolita, nel momento in cui si è deciso di abolirla, è stata ulteriormente gravata del peso della funzione di responsabile anticorruzione e trasparenza. Non bastassero le tensioni già inevitabili a far conciliare programmi politici con legittimità, la funzione di guardiano dell’anticorruzione è, ovviamente, comunque non favorevolmente percepita. In più, il sistema normativo dell’anticorruzione della trasparenza è un insieme semplicemente spaventoso di meri adempimenti amministrativi in quantità innumerabile, che continua a distogliere i segretari dalle attività che sarebbero fondanti della loro funzione, per indurli a compilare tabelle, dati, curare pubblicazioni su pubblicazioni, attratti in un vortice burocratico senza più alcun controllo. Altro che part time.

Non solo: in questo ambito, i segretari restano sempre più soli. Invece di essere visti come i terminali locali di una rete contro la corruzione, sebbene dotati di poteri di indagine e prevenzione neanche lontanamente paragonabili a quelli della magistratura, sempre più spesso vengono coinvolti alla stregua di complici in inchieste giudiziarie su fatti corruttivi, per la semplice ragione che le misure di prevenzione della corruzione (per legge, solo amministrative e, dunque, di efficacia necessariamente molto limitata) non sono considerate efficaci.

I segretari sono da molto, troppo, tempo nel tritacarne. Una lettura del loro lavoro più rispettosa e consapevole sarebbe necessaria, anche per rivedere totalmente da zero le politiche pubbliche di riforma della dirigenza.