Scatti di anzianità a Roma? Come non gestire le progressioni orizzontali

Il Messaggero del 23 dicembre 2017 dà informazioni sulla concessione, nel comune di Roma, di un imponente numero di scatti di anzianità ai dipendenti.

Ne parla innanzitutto l’articolo Simone Canettieri intitolato “Operazione Raggi: aumenti a pioggia a 15 mila comunali”. Leggiamo: “per due dipendenti capitolini su tre sarà un Natale memorabile. Dopo oltre 8 anni la giunta Raggi ha sbloccato gli scatti di 15mila comunali. Tecnicamente si chiamano Poe, le posizioni organizzative orizzonti che il Comune M5S ha attivato. Una mossa che vale una media di 80 euro al mese lordi in più che si ritroveranno in busta paga a partire da gennaio tre categorie. Dai giardinieri e gli autisti (B) fino ai vigili, le maestre e gli impiegati (C) per finire con i funzionari (D)”.

Più nel dettaglio, “complessivamente, sono stati 15.790 i dipendenti che hanno fatto domanda per l'avanzamento, e alla fine è andata bene a tutti, praticamente. Di questi, 17 sono stati esclusi perché privi di alcuni requisiti: occorreva non aver ricevuto sanzioni disciplinari e sospensioni dal lavoro superiori a 10 giorni e vantare almeno due anni di anzianità. In 15.548 sono rientrati nelle graduatorie”.

A commento, sempre su Il Messaggero, Oscar Giannino, nel pezzo dal titolo eloquente “Un vecchio rito aggrava-debito” critica l’iniziativa del comune di Roma, rileva l’inopportunità di questi “scatti” in un comune ancora gravato da enormi debiti e dalla situazione di bilancio tutt’altro che solida.

Precisazioni. Quanto fin qui visto, richiede, in primo luogo alcune precisazioni tecniche su alcune imprecisioni.

Il comune di Roma:

1) non ha attivato “scatti” di anzianità;

2) non ha previsto “posizioni organizzative orizzonti”.

Si tratta, molto più semplicemente, delle “progressioni orizzontali”, quell’istituto “premiale” per i dipendenti pubblici regolato da due diverse fonti, l’articolo 23 del d.lgs 150/2009 (legge Brunetta) e le disposizioni della contrattazione collettiva nazionale. Nel caso degli enti locali, la norma contrattuale è l’articolo 5ⁱ del Ccnl 1.4.1999. La disposizione contenuta nel d.lgs 150/2009 prevede quanto segue:

“1. Le amministrazioni pubbliche riconoscono selettivamente le progressioni economiche di cui all'articolo 52, comma 1-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sulla base di quanto previsto dai contratti collettivi nazionali e integrativi di lavoro e nei limiti delle risorse disponibili.

2. Le progressioni economiche sono attribuite in modo selettivo, ad una quota limitata di dipendenti, in relazione allo sviluppo delle competenze professionali ed ai risultati individuali e collettivi rilevati dal sistema di valutazione”.

Invitiamo a rileggere sia l’articolo del contratto nazionale collettivo riportato in nota, sia le previsioni della Legge Brunetta, per constatare insieme con chi legge che le parole “scatti” e “anzianità” non esistono e non sono minimamente contemplate.

Infatti, lo “scatto di anzianità”, che nel lavoro pubblico si chiama “retribuzione individuale di anzianità”, con acronimo Ria, è stato abolito dalla manovra Amato, ben 25 anni fa, nel 1992.

Da un quarto di secolo, quindi, nel lavoro pubblico è completamente inoperante un istituto, lo “scatto di anzianità” che, invece, è ben presente e vegeto nel lavoro privato.

L’ormai antica abolizione dell’aumento per anzianità:

1) per un verso risulta non ancora molto conosciuta per chi non opera direttamente nella PA;

2) è un “lutto” che in molti, in particolare i sindacati, non sono ancora riusciti ad elaborare.

In particolare a causa della seconda ragione, in questi 25 anni si è assistito a vari tentativi di far rientrare dalla finestra lo scatto di anzianità che era uscito dalla porta, prevalentemente per via contrattuale.

Innumerevoli, nei primi anni ‘90, sono stati i contratti collettivi decentrati integrativi che hanno cercato di connettere agli anni di servizio trascorsi un riconoscimento contrattuale. Tutte clausole ovviamente illecite, perché in violazione dell’abolizione imposta dalla legge.

Finchè, appunto, nel 1999 il Ccnl non introdusse qualcosa di simile, le “progressioni orizzontali”, che in realtà tecnicamente si definiscono progressioni economiche. I sindacati si sentirono, a quel punto, rinforzati nella loro istanza di reintrodurre il meccanismo dello “scatto di anzianità”, anche se, come visto prima, l’articolo 5 del Ccnl 1.4.1999 non prevede per nulla incrementi di stipendio legati esclusivamente all’anzianità di servizio.

Le progressioni orizzontali sono state da sempre disciplinate dai Ccnl come procedura in ogni caso valutativa e selettiva, rispetto alla quale la semplice anzianità di servizio non conta nulla: i parametri valutativi sono molti altri e ben diversi, e per le categorie B e C si parla non di anzianità, ma di “esperienza”. Non è la stessa cosa. Due dipendenti, infatti, possono avere stessa anzianità: 10 anni di servizio; ma, uno di essi, un’esperienza di servizio di 10 anni in una certa mansione, l’altro esperienze di servizio di 5 anni in due diverse mansioni. A seconda di quale mansione sia osservata nella procedura selettiva, il risultato ovviamente dovrebbe risultare molto diverso.

Nonostante le chiarissime previsioni del Ccnl, comunque, l’attuazione delle progressioni orizzontali non è apparsa particolarmente selettiva. Dal 1999 al 2009 tantissimi dipendenti sono stati coinvolti nell’avanzamento stipendiale previsto, sostanzialmente senza alcuna selettività.

Per questa ragione intervenne la legge Brunetta a dare un freno:

1) chiarendo all’articolo 20 che le progressioni economiche sono uno tra gli altri strumenti per premiare il merito e le professionalità e, dunque, non l’anzianità;

2) imponendo che le progressioni siano assegnate previa selezione ad “un numero limitato” di dipendenti.

Disposizioni normative che, come è facile comprendere, non sono piaciute mai troppo alle organizzazioni sindacali. Il cui poco apprezzamento è stato poi accentuato dalla circostanza che per effetto della manovra finanziaria estiva di estrema emergenza del 2010, il d.l. 78/2010, le progressioni orizzontali vennero sostanzialmente congelate (anche per effetto di successive proroghe normative) fino al 2015, sicché di fatto col 2009 si interruppe il vortice di incrementi stipendiali riconosciuti in modo massivo e prevalentemente poco selettivo ai dipendenti locali (e anche degli altri comparti).

Fatti. Cosa è accaduto, quindi, concretamente al comune di Roma? Si sono avvalsi della riapertura della possibilità di riconoscere le progressioni verticali, essendo superati, oggi, gli impedimenti normativi.

Infatti, l’articolo del Canettieri sottolinea come le progressioni giungano “dopo 8 anni” e riporta le dichiarazioni del rappresentante sindacale Cisl che confermano come le organizzazioni non abbiano ancora accettato che di tutto si tratta, tranne che di scatti di anzianità: “si tratta dice - di un'anzianità di servizio che finalmente viene riconosciuta a uno dei contratti più poveri della pubblica amministrazione”.

La previsione del contratto decentrato capitolino delle progressioni orizzontali è, di per sé ed in astratto, certamente legittima.

Il modo stesso, però, col quale è presentato alla stampa, cioè come “anzianità” che viene “finalmente” riconosciuta e l’opportunità certo giustificano le valutazioni critiche della stampa.

Sul piano procedurale, stando sempre alle informazioni desunte dall’articolo del Canettieri, qualche lecito dubbio (ovviamente a prova di smentita da informazioni più tecnicamente accurate) può essere sollevato. Infatti, come visto sopra, le progressioni dovrebbero essere il frutto di una selezione valutativa non certamente semplice, soprattutto se a “concorrere” sono oltre 17.000 dipendenti.

Invece, gli articoli de Il Messaggero ci informano che le valutazioni sono state effettuate in pochissimi giorni. Come è stato possibile? Torniamo a leggere quanto ci dice il Canettieri: “«Ha fatto tutto un software del dipartimento Personale - raccontano da Palazzo Senatorio - che ha semplicemente incrociato due dati». Ovvero: da una parte le autocertificazioni dei dipendenti (su titolo di studio e anzianità professionale) e dall'altra le valutazioni dei dirigenti sull'anno 2016 a chi richiedeva lo scatto”.

L’articolo 5 del Ccnl 1.4.1999 chiede che le progressioni siano concesse dopo aver valutato almeno questi elementi:

1) prestazioni rese con più elevato arricchimento professionale, conseguenti ad

interventi formativi e di aggiornamento collegati alle attività lavorative ed ai processi di riorganizzazione,

impegno

qualità della prestazione individuale?

Sembra di capire che, invece, sia bastata un’autocertificazione e un algoritmo di calcolo, perché un software creasse una graduatoria complessiva per l’ente. Una scelta che, quindi, ha accentrato in un unico centro decisionale valutazioni individuali che, invece, ai sensi dell’articolo 9, comma 2, del d.lgs 150/2009 dovrebbero spettare a ciascun dirigente posto al vertice delle strutture presso le quali operano i dipendenti da valutare.

Ma, la cosa che più desta perplessità è la quantità dei dipendenti che hanno avuto accesso alla progressione orizzontale: circa 15.500 su un totale di 23.000, cioè il 67,4% (più di due terzi) e su un totale di circa 15.800 domande presentate.

Ora, tornando a rileggere l’articolo 23, comma 2, del d.lgs 150/2009, la progressione economica dovrebbe essere una procedura “selettiva” (ma nel caso di specie tutto è stato lasciato, sembra, ad un software) che abbia come esito l’assegnazione della progressioni ad una “quota limitata” di dipendenti.

Certamente ilo 67,4% è meno del 100%, dunque sul piano semantico non pare dubbio che si tratti di una “quota limitata”. E’, però, percepibile da qualsiasi cittadino, anche chi non sia un tecnico del lavoro pubblico, che, sebbene il legislatore avrebbe fatto meglio ad essere più chiaro, la “quota limitata”, nell’ambito di una procedura selettiva di valutazione del merito, non appare possibile sia maggioritaria (come lo è una percentuale del 67,4%); il buon senso e la logica portano a comprendere che una quota limitata non dovrebbe essere superiore al 30% dei dipendenti.

Trattandosi, ancora, di una procedura che è, comunque, destinata a valorizzare il merito in relazione ai risultati, si pone il problema dei opportunità evidenziato dal Giannino.

Anzi, il contratto decentrato del comune di Roma pone “Il” problema gravissimo della valutazione e dei premi nella pubblica amministrazione.

Ora: se le progressioni orizzontali debbono essere null’altro che un complesso sistema, sostanzialmente mistificatorio e fumogeno, per assegnare scatti di anzianità nascosti da procedure pseudo-selettive, potrebbe anche ammettersi una loro totale autonomia da risultati complessivi dell’ente che le attiva.

Abbiamo, però, visto che la normativa considera le progressioni orizzontali come uno strumento di premio del merito. Alla luce di ciò, si deve tenere presente che il merito individuale, anche ai sensi della legge Brunetta, non può non essere collegato al merito complessivo dell’ente. Cioè, il premio di risultato individuale (la progressione orizzontale, pur comportando incrementi stipendiali fissi e duraturi è, comunque, connessa ai risultati di medio periodo dei dipendenti) va comunque connesso a risultati collettivi.

Il fatto è, come già più volte rilevato, che nel sistema pubblico mancano indicazioni chiari su cosa valutare, cioè quali indicatori considerare ai fini della determinazione di “risultati”.

L’articolo del Giannino dimostra che il comune di Roma è ancora attanagliato da rilevanti problemi di bilancio. In una condizione simile, è opportuno che un comune ritenga di aver raggiunto risultati tali da consentire “premi” a qualsiasi livello?

Il decreto interministeriale 25 marzo 2016, che detta le condizioni perché le aziende possano accedere agli sgravi per il “salario di produttività” fornisce una serie di indicatori di risultato complessivi, come, per esempio, il Margine Operativo Lordo in rapporto al Valore Aggiunto, oppure il rapporto tra volume della produzione e numero dei dipendenti o il rapporto tra fatturato e, sempre, numero dei dipendenti.

La trasposizione di simili indicatori, chiari ed immediati, dal privato al pubblico non sarebbe semplicissima, visto che le amministrazioni pubbliche non producono margini operativi e fatturato. La carenza del legislatore, che da sempre si interessa di come valutare piuttosto che di cosa valutare, sta nel non aver mai nemmeno provato a delineare simili trasposizioni di criteri, che consentirebbero in modo trasparente di collegare le valutazioni a risultati chiari.

Sta di fatto, che la presenza di squilibri di bilancio, entrate inferiori alle uscite, l’emersione continua di debiti fuori bilancio (cioè, debiti contratti senza aver correttamente utilizzato gli stanziamenti di bilancio), i problemi di finanziamento delle partecipate in perdita, che come dimostra il Giannino sono macigni che pesano sulla gestione di Roma, non paiono poter fondare sul piano dell’opportunità interventi massivi di “premio” per un “merito” che non sembra facile rinvenire nei dati finanziari.

i1. All’interno di ciascuna categoria è prevista una progressione economica che si realizza mediante la previsione, dopo il trattamento tabellare iniziale, di successivi incrementi economici secondo la disciplina dell’art. 13.

2. La progressione economica di cui al comma 1 si realizza nel limite delle risorse disponibili nel fondo previsto dall’art. 14, comma 3 e nel rispetto dei seguenti criteri:

a) per i passaggi nell’ambito della categoria A, sono utilizzati gli elementi di valutazione di cui alle lettere b) e c) adeguatamente semplificati in relazione al diverso livello di professionalità dei profili interessati;

b) per i passaggi alla prima posizione economica successiva ai trattamenti tabellari iniziali delle categorie B e C, gli elementi di cui alla lettera c) sono integrati valutando anche l’esperienza acquisita;

c) per i passaggi alla seconda posizione economica, successiva ai trattamenti tabellari iniziali delle categorie B e C, previa selezione in base ai risultati ottenuti, alle prestazioni rese con più elevato arricchimento professionale, anche conseguenti ad interventi formativi e di aggiornamento collegati alle attività lavorative ed ai processi di riorganizzazione, all’impegno e alla qualità della prestazione individuale;

d) per i passaggi all’ultima posizione economica delle categorie B e C nonché per la progressione all’interno della categoria D, secondo la disciplina dell’art. 12, comma 3, previa selezione basata sugli elementi di cui al precedente punto c), utilizzati anche disgiuntamente, che tengano conto del:

- diverso impegno e qualità delle prestazioni svolte , con particolare riferimento ai rapporti con l’utenza;

- grado di coinvolgimento nei processi lavorativi dell’ente, capacità di adattamento ai cambiamenti organizzativi, partecipazione effettiva alle esigenze di flessibilità;

- iniziativa personale e capacità di proporre soluzioni innovative o migliorative dell’organizzazione del lavoro.