Burocrazia e costi da soft law

I giornali del 27 gennaio 2018 raccontano la cronaca della chiusura degli “Stati generali della PA”, organizzata dall’Associazione Classe Dirigenti delle Pubbliche Amministrazioni (Agdp) come di una levata di scudi contro l’Anac.

Lo spunto è fornito dalla relazione conclusiva del presidente dell’associazione, Pompeo Savarino, secondo il quale “Il groviglio di regole e procedimenti amministrativi costringe oggi le pubbliche amministrazioni a inondare l'Anac di richieste di pareri, creando lungaggini e forti disagi per aziende e cittadini. Piuttosto che inseguire degli adempimenti solo formali, si affronti il problema concretamente, ad esempio riconoscendo alla magistratura poteri effettivi per la lotta alla corruzione con l'istituzione di un distretto di magistrati anticorruzione a livello nazionale, come avviene con la lotta alla mafia”.

Non mancheranno certamente le risposte da parte dell’Anac e della politica a queste dichiarazioni, che verosimilmente saranno prese come un attacco all’autorità anticorruzione, mentre la loro sostanza è totalmente diversa.

Obiettivo del problema posto dall’Agdp non è certo l’authority, ma i compiti che la legge le ha assegnato ed il modo col quale è perseguito l’obiettivo della lotta alla corruzione ed alla trasparenza.

Partiamo dal principio. Nel 1993, col d.lgs 29/1993, la riforma della pubblica amministrazione ci raccontarono venne adottata per passare da una gestione del procedimento ad una funzione realmente manageriale, capace di valorizzare la discrezionalità operativa nel destinare le risorse assegnate dalla politica ai manager pubblici al miglior conseguimento degli obiettivi posti.

Lo slogan che ha accompagnato la riforma, ma che ancora oggi è molto utilizzato, lo abbiamo sentito e risentito: “bisogna passare dalla cultura dell’adempimento, alla cultura del risultato”.

Qualche esempio:

- da http://www.agid.gov.it/notizie/2015/02/05/digitale-pa-cultura-delladempimento-del-servizio-al-cittadino:

Digitale e PA, dalla cultura dell'adempimento a quella del servizio al cittadino

Competenze digitali, indispensabili per trasformare il rapporto fra amministrazione e cittadini

Digitale e PA, dalla cultura dell'adempimento a quella del servizio al cittadino

Un momento di confronto significativo, quello che si è tenuto questa mattina a Palazzo Vidoni, dove esponenti del mondo delle istituzioni, della politica e della società civile, si sono confrontati sul tema delle competenze digitali nell’amministrazione pubblica. Capacità nuove che permettano a chi lavora nel settore pubblico di migliorare processi, modelli organizzativi per offrire i servizi che servono a migliorare la vita quitidiana di cittadini e imprese.

“Agire sulle competenze digitali significa anche cambiare mentalità e approccio di chi lavora nella pubblica amministrazione" – ha dichiarato Alessandra Poggiani, Direttore Generale dell’Agenzia per l’italia Digitale – "Bisogna passare dalla cultura dell’adempimento a quella del servizio. Le tecnologie permettono di offrire servizi piú facili e comodi, ma solo se cambiamo anche i processi. Non dobbiamo digitalizzare la burocrazia, ma rendere la pubblica amministrazione piú semplice usando tutti gli strumenti che l'innovazione digitale ci mette a disposizione. Per farlo serve maggiore cultura dell'innovazione e piú competenze digitali in tutta la PA: a partire dalla dirigenza".

- da http://www.unica.it/pub/7/show.jsp?id=8404&iso=22&is=7

DALLA CULTURA DELL’ADEMPIMENTO ALLA CULTURA DEL RISULTATO

A Cagliari si parla della riforma Brunetta

Videonotizia realizzata dal centro di produzione UnicaTV

“Dalla cultura dell’adempimento alla cultura del risultato”: nelle parole del professor Alessandro Spano, docente di Economia aziendale, per la Pubblica amministrazione c’è la sfida della quale si è discusso durante un seminario che ha offerto un’approfondita analisi di coerenza degli strumenti manageriali con le finalità della legge delega 15/2009 e dello schema di decreto legislativo approvato dal Governo nel maggio scorso, i due provvedimenti meglio noti come “Riforma Brunetta”. L’iniziativa è stata curata dai docenti dell’area pubblica amministrazione del Dipartimento di Ricerche

- da http://www.lastampa.it/2016/07/14/italia/cronache/cantone-allattacco-i-piani-anticorruzione-sono-rimasti-dei-pezzi-di-carta-JL7vLzHpDKgybqzSXq2a1H/pagina.html

Poi c’è il nodo delle Pa. Perché, ammette Cantone, è rimasto sostanzialmente «un pezzo di carta» il piano anticorruzione delle amministrazioni. Un’affermazione basata sui numeri. Sono stati esaminati 1.900 piani, la cui qualità, spiega il presidente dell’Anac, «appare modesta». L’analisi del contesto esterno è assente per oltre l’84% dei casi, la mappatura dei processi delle aree a rischio obbligatorie è di scarsa qualità in circa 3/4 dei casi, mentre le misure di trattamento del rischio sono adeguate solo in 4 casi su 10. «Queste criticità sono confermate anche dall’attività di vigilanza: nel corso del 2015, sono stati aperti ben 929 procedimenti istruttori, alcuni relativi ad importanti amministrazioni come Roma Capitale e il ministero dello Sviluppo economico». Secondo il numero uno dell’Anac «l’attuazione insoddisfacente del Pna (Piano nazionale anticorruzione, ndr) è riconducibile a diversi fattori». A cominciare dalle difficoltà organizzative delle amministrazioni, complice la scarsità delle risorse finanziarie». Per non parlare del «diffuso atteggiamento di mero adempimento formale, limitato ad evitare le responsabilità in caso di mancata adozione del Piano». Una situazione aggravata dal «problema, sempre più evidente, dell’isolamento del Responsabile della prevenzione della corruzione (Rpc) nella formazione e nell’attuazione del Piano, a fronte del sostanziale disinteresse degli organi di indirizzo politico, che il più delle volte si limitano a ratificare il suo operato, approvando il Piano senza alcun approfondimento o supporto reale all’attività». 

Inutile continuare, esempi di dichiarazioni, seminari, convegni, interviste, libri, articoli e altri approfondimenti sulla necessità di abbandonare la cultura dell’adempimento a favore di quella del risultato possono essere facilmente reperiti in rete.

Il principio è innegabilmente corretto. La pubblica amministrazione dovrebbe svolgere la propria attività in primo luogo per ottenere risultati a beneficio della popolazione amministrata, congrui ai fini determinati dall’indirizzo politico; quindi, il compito dell’amministrazione non dovrebbe limitarsi al semplice fine di “adempiere”, cioè garantire il formale rispetto di un obbligo posto da leggi o altre regole similari, a prescindere poi dall’utilità concreta della corretta procedura seguita e della perfezione formale dei provvedimenti elaborati.

Il messaggio in filigrana di queste riflessioni è: sono i burocrati (in senso dispregiativo) che si ostinano a rifiutare la cultura del risultato, ed ingessano la PA con un atteggiamento antiquato e finalizzato a fuggire dalle responsabilità, attenti solo alla formalità.

Da qui, dunque, prendono l’avvio accanite analisi e discussioni su come riformare la PA per farla lavorare “come un’azienda”, modernizzarla ed infondere la “cultura del risultato”.

Ma, è proprio vero che è la “burocrazia” intesa come insieme di dirigenti e funzionari pubblici che detengono il reale potere (“buro” viene da bureau, cioè, ufficio; “crazia”, dal greco kράτος, kratos, cioè “forza, potere”) a rifugiarsi, paurosa, nella cultura dell’adempimento?

Oppure, è il legislatore che, incapace di assegnare reali poteri gestionali ed organizzativi, impone i meri adempimenti a suon di responsabilità spesso solo formali ad esso connesse?

Vediamo una ricostruzione sicuramente solo parziale di alcune disposizioni normative, per scoprirlo, tenendo presente che l’azione amministrativa oltre ad essere soggetta alle normali responsabilità disciplinari, civili e penali, incontra speciali responsabilità solo proprie della PA: quella erariale e contabile, quella da danno da immagine, quella dirigenziale.

Ecco qui una tabella riassuntiva:

n.	Norma	Adempimento	Responsabilità
1	Art. 7, c. 6, d.lgs 165/2001	Incarichi di collaborazione esterna solo per elevate specializzazioni, avendo cura di controllare l’inesistenza di professionalità interne e altri presupposti	Amministrativa – erariale
2	Art. 33, c. 2, d.lgs 165/2001	Avvio procedure di esubero del personale	Innominata: amministrativa erariale
3	Art. 36, c. 5, e 5-quater d.lgs 165/2001	Assunzioni con contratti flessibili, solo per fabbisogni temporanei	Innominata: amministrativa – erariale
4	Art. 54, d.lgs 165/2001	Applicazione codice di comportamento (dpr 62/2013)	Disciplinare, civile, amministrativa, penale
5	Art. 55-bis, c. 7 d.lgs 165/2001	Obbligo di attivare l’azione disciplinare	Disciplinare (ma anche erariale)
6	Art. 55-quater, c. 3-quinquies	Omessa attivazione del procedimento disciplinare e della sospensione cautelare	Disciplinare e anche da danno di immagine
7	Art. 57. c. 05 e 1-bis, d.lgs 165/2001	Mancata costituzione Comitato Unico di Garanzia; mancato invio alla consigliera di parità delle nomine dei componenti delle commissioni di concorso	Dirigenziale
8	Art. 14, c. 1-quater, d..gs 33/2013	Rispetto degli obiettivi di trasparenza indicati negli atti di incarico dirigenziale	Dirigenziale
9	Art. 15, c. 3, d.lgs 33/2013	Obbligo di pubblicare gli incarichi dirigenziali esterni ed a collaboratori esterni	Dirigenziale, disciplinare, civile ed erariale
10	Art. 26, c. 3, d.lgs 33/2013	Obbligo di pubblicare tutti i contributi o vantaggi economici, di importo superiore ai 1.000 euro	Risarcimento del danno in sede di giudizio amministrativo ed erariale
11	Art. 46, d.lgs 33/2013	Obbligo di effettuare tutte le pubblicazioni imposte dalla legge (228 tipologie) e rifiuto, differimento o limitazione dell’accesso civico in assenza dei presupposti di cui all’articolo 5-bis del d.lgs 33/2013	Dirigenziale e da danno di immagine
12	Art. 47, d.lgs 33/2013	Comunicazione delle informazioni imposte dall’articolo 14	Responsabilità amministrativa depenalizzata
13	Art. 6-ter, c. 3 d.lgs 82/2005	Obbligo di aggiornare gli indirizzi delle PA	Dirigenziale
14	Art. 12, c. 1, d.lgs 82/2005	Rispetto di tutti gli obblighi imposti dal Codice dell’amministrazione digitale	Dirigenziale
15	Art. 47, d.lgs 82/2005	Obblighi di trasmissione tra PA solo via Pec	Erariale, dirigenziale e disciplinare
16	Art. 65, d.lgs 82/2005	Avvio del procedimento a seguito di istanza trasmetta per via telematica	Dirigenziale e disciplinar
17	Art. 2, c. 9, l. 241/1990	Rispetto dei termini dei procedimenti	Disciplinare, erariale
18	Art. 18-bis, c. 1, l. 241/1990	Mancato rilascio della ricevuta relativa alla presentazione di istanze, segnalazioni o comunicazioni	Innominata (disciplinare)
19	Art. 6, c. 7, 12 e 13, d.l. 78/2010, conv. In l. 122/2016	Riduzione delle spese per incarichi esterni, missioni e formazione ai dipendenti	Innominata (erariale)
20	Art. 72, c. 3, Dpr 445/2000	Obbligo di verificare le dichiarazioni sostitutive a richiesta di altre PA entro 30 giorni	Violazione dei doveri d’ufficio (responsabilità penale?)
21	Dpr 62/2013	Rispetto di tutti gli obblighi ivi previsti	Disciplinare, civile, amministrativa, erariale, penale
22	Art. 1, c. 12, l. 190/2012	Responsabilità del responsabile della prevenzione della corruzione per la commissione di reati contro la P.Anell’ente	Disciplinare, erariale e danno di immagine
23	Art. 1, c. 14, l. 190/2012	Responsabilità del responsabile della prevenzione della corruzione per reiterate violazioni al piano triennale di prevenzione della corruzione	Dirigenziale
24	Decreto Ministero dell’Interno 25.9.2015	Verifiche sull’antiriciclaggio	Dirigenziale
25	Delibera Anac 11 gennaio 2017	Obbligo del Rup di attivare le gare entro 90 giorni dall’acquisizione del Cig	Amministrativa depenalizzata

La tabella si riferisce alle responsabilità trasversali, ricavabili da norme di legge o di regolamento statali. Molti di questi obblighi, come si nota, discendono dalla normativa anticorruzione.

Non sono stati elencati tutti e on si è tenuto conto degli adempimenti di norme “verticali” per specifici settori, e connesse ulteriori responsabilità, né della lievitazione degli adempimenti, derivante dalla soft regulation dell’Anac. Ad esempio, le Linee Guida sull’accesso civico “consigliano” la creazione del registro delle domande di accesso. Non si capisce ancora se possano derivare sanzioni nel caso di mancata costituzione di tale atto.

Come si nota, la ridda di adempimenti formali, cui conseguono altrettante responsabilità esclusivamente ricondotte alla loro formale violazione, senza alcuna influenza sul risultato concreto, è enorme. Si può davvero affermare, allora, che, al di là degli slogan, davvero chi imposta le regole operative ha inteso organizzare il funzionamento della PA per risultati e non per adempimenti formali? Inoltre, con questo diluvio di norme che impongono veri e propri meri adempimenti, spesso solo formali, è davvero possibile immaginare che la PA possa superare la “cultura dell’adempimento” a favore di quella del risultato? Si può davvero passare dall’adempiere al funzionare?

Altra domanda: siamo sicuri, comunque, che la ridda di adempimenti e di responsabilità sia realmente in grado di contrastare efficacemente la corruzione e di garantire la trasparenza?

Lo scorso anno vennero censiti i caricamenti necessari alla trasparenza: 228. Cosa significa, sul piano operativo, dover garantire tutti questi caricamenti? Immaginiamo di doverli aggiornare almeno 3 volte l'anno (conto assolutamente per difetto). Ne vengono fuori 684. Moltiplichiamo allora i caricamenti per le circa 20.000 amministrazioni pubbliche operanti in Italia: i caricamenti totali sono, così, non meno di 13.680.000.

Stabiliamo, ora, un tempo per raccogliere il materiale informativo, verificarlo, digitarlo e pubblicarlo: anche in questo caso, rimaniamo stretti e diciamo 20 minuti a caricamento. Moltiplichiamo il totale dei caricamenti per i 20 minuti: risultano 273.600.000 minuti, che tradotti in ore sono 4.560.000 ore di lavoro, che rapportate a 1.500 ore lavorative annue di un dipendente, costituiscono 3.040 unità lavorative integralmente dedicate alla sola attività di caricamento dei dati, a testa bassa, ogni ora, ogni minuto di ogni giorno.

Migliaia di dipendenti ogni anno sono impiegati, dunque, solo per caricare i dati connessi alla trasparenza e all’anticorruzione.

Tutto questo aiuta davvero la trasparenza? Gli adempimenti formali contrastano la corruzione? Le sanzioni che l’Anac è chiamata ad irrogare ai responsabili anticorruzione delle singole amministrazioni per il caso di violazione degli adempimenti o dei caricamenti o perfino per gli atti corruttivi realizzati da altri, sono un reale deterrente alla corruzione? Un sistema che irroga sanzioni a carico di chi produca il piano triennale della prevenzione della corruzione che, secondo l’esegesi dell’Anac, risulti troppo simile a quello dell’anno precedente o con un’analisi “del contesto esterno” non soddisfacente può considerarsi realmente come un ostacolo a chi vuole corrompere? E’ l’analisi del contesto esterno lo strumento contro la corruzione?

Le parole del presidente dell’Agdp vogliono chiaramente essere la sintesi dei dubbi che sovvengono alle amministrazioni le cui spalle sono piegate da una miriade di adempimenti, imposti da norme di legge e di nuova tipologia, come le Linee Guida sul codice degli appalti: regole che vanno di molto oltre la previsione generale ed astratta, per spingersi fino ad indicare in modo vincolante, quanti anni di esperienza deve avere un Rup, quale scuola deve aver frequentato, cosa specificamente fa una commissione di gara. Una ridda di regole con le quali un’autorità preposta a regolamentare un mercato finisce per fare da “capo ufficio” e disporre regole organizzative di dettaglio, imponendo tempistiche, come quelle per la richiesta dei nominativi dei componenti delle commissioni (ancora, comunque, non a regime per la mancanza della normativa sulla qualificazione delle stazioni appaltanti) tali solo da allungare i tempi, incrementare appunto gli adempimenti, introdurre “trappole” amministrative. Mentre gli appalti e gli investimenti restano ancora a languire e i corruttori sono scoperti regolarmente solo da inchieste giudiziarie, indagini di polizia, intercettazioni, inchieste giornalistiche a mo’ di agenti provocatori.