La stretta al lavoro a tempo determinato non vale per la pubblica amministrazione

Il cosiddetto “decreto dignità” esclude espressamente dal proprio campo di applicazione la pubblica amministrazione.

Si tratta di una scelta che per un verso ha il merito di chiarire la questione sempre complessa delle influenze reciproche tra la disciplina del lavoro privato e quella del lavoro pubblico, visto che l’articolo 36, comma 2, del d.lgs 165/2001 contiene un rinvio dinamico al d.lgs 81/2015, a seguito della novellazione operata dalla riforma Madia.
Per altro verso, però, si accentua la diversificazione tra regolazione del lavoro privato e pubblico, nonostante l’intento del d.lgs 165/2001 consista, al contrario, nell’armonizzarle.
Potremmo concludere che il legislatore, avendo imboccato dal 2009 almeno, epoca della riforma Brunetta, la strada della netta separazione delle due discipline, ha preso atto, sia pure in modo implicito, della concreta impossibilità di “privatizzare” il lavoro pubblico: troppi sono gli elementi distintivi tra i due sistemi.
In realtà, invece, si resta nell’ambiguità e si continua a regolare in parte il lavoro pubblico con meccanismi parzialmente privatistici, per primi i contratti collettivi di lavoro, con sforzi molto significativi di coordinamento, dovuti a due elementi. Il primo è l’assenza di una vera e piena autonomia di tipo negoziale da parte delle amministrazioni, le quali, dovendo gestire risorse pubbliche, sono comunque soggette e vincoli e limiti di vari tipi nel contrattare. Il secondo è il principale tra detti limiti: il costo del lavoro pubblico, che rasentando il 20% quasi del totale della spesa pubblica finisce per far coincidere le politiche del lavoro pubblico sostanzialmente con imponenti politiche economiche.
Ciò, allora, in parte spiega l’esclusione del lavoro pubblico dalla “stretta” ai contratti a termine. Del resto, è vero che il cosiddetto “decreto dignità” ha reintrodotto le causali, ma comunque solo per i rinnovi successivi ai primi 12 mesi di contratto o per contratti sin da subito di durata superiore a 12 mesi. Ma, è altrettanto vero che i contratti a termine nella PA restano tutti causali, per effetto dell’articolo 36, comma 2, già citato, del d.lgs 165/2001, che li consente solo in presenza di comprovate esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale, a prescindere dalla durata iniziale del contratto.
Dunque, estendere al lavoro pubblico la reintroduzione della causalità dei contratti a termine secondo la disciplina del decreto non avrebbe avuto alcun senso, e anzi si sarebbe tradotta in una riduzione delle prudenze che il legislatore impone alla stipulazione di contratti a termine nella PA.
Senza dimenticare che ai sensi della legge D’Alia, il d.l. 101/2013, modificò sempre l’articolo 36, comma 2, del d.lgs 165/2001, introducendovi il seguente disposto, ancora oggi vigente: “Per prevenire fenomeni di precariato, le amministrazioni pubbliche, nel rispetto delle disposizioni del presente articolo, sottoscrivono contratti a tempo determinato con i vincitori e gli idonei delle proprie graduatorie vigenti per concorsi pubblici a tempo indeterminato”. Dunque, le amministrazioni pubbliche in realtà nemmeno potrebbero attivare procedure di reclutamento finalizzate ad acquisire personale a tempo determinato. Al contrario, dovrebbero sempre e solo programmare assunzioni a tempo indeterminato, attivare i concorsi a questo scopo ed attingere alle graduatorie sottoscrivendo contratti a termine solo dimostrando l’insorgere, nel frattempo, di quelle esigenze temporanee o eccezionali, tali da non consentire da subito di sottoscrivere contratti a tempo indeterminato col vincitore del concorso.
Ovviamente, questo sistema di reclutamento molto particolare della PA è completamente impensabile nell’ambito del lavoro privato e costituisce un altro fondamento della comunque singolare diversità di trattamento tra lavoratori pubblici e privati.
Singolare, perché nonostante le molte prudenze previste dal legislatore nei confronti del tempo determinato nella PA, settore nel quale in effetti il contratto a tempo indeterminato è in modo piuttosto evidente la forma normale di costituzione dei rapporti di lavoro, vi sono ampi settori nei quali invece vi è un ricorso diffusissimo al tempo determinato, con durate ben oltre i 24 mesi oggi previsti per il settore privato, e gli stessi 36 mesi che, con una discutibile tecnica legislativa volta a far sopravvivere le regole del d.lgs 81/2015 riformate dal decreto solo per i datori pubblici, ancora valgono per il lavoro pubblico. Si tratta, per esempio, dei settori della ricerca, ove una serie di leggi speciali ammette la successione di contratti a termine di durate variabili, talvolta anche superiori ai 5 anni. Per non parlare del settore della scuola, fonte degli inesauribili contenziosi con la Ue relativamente al rispetto delle direttive sul tempo determinato.
Ovviamente irrilevanti sono per la PA gli ulteriori incrementi dei contributi Naspi dello 0,5% a seguito dei rinnovi, visto che i dipendenti pubblici non hanno diritto alla Naspi; così come nessuna utilità avrebbe l’estensione ai dipendenti pubblici dell’allungamento da 24 a 36 mesi dell’indennità dovuta a licenziamento illegittimo, visto che nel lavoro pubblico, a differenza del privato, continua a sussistere la tutela reale della reintegra. Non per effetto dell’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori, bensì dell’articolo 63, comma 2, del d.lgs 165/2001, novellato dalla riforma Madia ai sensi del quale “Il giudice, con la sentenza con la quale annulla o dichiara nullo il licenziamento, condanna l'amministrazione alla reintegrazione del lavoratore nel posto di lavoro e al pagamento di un'indennità risarcitoria commisurata all'ultima retribuzione di riferimento per il calcolo del trattamento di fine rapporto corrispondente al periodo dal giorno del licenziamento fino a quello dell'effettiva reintegrazione, e comunque in misura non superiore alle ventiquattro mensilità, dedotto quanto il lavoratore abbia percepito per lo svolgimento di altre attività lavorative. Il datore di lavoro è condannato, altresì, per il medesimo periodo, al versamento dei contributi previdenziali e assistenziali”.
Resta abbastanza misteriosa la ragione per la quale la riforma Madia, pur reintroducendo espressamente la tutela reale per i dipendenti pubblici, ha esteso loro anche la misura del risarcimento del danno prevista per il contratto a “tutele crescenti”, cioè fino a 24 mesi. Si deve notare, comunque, che l’espressa inapplicabilità del “decreto dignità” alla PA non modifica le previsioni dell’articolo 63, comma 2, del d.lgs 165/2001 e quindi l’indennità risarcitoria per il dipendente pubblico licenziato illegittimamente resta nel massimo fissata in 24 mesi.
La netta disarmonia tra disciplina del lavoro a termine del lavoro privato e pubblico lascia certamente adito a forti perplessità, ma appare sensata, in un ordinamento che non ha mai disposto una reale e completa privatizzazione del lavoro pubblico.