Il sistema migliore per confermare che il Piao è visto - ma, in effetti è - come quel layer of bureucracy di cui parla il Consiglio di stato, è dare ascolto al quaderno Anci contenente analisi e suggerimenti sul nuovo piano escogitato dal legislatore.
Rileggiamo il passaggio fondamentale della Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, Adunanza di Sezione del 8 febbraio 2022 e del 17 febbraio 2022: "La sfida operativa sembra essere costituita dalla capacità del Piao di affermarsi come strumento di effettiva semplificazione. Uno strumento che non deve costituire (e questo è chiaro, nelle intenzioni del legislatore) ciò che nella pratica internazionale viene definito un ulteriore “layer of bureaucracy”, ovvero un adempimento formale aggiuntivo entro il quale i precedenti piani vanno semplicemente a giustapporsi, mantenendo sostanzialmente intatte, salvo qualche piccola riduzione, le diverse modalità di redazione (compresa la separazione tra i diversi responsabili) e sovrapponendo l’ulteriore onere – layer, appunto – di ricomporli nel più generale Piao".
L'Anci, nel quaderno operativo 36/2022 scrive: "si consiglia ai Comuni e alle Città Metropolitane che hanno già approvato il bilancio di previsione 2022 2024 ma non il PIAO, di procedere celermente all’approvazione di una delibera ricognitiva di tutti i piani, assorbiti ora dallo stesso PIAO, e già approvati (v. Allegato 1 e Allegato 2). Questo in quanto l’interpretazione letterale dell’articolo 6, comma 6-bis, scontando un mancato coordinamento con le disposizioni che in sede di prima applicazione prevedono il differimento di 120 giorni, sembrerebbe far venir meno la sospensione delle sanzioni previste in caso di mancata adozione del PIAO entro il 30 giugno 2022 per tutti i Comuni che hanno già approvato il bilancio di previsione 2022-2024".
Chiunque capisce la totale ed indiscutibile inconciliabilità tra le due distinte affermazioni:
Una delibera ricognitiva di tutti i piani già approvati, infatti, non è altro se non "un adempimento formale aggiuntivo entro il quale i precedenti piani vanno semplicemente a giustapporsi".
Chi afferma la possibilità stessa che all'approvazione del bilancio prima del termine del 31.7.2022, cui si accompagna la doverosa, e per altro virtuosa, approvazione nei termini dei vari piani assorbiti dal Piao, possa conseguire una sanzione se non si approvi formalmente un Piao ricognitivo di quanto già approvato, non si rende conto dell'impostazione inaccettabilmente meramente formalistica che sta dietro simile modo di vedere. Nè si colgono pienamente le molte violazioni a principi giuridici ed operativi che tuttavia dovrebbero essere più che noti.
In primo luogo, si vìola il principio tempus regit actum. I piani che gli enti hanno approvato prima del 30 giugno, anzi, meglio dire prima delle 17,44 del 30 giugno, ora di sottoscrizione del DM attuativo del d.l. 81/2021, sono stati correttamente adottati nella vigenza della normativa operante fino alle ore 17,43 del 30 giugno 2022.
Nessuna sanzione può essere attivata, se non da burocrati ottusi, nei confronti di enti che abbiano correttamente adempiuto agli obblighi di programmazione vigenti.
In secondo luogo, è semplicemente assurdo pensare che l'evoluzione normativa ed i ritardi con i quali il Governo ha dato l'avvio effettivo al Piao (6 ore e 16 minuti prima della scadenza del termine fissato), possano influire negativamente nei confronti degli enti locali che virtuosamente siano riusciti ad approvare il bilancio di previsione prima della data prevista, e più volte rinviata, per il 2022. Solo assurde letture anch'esse bizantine, retrive e burocratiche possono far pensare che comportamenti corretti siano passibili di sanzioni.
Ancora, si evidenzia una scarsa conoscenza del meccanismo obblighi-sanzioni. Poichè le sanzioni possono essere legittimamente applicate solo se riferite tassativamente alla fattispecie della norma che prevede il precetto sanzionato, non è ammissibile alcuna lettura tale da consentire di disporre la sanzione per via analogica o estensiva.
Ora, l'articolo 10 del DM attuativo prevede le sanzioni ivi disposte per il solo caso di "mancata adozione del Piano integrato di attività e organizzazione". Ma, tale ipotesi, come ben è evidente:
è operante solo se e quando sia efficace l'obbligo giuridico di approvare il Piao;
è operante, comunque, solo nell'assenza assoluta di una pianificazione assorbibile dal Piao.
La sanzione non colpisce tanto il modo con cui si pianifica, quanto l'assenza di pianificazione, almeno nella fase transitoria.
Ora, laddove un ente locale abbia adottato, com'era corretto ed inevitabile, i piani assorbiti dal Piao nei termini fissati dalla normativa prima del 30 giugno 2022, hanno adempiuto agli obblighi e dispongono della strutturazione di piani operativi che è anche da tempo la guida dell'azione operativa. Sul piano sostanziale è insostenibile immaginare che l'assenza di un Piao formale costituisca presupposto.
Altro elemento fondamentale, che torna in parte sulla questione del puro formalismo retrostante l'idea dell'Anci, è una considerazione molto semplice: perchè il Piao non si riveli un mero assemblaggio dei piani assorbiti (pericolo paventato dal Consiglio di stato), esso non dovrebbe essere una banale indicizzazione e riunione in un unico "file" chiamato Piao di piani in esso confluiti.
Ma, l'Anci, nel suggerire di adottare una delibera di ricognizione dei piani già approvati o di riapprovare quanto già approvato sotto forma di Piao, non fa altro che sublimare il mero adempimento(1), al solo scopo di poter caricare sul portale della Funzione Pubblica un file chiamato Piao che poi altro non sarà se non una somma dei piani assorbiti, senza alcuna utile e possibile formulazione unitaria e coordinata, pio desiderio di chi ha immaginato il Piao come strumento di semplificazione rilancio della PA (ma, un piano come può rilanciare la PA? Sono le azioni che la rilanciano, semmai, non i piani).
Infine: la ragione ultima dell’adozione dell’inutile e burocratica delibera ricognitiva consiste, secondo l’Anci nella possibile interpretazione letterale dell’articolo 6, comma 6-bis, interpretazione che “scontando un mancato coordinamento con le disposizioni che in sede di prima applicazione prevedono il differimento di 120 giorni, sembrerebbe far venir meno la sospensione delle sanzioni previste in caso di mancata adozione del PIAO entro il 30 giugno 2022 per tutti i Comuni che hanno già approvato il bilancio di previsione 2022-2024”.
Per capire: l’articolo 8, comma 3, del DM, dispone: “In sede di prima applicazione, il termine di cui all’articolo 7, comma 1, del presente decreto è differito di 120 giorni successivi a quello di approvazione del bilancio di previsione”.
Il pomo della discordia, la sottigliezza - ci si consenta - da azzeccagarbugli che sta appassionando molti è dirimere due possibili letture della disposizione:
per “approvazione” si intende esattamente la materiale approvazione del bilancio di previsione; sicchè ogni ente che avesse approvato il proprio bilancio entro il 31.12.2021 o, comunque, entro il 2 marzo 2022, avrebbe consumato già i 120 giorni di differimento del termine di prima applicazione del DM;
per “approvazione” si intende, invece, il termine ultimo per l’approvazione fissato dalla norma, attualmente previsto il 31.7.2022.
La prima interpretazione è, come si nota, meramente letterale. Ora, (Cassazione civile, sezioni Unite, sentenza 4.2.2020, n. 2505): “nell'ipotesi in cui l'interpretazione letterale di una norma di legge sia sufficiente ad individuarne, in modo chiaro ed univoco, il relativo significato e la connessa portata precettiva, l'interprete non deve ricorrere al criterio ermeneutico sussidiario costituito dalla ricerca, in virtù dell'esame complessivo del testo, della "mens legis", specie se, attraverso siffatto procedimento, possa pervenirsi al risultato di modificare la volontà della norma sì come inequivocabilmente espressa dal legislatore. Soltanto qualora la lettera della norma medesima risulti ambigua (e si appalesi, altresì, infruttuoso il ricorso al predetto criterio ermeneutico sussidiario), l'elemento letterale e l'intento del legislatore, insufficienti in quanto utilizzati singolarmente, acquistano un ruolo paritetico in seno al procedimento ermeneutico, onde il secondo funge da criterio comprimario e funzionale ad ovviare all'equivocità del testo da interpretare, potendo, infine, assumere rilievo prevalente rispetto all'interpretazione letterale soltanto nel caso, eccezionale, in cui l'effetto giuridico risultante dalla formulazione della disposizione sia incompatibile con il sistema normativo, non essendo consentito all'interprete correggere la norma nel significato tecnico proprio delle espressioni che la compongono nell'ipotesi in cui ritenga che tale effetto sia solo inadatto rispetto alla finalità pratica cui la norma stessa è intesa”.
Non è da rimettere in dubbio che la sola interpretazione letterale dell’articolo 8, comma 3, si apra all’ambiguità, sicchè tale interpretazione è certamente insufficiente. Anche perchè apre all’assurda conseguenza che enti non passibili di sanzioni per la mancata approvazione nei termini dei piani assorbiti dal Piao, improvvisamente al 30 giugno si ritroverebbero invece alla stregua di enti che abbiano violato i termini della programmazione; mentre, al contrario, enti che siano rimasti inerti e in attesa del Piao non abbiano adottato, alle scadenze previste, i piani da esso assorbiti, non avendo nemmeno approvato il bilancio di previsione possono dormire sonni tranquilli fino al 28 novembre, non essendo passibili di sanzioni.
L’interpretazione della legge è cosa delicata: non ci si può fermare a meri dati letterali, se le conseguenze di essi oltre a non risolvere l’ambiguità della norma portino a risultati senza senso. Come nel caso di specie.
L’unica interpretazione che elimini ogni ambiguità e non porti all’abnorme conclusione che enti in regola con adempimenti e termini possano essere sanzionati perchè manca, come dire, il layout della programmazione, mentre per gli altri, rimasti magari inerti nell’adottare gli atti programmatori e senza bilancio, il DM finisca per essere una sanatoria anche dell’inerzia pianificatoria in attesa del Piao.
Il suggerimento dell’Anci, quindi, va decisamente respinto. L’associazione dei comuni non assicura di certo così nè la legittimità dell’azione amministrativa, nè la rivendicazione dell’autonomia degli enti, che viene, al contrario, sacrificata in nome di adempimenti burocratici.
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(1) Fantastica è la parte degli schemi di delibera di giunta suggeriti, ove si scrive che la giunta "dà mandato" al segretario o al direttore generale di pubblicare il Piao nei vari siti; come se il segretario, il direttore generale o qualsiasi altro soggetto competente, agisse "su mandato" della giunta, immaginata, quindi, come titolare di un potere gestionale del quale si spoglia, sua sponte, attribuendolo per via di mandato, istituto civilistico, a qualcuno: un plateale travisamento di decine e decine di anni di legislazione in merito ai poteri degli organi e alla separazione tra politica e gestione!
Condivido in pieno, ma, se vogliamo dirla tutta, il quadro necessario per dare attuazione alla norma primaria si è completato solo alle 22.35 del 30 giugno, quando è stata pubblicata la Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 151 del 30 giugno 2022 contenente il DPR 81/2022 (Regolamento recante individuazione degli adempimenti relativi ai Piani assorbiti dal Piano integrato di attività e organizzazione). A parte questa nota di colore, che non fa altro che peggiorare l'effetto grottesco dell'adempimento richiesto entro il 30 giugno, va evidenziato che non abbiamo a che fare semplicemente con "una cosa in più" da fare annualmente, di cui nemmeno il Consiglio di Stato è riuscito a scorgere una qualche utilità, ma che si tratta di complicare pesantemente tutta la gestione, cosa molto più grave. Un piano omnibus come il PIAO, che contiene e non semplifica i contenuti programmatori che vorrebbe "sintetizzare" o "sinergizzare" costringe la revisione del documento "master" tutte le volte che sia necessario spostare una virgola di uno qualsiasi dei programmi contenuti, con la necessità di dover mettere in moto la macchina procedurale prevista per tutti i contenuti ricompresi nel PIAO (compresi pareri, aggiornamenti, visti, comunicazioni preventive e successive). Tutto questo sarebbe forse sopportabile se la programmazione gestionale fosse, per tutte le materie per le quali è prevista, realmente di respiro non meno che annuale. In realtà, per fare solo un esempio relativo ad una delle tante materie soggette a pianificazione, la programmazione dei fabbisogni di personale, lungi da essere un atto di programmazione di massima, è un presupposto di validità di qualsiasi assunzione, secondo un dettaglio che arriva al profilo professionale e al numero di ore rispetto al tempo pieno, e finanche necessaria a fare fronte ad eventi imprevisti e ad urgenze dettate da eventi imprevedibili; il piano dei fabbisogni di personale è infatti spessissimo soggetto a svariate modifiche in corso d'anno, specie dopo che il d.l. 34/2020 ha inaugurato un ciclo di revisione delle previsioni di sostenibilità finanziaria con conseguente onere di verifica della sostenibilità dei piani assunzionali almeno 2/3 volte all'anno.
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