Problemi di operatività e di compatibilità con la Costituzione dell’Alta Corte disciplinare

 

L’Alta corte disciplinare, introdotta dall’articolo 4 della legge costituzionale, pubblicata in Gazzetta ufficiale, Serie Generale n.253 del 30-10-2025, modifica l’articolo 105 della Costituzione, ponendo una serie di problemi interpretativi ed applicativi molto rilevanti.

La prima questione che si rileva è la sua composizione: 15 membri, dei quali 9 “togati” (facenti parte della magistratura, 6 magistrati e 3 requirenti) e 6 “laici” (3 espressi dal Presidente della Repubblica, 3 espressi dal Parlamento in seduta comune).

Tale composizione non è allineata con quanto prevede l’articolo 104 come la legge costituzionale intenderebbe riformare, ai sensi del quale i componenti dei due Csm, oltre al Presidente della Repubblica, sono per 2/3 “togati” e per 1/3 “laici”.

Risulta chiaro che l’Alta Corte disciplinare è un organo diverso dai due Csm

1. perché non è presieduta dal Presidente della Repubblica, che non ne è componente;
2. perché ha un rapporto tra “togati” e “laici” non di due terzi, ma di tre mezzi.

Non è, ovviamente, la stessa cosa. Nel rapporto di 2/3 e 1/3, il numero maggiore risulta sempre il doppio di quello minore. Se si fosse rispettato, quindi, il criterio di composizione dei 2 Csm, vi sarebbero dovuti essere 10 togati e 5 laici.

Nel rapporto di 3/2, invece, il numero maggiore risulta sempre pari al 50% in più del minore. Infatti, il 50% di 6 è 3, che sommato a 6 dà 9 che è i 3/2 di 6. Ancora, 9 risulta il 60% di 15; quindi 6 è il 40% di 15; in un rapporto 2/3 e 1/3, invece il numero maggiore corrisponde al 66,66667% del totale e il numero minore al 33,33333% del totale.

V’è, dunque, uno squilibrio tra la composizione dei 2 Csm e l’Alta corte disciplinare, la cui conseguenza è l’aumento evidente dell’incidenza del numero dei laici sui togati.

La scelta, poi, di 15 componenti rende piuttosto complessa l’attuazione dell’ultimo comma dell’articolo 105 come risulta dalla legge costituzionale: “La legge determina gli illeciti disciplinari e le relative sanzioni, indica la composizione dei collegi, stabilisce le forme del procedimento disciplinare e le norme necessarie per il funzionamento dell'Alta Corte e assicura che i magistrati giudicanti o requirenti siano rappresentati nel collegio”.

In primo luogo, si evidenzia la lacunosità della legge costituzionale che risulta incompleta: infatti rinvia ad una legge ordinaria il compito di stabilire

1. come comporre i collegi
2. come assicurare la rappresentanza dei magistrati nei collegi.

E’ da notare che la legge costituzionale, così come formulata, non prevede espressamente che la legge ordinaria componga i collegi nel rispetto del rapporto 3/2 tra togati e laici: si limita a specificare soltanto che i magistrati (giudicanti o requirenti) “siano rappresentati” nel collegio. Pertanto, la legge ordinaria ha la possibilità di comporre i collegi anche con una maggioranza di laici ed una minoranza di togati: infatti, basta solo che questi siano “rappresentati”.

Ora, poiché il massimo comun divisore tra 9 e 6 è 3, perché si rispetti il rapporto 3/2 tra togati e laici occorrerebbe necessariamente, per distribuire tutti i componenti senza che partecipino contemporaneamente a più collegi, che questi fossero 3 e composti sempre da 5 membri: in questo modo si avrebbero sempre 3 togati per 3 collegi, dunque 9, e 2 laici per 3 collegi, dunque 6.

Basta che la legge ordinaria stabilisca che i collegi risultino in numero diverso da 3 e/o che i componenti dei collegi siano in numero diverso da 5 e gli equilibri tra le due componenti saltano.

Per esempio:

Tre collegi con 6 membri
	collegio 1			collegio 2		collegio 3
togati	1			5		9
	2			6		2
	3			7		3
	4			8		7
laici	10			12		14
	11			13		15

Come si nota, il terzo collegio dovrebbe essere necessariamente composto chiamando qualcuno dei togati incaricati nei primi 2 collegi. Questi, quindi, avrebbero un carico del tutto differente rispetto ai laici, che invece resterebbero distribuiti senza duplicazione dei carichi tra i vari collegi. Inoltre, il collegio 3 avrebbe maggiori problemi di costituzione e funzionamento degli altri 2, per il rischio della coincidenza dei calendari di lavoro dei componenti togati che vi operino "a cavallo" con gli altri.

Ancora, questo esempio evidenzia quanto risulti complicato individuare i componenti dell’Alta Corte chiamati a giudicare le impugnazioni avverso le sentenze di prima istanza. Dispone, infatti, il comma 7 dell’articolo 105 della Costituzione come risulterebbe dalla riforma: “Contro le sentenze emesse dall'Alta Corte in prima istanza è ammessa impugnazione, anche per motivi di merito, soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte, che giudica senza la partecipazione dei componenti che hanno concorso a pronunciare la decisione impugnata”.

Nell’esempio dei 3 collegi giudicanti ipotizzato sopra, se a pronunciarsi fosse il terzo collegio, tre componenti togati non potrebbero far parte dell’Alta Corte giudicante in sede di appello. Il che crea un problema, perché la legge costituzionale non indica come l’Alta Corte debba essere composta quando giudica sulle impugnazioni, né rinvia esplicitamente la soluzione di tale questione alla legge ordinaria prevista dal comma 8.

Una lettura volta ad intendere la norma in modo che risulti applicabile porterebbe a ritenere che la legge ordinaria debba prevedere anche come vada composta l’Alta Corte in sede di giudizio di impugnazione delle sentenze di prima istanza. Le variabili, però, saranno moltissime se i collegi non saranno 3 con 5 componenti di cui 3 togati e 2 laici.

Se si prevedesse che a giudicare in sede di appello fosse il plenum, al netto dei componenti del collegio che ha giudicato in prima istanza, nell’ipotesi di 3 collegi con 6 componenti e nell’ipotesi che in prima istanza abbia deciso il Collegio 3 di cui sopra, 4 togati non potrebbero entrare nel collegio di appello a fronte di soli 2 laici. Per il collegio giudicante in sede di appello, quindi, in questa ipotesi estrema, resterebbero disponibili solo 5 togati (9 meno 4) a fronte di 4 laici (6 meno 2). Non solo non si rispetterebbe il rapporto di 2/3 di togati e 1/3 di laici previsto per i 2 Csm, ma nemmeno sarebbe rispettato il rapporto 3/2 tra togati e laici del plenum: si passerebbe ad un rapporto di 5/4, con un’ulteriore accrescimento dell’incidenza della componente laica rispetto a quella togata.

Senza dilungarsi in altri esempi, il cui esito condurrebbe comunque a risultati diversi sia dal rapporto due terzi/un terzo previsti per i 2 Csm, sia dal rapporto 3/2 del plenum, risulta evidente che la disciplina della composizione (e indirettamente) del funzionamento dell’Alta Corte è irrazionale.

Le difficoltà applicative sarebbero risultate meno complesse se il numero dei componenti fosse stato pari a 18 in un rapporto di 2/3 togati e 1/3 laici.

Invece, un rapporto 60%-40% del totale, qual è quello previsto dalla legge costituzionale, avrebbe potuto funzionare senza creare squilibri se il numero complessivo dei componenti fosse stato pari a 5, 10 o 20.

Sarebbe, comunque, rimasta l’incongruenza dell’estromissione del Presidente della Repubblica dalla presidenza dell’Alta Corte. Incongruenza alla quale non pone rimedio la circostanza che tre dei componenti laici siano nominati dal Capo dello Stato.

L’assenza del Presidente della Repubblica dall’Alta Corte evidenzia che questa è un organo costituzionale peculiare e diverso dai Csm, non solo per funzioni e competenze, ma anche per composizione: proprio un organo a sé stante, solo indirettamente collegato ai 2 Csm, ma ad essi del tutto autonomo ed estraneo.

Per altro, come anche si intuisce dalla denominazione, l’Alta Corte disciplinare è pensata come un organo giurisdizionale, meglio dire come un vero e proprio giudice.

Lo dimostra letteralmente il comma 7 dell’articolo 105 della Costituzione come riformato dalla legge costituzionale, laddove stabilisce le modalità di impugnazione avverso le pronunce in prima istanza, definite espressamente “sentenze”.

Il che pone un ulteriore problema, cioè quello della configurazione dell’Alta Corte come “giudice speciale”.

L’articolo 102 della Costituzione al comma 1 stabilisce: “La funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull'ordinamento giudiziario”.

Una prima osservazione appare doverosa ed oggettiva: l’Alta Corte esercita una funzione giurisdizionale, che si esplica attraverso la pronuncia di sentenze e la decisione delle loro impugnazioni, ma non è composta solo da magistrati ordinari. Si ha una prima rilevante base per affermare che si tratta di un giudice speciale.

Resta la questione della possibilità per i magistrati soggetti alla giurisdizione dell’Alta Corte di agire avverso le sentenze di seconda istanza rivolgendosi alla Cassazione.

Va considerato l’articolo 111 della Costituzione il quale prevede, al comma 7: “Contro le sentenze e contro i provvedimenti sulla libertà personale, pronunciati dagli organi giurisdizionali ordinari o speciali, è sempre ammesso ricorso in Cassazione per violazione di legge. Si può derogare a tale norma soltanto per le sentenze dei tribunali militari in tempo di guerra”.

Sulla base di una prima lettura superficiale, l’articolo 105, comma 7, della Costituzione come risultante dalla riforma, in combinazione con l’articolo 111 della Costituzione, pare comunque consentire al magistrato di ricorrere in Cassazione avverso la decisione di secondo grado.

Ma, questo sarebbe sufficiente per non qualificare l’Alta Corte come giudice speciale? La risposta è negativa: infatti, la piana lettura dell’articolo 111 della Costituzione evidenzia come sia possibile ricorrere in cassazione contro i provvedimenti sulla libertà personale pronunciati sia dagli organi giurisdizionali ordinari, sia “speciali”. Quindi, di per sé la ricorribilità in Cassazione di queste pronunce non incide sulla qualificazione di un organo che esercita la funzione giurisdizionale come giudice ordinario o speciale. Nel caso di specie resta certamente fermo che sul piano soggettivo l’Alta Corte non è un giudice ordinario; la conseguenza logica da trarre non può che condurre verso la conclusione della sua qualificazione come giudice speciale.

Il che pone, allora, il grave problema della compatibilità della riforma con l’articolo 102, comma 2, della Costituzione: “Non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali”. Un divieto che con ogni evidenza non è posto solo al legislatore ordinario, ma anche al legislatore costituente.

Può una legge costituzionale, dunque, porsi in contrasto con la Costituzione, sì da ammettere il giudicato in merito da parte della Corte Costituzionale? La risposta è affermativa e l’ha fornita la Corte Costituzionale stessa con la sentenza 1146/1988: “La Costituzione italiana contiene alcuni principi supremi che non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi costituzionali. Tali sono tanto i principi che la stessa Costituzione esplicitamente prevede come limiti assoluti al potere di revisione costituzionale, quale la forma repubblicana (art. 139 Cost.), quanto i principi che, pur non essendo espressamente menzionati fra quelli non assoggettabili al procedimento di revisione costituzionale, appartengono all'essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana. Questa Corte, del resto, ha già riconosciuto in numerose decisioni come i principi supremi dell'ordinamento costituzionale abbiano una valenza superiore rispetto alle altre norme o leggi di rango costituzionale, sia quando ha ritenuto che anche le disposizioni del Concordato, le quali godono della particolare "copertura costituzionale" fornita dall'art. 7, comma secondo, Cost., non si sottraggono all'accertamento della loro conformità ai "principi supremi dell'ordinamento costituzionale" (v. sentt. nn. 30 del 1971, 12 del 1972, 175 del 1973, 1 del 1977, 18 del 1982), sia quando ha affermato che la legge di esecuzione del Trattato della CEE può essere assoggettata al sindacato di questa Corte "in riferimento ai principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale e ai diritti inalienabili della persona umana" (v. sentt. nn. 183 del 1973, 170 del 1984). Non si può, pertanto, negare che questa Corte sia competente a giudicare sulla conformità delle leggi di revisione costituzionale e delle altre leggi costituzionali anche nei confronti dei principi supremi dell'ordinamento costituzionale. Se così non fosse, del resto, si perverrebbe all'assurdo di considerare il sistema di garanzie giurisdizionali della Costituzione come difettoso o non effettivo proprio in relazione alle sue norme di più elevato valore”.

Pare piuttosto complicato dimostrare che il divieto di istituire giudici speciali posto dall’articolo 102, comma 2, della Costituzione non appartenga a quel novero di disposizioni costituzionali che pongono “principi supremi dell’ordinamento costituzionale”, come tali non suscettibili nemmeno di una riforma costituzionale.

Se, allora, come appare oggettivamente, l’Alta Corte è un giudice speciale, ammesso che la sua istituzione non sia considerata in violazione del supremo principio enunciato dall’articolo 102, comma 2, della Costituzione, in ogni caso ai sensi dell’articolo 362 del codice di procedura civile le impugnazioni contro le pronunce di secondo grado dell'Alta Corte sarebbe piuttosto circoscritto: “Possono essere impugnate con ricorso per cassazione, nel termine di cui all'articolo 325 secondo comma, le decisioni in grado di appello o in unico grado del giudice amministrativo o di un giudice speciale, per motivi attinenti alla giurisdizione del giudice stesso” (è da segnalare comunque l’esistenza di un ampio dibattito in merito all’estensione dei limiti oggettivi al ricorso per cassazione avverso le pronunce dei giudici speciali, con specifico riferimento al Consiglio di Stato).

C’è, però, un altro elemento critico: l’articolo 105, comma 7, della Costituzione come risulterebbe dalla riforma, non pare consentire nemmeno il ricorso per Cassazione. Rileggiamolo: “Contro le sentenze emesse dall'Alta Corte in prima istanza è ammessa impugnazione, anche per motivi di merito, soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte, che giudica senza la partecipazione dei componenti che hanno concorso a pronunciare la decisione impugnata”.

La norma, dunque, prevede:

1. che l’Alta Corte emetta sentenze in prima istanza;
2. che sia ammessa impugnazione contro dette sentenze;
3. che tale impugnazione riguardi “anche” motivi di merito;
4. che tale impugnazione, oltre ai motivi di merito, riguardi “anche” motivi di legittimità.

Se non si conclude nel senso che la norma attribuisca alla medesima Alta Corte in sede di esame delle impugnazione delle sentenze di prima istanza la decisione "anche" sui motivi di legittimità, non si comprenderebbe la presenza della congiunzione “anche”: essa lascia evidentemente trasparire che l’Alta Corte in secondo grado esamini motivi di merito e inoltre, cioè “anche”, altri motivi, i quali non possono che riguardare la legittimità.

D’altra parte, pure a volere ammettere che, come qualcuno sostiene, il ricorso per Cassazione avverso le decisioni di secondo grado dell’Alta Corte “non sia vietato”[1] dall’articolo 111 della Costituzione, in ogni caso si applicherebbe l’articolo 362 del codice di procedura civile e, dunque, non sarebbe ammissibile un ricorso per motivi di legittimità, ma solo per ragioni di giurisdizione.

Pertanto, si tornerebbe comunque a confinare la decisione di legittimità al solo giudizio di secondo grado dell’Alta Corte (a meno dello sviluppo oggi solo futuribile di una giurisprudenza che tenda ad estendere anche a questioni di merito il giudizio in Cassazione riguardante la sola giurisdizione nel caso di impugnazione di sentenze di giudici speciali).

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[1] E’ bene precisare che criterio ermeneutico secondo il quale sarebbe ammesso tutto ciò che non è vietato vale solo ed esclusivamente ai fini dell’interpretazione delle norme riguardanti i rapporti economici tra privati.

Si tratta della garanzia della cosiddetta “libertà di azione”, posta dagli articoli 2 e 41 della Costituzione, alla luce dei quali le libertà individuali e, specificamente, quelle imprenditoriali non possono e non debbono essere limitate da regole solo implicite o presunte, bensì da norme espresse, per altro rispondenti a fini generali e sociali equivalenti o superiori alla generale libertà di azione.

Le regole, invece, poste per il funzionamento dell’ordinamento delle istituzioni e per l’operato della pubblica amministrazione sono soggette a regole ermeneutiche del tutto differenti.

Per l’operato della pubblica amministrazione, in applicazione del principio di legalità, in termini generali è legittimo solo tutto ciò che sia espressamente autorizzato o previsto dalla legge e non ciò che non sia vietato.

Per quanto riguarda l’assetto delle istituzioni, posto dalla Costituzione, valgono esclusivamente i precetti espressamente stabiliti o i principi enunciati o desumibili da norme espresse e non implicite. Anche in questo caso, non può valere come criterio di applicazione delle regole costituzionali la ricerca di assenza di divieti: altrimenti la Costituzione perderebbe totalmente la propria connotazione di norma conchiusa e rigida di fissazione delle regole ordinamentali.