Dirigenza: l'indisponibilità dei posti fissata dalla legge 208/2015 siapplica necessariamente anche agli enti locali

La legge 208/2015 non poteva mancare di creare problemi interpretativi, per la verità nel caso di specie, facilmente risolvibili perché oggettivamente di poca fondatezza.

A creare il “caso” è il comma 219 della legge, cui si affida il compito di recuperare, almeno in parte, dalla spesa del personale il finanziamento delle scarsissime risorse da finalizzare al rinnovo contrattuale (circa 300 milioni per i comparti dello Stato; altrettanto si stabilirà, probabilmente, per regioni enti locali).

Il comma 219 dispone che “nelle more dell'adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli 8, 11 e 17 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e dell'attuazione dei commi 422, 423, 424 e 425 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, e successive modificazioni, sono resi indisponibili i posti dirigenziali di prima e seconda fascia delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, come rideterminati in applicazione dell'articolo 2 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successive modificazioni, vacanti alla data del 15 ottobre 2015, tenendo comunque conto del numero dei dirigenti in servizio senza incarico o con incarico di studio e del personale dirigenziale in posizione di comando, distacco, fuori ruolo o aspettativa”.

Tradotto in termini più semplici: non si potranno coprire i posti vacanti di qualifica dirigenziale delle dotazioni organiche delle amministrazioni statali, come già ridotto a seguito della spending review targata Monti, fino a quando non entreranno in vigore i decreti legislativi attuativi della riforma Madia della PA. Tuttavia, resteranno disponibili, i posti per assorbire i dirigenti privi di incarico o con incarichi di studio o in comando.

Questo comma va letto in combinazione col successivo 224: “Resta escluso dalle disposizioni di cui al comma 219 il personale di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, delle città metropolitane e delle province adibito all'esercizio di funzioni fondamentali, degli uffici giudiziari e dell'amministrazione della giustizia, dell'area medica e veterinaria e del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale. É escluso altresì il personale delle Agenzie di cui al decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 157”.

Quindi, non c’è il congelamento delle assunzioni delle qualifiche dirigenziali:

1. per il personale non contrattualizzato;


2. per il personale di province e città metropolitane appartenente alle funzioni fondamentali;


3. per il personale
   
   
   
   1. degli uffici giudiziari e dell’amministrazione giudiziaria
   
   
   2. dell’area medica e veterinaria e dei ruoli del Ssn;


4. per il personale delle Agenzie fiscali.

Sarebbe, però, interessante sapere dal Legislatore a cosa serva la precisazione riferita a province e città metropolitane, visto che a tali enti rimane totalmente ed inviolabilmente vietato di effettuare assunzioni a tempo indeterminato, di dirigenti come di personale di qualsiasi altra qualifica.

Sempre restando sulla questione della dirigenza e della razionalizzazione della spesa, con connessa riduzione dei ruoli, il comma 220 rinvia ad un “decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare entro il 31 gennaio 2016, su proposta del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze” il compito di effettuare “la ricognizione delle dotazioni organiche dirigenziali delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, delle agenzie, degli enti pubblici non economici, degli enti di ricerca, nonché degli enti pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni”.

Si tratta, in effetti, di un adempimento estremamente importante soprattutto in vista della riforma della dirigenza disegnata dall’articolo 11 della legge 124/2015, allo scopo di comprendere quali posti risultino disponibili, visto che è necessario capire che margini di flessibilità vi saranno ai fini della revisione degli incarichi e della copertura dei posti vacanti. Specie perché tale copertura avverrà in tempi estremamente lunghi: infatti il sistema del corso-concorso e dei concorsi previsto dalla legge 124/2015 richiede un periodo di tre anni prima di consolidare nei ruoli i nuovi dirigenti.

Anche regioni ed enti locali sono chiamati, dal comma 221, ad effettuare la “ricognizione delle proprie dotazioni organiche dirigenziali secondo i rispettivi ordinamenti”, nonché il “riordino delle competenze degli uffici dirigenziali, eliminando eventuali duplicazioni”. Ovviamente, si tratta di adempimenti di particolare rilievo per le grandi città e le regioni, enti nei quali è più facile riscontrare casi eventuali di duplicazioni, rispetto a comuni di dimensioni maggiormente contenute ove le dotazioni organiche dirigenziali risultano molto più ristrette.

A proposito di regioni ed enti locali, tornando al problema interpretativo riguardante il comma 219, secondo parte della dottrina[1] il comma 219 non si applicherebbe alla dirigenza locale e regionale.

A suffragare la teoria secondo la quale il comma 219 limiterebbe la propria portata applicativa alle sole amministrazioni dello Stato vi sarebbero due ordini di ragioni.

Un primo, si riferisce ad un’interpretazione letterale. Il comma, infatti:

1. dispone che “sono resi indisponibili i posti dirigenziali di prima e seconda fascia”; ma, la distinzione della dirigenza in prima e seconda fascia non esiste nel comparto regioni-enti locali;


2. l’indisponibilità riguarda i posti dirigenziali della dotazione organica “come rideterminati in applicazione dell'articolo 2 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successive modificazioni”; ma, l’obbligo di rideterminazione previsto dall’articolo 2 della manovra Monti riguardava esclusivamente le amministrazioni dello Stato.

Da qui, dunque, il fronte interpretativo teso a ritenere l’inapplicabilità del comma 219 agli enti locali ritiene di rinvenire la dimostrazione certa della propria teoria.

Tuttavia, questa motivazione di ordine letterale non pare assolutamente poter costituire la base convincente per escludere gli enti locali dall’obbligo di rendere indisponibile i posti della dotazione organica.

E’ proprio l’interpretazione letterale che non lo consente, perché il comma 219 impone di rendere indisponibili i posti dirigenziali delle dotazioni organiche, vacanti alla data del 15 ottobre 2015 “delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni”. Il comma si riferisce in modo evidentissimo a tutte le amministrazioni pubbliche elencate nell’articolo 1, comma 2[2], del d.lgs 165/2001, tra le quali sono compresi regioni ed enti locali. Non c’è esclusione alcuna. Al contrario, come visto prima, la legge 208/2015 si premura di escludere espressamente dall’obbligo di rendere indisponibili i posti dirigenziali della dotazione organica, limitatamente al personale non contrattualizzato, al personale di province e città metropolitane appartenente alle funzioni fondamentali (anche se province e città metropolitane non possono assumere nessun dipendenti), al personale personale degli uffici giudiziari e dell’amministrazione giudiziaria, al personale dell’area medica e veterinaria e dei ruoli del Ssn e al personale delle Agenzie fiscali.

Poiché la legge 208/2015 ha indicato in modo estremamente chiaro gli ambiti ai quali non si estende l’applicazione dell’obbligo di rendere indisponibili i posti dirigenziali della dotazione organica, con un’elencazione tassativa e in questa elencazione non sono presenti i dirigenti degli enti locali, proprio l’interpretazione letterale, che non si limiti a soli piccoli stralci del comma 219, dimostra che esso comma si applichi necessariamente anche agli enti locali.

Il riferimento alla rideterminazione dei posti imposto alle sole amministrazioni statali dall’articolo 2 del d.l. 95/2012, è solo un accidente della norma, inserito per indicare che le amministrazioni soggette al citato articolo 2 del d.l. 95/2012 debbono, ovviamente, rendere indisponibili i posti vacanti al 15 ottobre 2015, tenendo conto del riordino posto in essere e nulla più. Tale inciso della norma non vale certo ad escludere dall’obbligo le amministrazioni che non fossero state obbligate a riordinare i posti dirigenziali.

Tra l’altro, non è da dimenticare che il citato d.l. 95/2012 aveva previsto anche in capo agli enti locali la rideterminazione delle dotazioni organiche, per effetto dell’articolo 12, comma 8[3]. E’ un ulteriore accidente che, poi, non sia stato dato seguito alle previsioni di tale norma. E’ per questa ragione che il comma 219 prende in considerazione in modo espresso solo l’adempimento all’articolo 2 del d.l. 95/2012.

Che, sul piano letterale, l’inciso riferito a tale norma sia solo un elemento accidentale, dunque non essenziale, lo dimostra la circostanza che cancellando le parole “come rideterminati in applicazione dell'articolo 2 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successive modificazioni” la norma né perde di significato, né cambia la sua portata: anche se il legislatore non avesse introdotto questo inciso, è perfettamente evidente che possono essere resi indisponibili solo i posti dirigenziali delle dotazioni organiche come rideterminati.

Un secondo ordine di argomentazioni si fonda sull’autonomia costituzionalmente garantita delle autonomie locali. Dunque, sulla base di una interpretazione “costituzionalmente orientata”, il comma 219 non sarebbe applicabile alle regioni e agli enti locali, dal momento che ai sensi dell'articolo 117, comma 6 della Costituzione,detti enti hanno potestà regolamentare “in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”.

Si tratta di un’argomentazione piuttosto debole, per risultare persuasiva e convincente.

Si rispolvera un tema ormai chiarito molte volte dalla Corte costituzionale: la potestà organizzativa di regioni ed enti locali, si svolge mediante i regolamenti, norme subordinate alla legge, che, per altro, non possono intaccare la potestà legislativa esclusiva dello Stato.

Nel caso di specie, la legge 208/2015 appartiene con ogni evidenza alla materia trasversale del coordinamento della finanza pubblica, spettante in via esclusiva alla potestà dello Stato, ai sensi dell’articolo 119, comma 2, della Costituzione. Dunque, né i regolamenti possono derogare alla legge, né si può immaginare che lo Stato non disponga del potere di esercitare il coordinamento della finanza pubblica, imponendo vincoli di spesa come quelli oggetti del comma 219, che congela la possibilità di assumere, con alcune eccezioni, dirigenti pubblici, proprio allo scopo di conseguire effetti di risparmio, coinvolgendo pienamente anche gli enti locali.

Nessun vulnus all’autonomia costituzionale di regioni ed enti locali pare derivare dal comma 219 anche per altre ragioni. In primo luogo, il comma 219 non è una disposizione a regime, ma solo transitoria: opera, come essa stessa dispone, solo “nelle more dell'adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli 8, 11 e 17 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e dell'attuazione dei commi 422, 423, 424 e 425 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, e successive modificazioni”.

Dunque, l’indisponibilità è solo temporanea. Ed ha un fine ulteriore all’attuazione dei principi di coordinamento della finanza pubblica: preparare il terreno all’attuazione della riforma della dirigenza pubblica disposta dalla legge 124/2015, all’evidente scopo di non incrementare il numero dei dirigenti, mentre è ancora in corso la ricognizione corretta dei posti disponibili, in vista della creazione del “mercato” della dirigenza previsto dall’articolo 11 della legge Madia, che impone al suo avvio coerenza tra i posti disponibili e i dirigenti incaricati, per evitare che vi possa essere un esubero dei secondi, rispetto ai primi, tale da inchiodare il sistema prima ancora che parta.

Ricordando che l’articolo 11 della legge 124/2015 riordina la dirigenza in un ruolo unico, in realtà composto di tre ruoli tra di loro, però, perfettamente interscambiabili, quello dei dirigenti statali, quello dei dirigenti regionali e quello dei dirigenti degli enti locali, è del tutto irrazionale immaginare che le sole amministrazioni statali debbano rendere indisponibili i posti dirigenziali della dotazione organica, ai fini dell’attuazione della legge.

Trattandosi, in questo caso, di una normativa direttamente incidente sui rapporti di lavoro, lo Stato dispone di integrale ed esclusiva potestà legislativa, ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lettera g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, nonché, soprattutto, nella lettera l) in tema di ordinamento civile (e connessa formazione dei rapporti di lavoro).

Pertanto, l’articolo 1, comma 219, della legge 208/2015 non incide negativamente in alcun modo l’autonomia costituzionalmente garantita di regioni ed enti locali e, dunque, non si può che confermarne la sua completa applicazione anche a detti enti.

D’altra parte, la conferma che gli enti locali debbono rendere indisponibili i posti vacanti dirigenziali è data dal successivo comma 224, che elenca categorie di personale escluso dal divieto del comma 219 (tra cui il personale non contrattualizzato), specificando che sono da escludere i dipendenti delle città metropolitane e delle province adibito all’esercizio di funzioni fondamentali. Se gli enti locali non fossero coinvolti nel divieto di cui al comma 219 tale precisazione non sarebbe stata necessaria. Pertanto, comuni e aree vaste non potranno effettuare assunzioni ai sensi dell’articolo 110, comma 1, del d.lgs 267/2000, in quanto si tratta di contratti a termine entro la dotazione. Si può ritenere, invece, applicabile il comma 2 dell’articolo 110

Finchè non si saranno avverate le condizioni indicate prima, il comma 219 impedisce di coprire i posti della dotazione organica, e, dunque, impedisce non solo le assunzioni a tempo indeterminato, ma anche quelle a tempo determinato, disciplinate dall’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001 e dall’articolo 110, comma 1, del d.lgs 267/2000.

Infatti gli incarichi dirigenziali “a contratto”, cioè a tempo determinato, disciplinati da tali disposizioni sono finalizzati a coprire posti dotazionali. Sicchè, se i posti vacanti sono resi indisponibili, questo vale tanto per la copertura a tempo indeterminato, quanto per gli incarichi a contratto.

La tagliola è particolarmente forte, tanto che gli incarichi dirigenziali conferiti a copertura dei posti da rendere indisponibili dopo il 15 ottobre 2015 e fino all’1.1.2016 cessano di diritto alla data dell’1.1.2016, con risoluzione dei relativi contratti.

Ai sensi del penultimo periodo del comma 219, “sono fatti salvi i casi per i quali, alla data del 15 ottobre 2015, sia stato avviato il procedimento per il conferimento dell'incarico e, anche dopo la data di entrata in vigore della presente legge, quelli concernenti i posti dirigenziali in enti pubblici nazionali o strutture organizzative istituiti dopo il 31 dicembre 2011, i posti dirigenziali specificamente previsti dalla legge o appartenenti a strutture organizzative oggetto di riordino negli anni 2014 e 2015 con riduzione del numero dei posti e, comunque, gli incarichi conferiti a dirigenti assunti per concorso pubblico bandito prima della data di entrata in vigore della presente legge o da espletare a norma del comma 216, oppure in applicazione delle procedure di mobilità previste dalla legge”.

[1] Vedasi P. Monea e M. Mordenti “Organici congelati e turn over dei dirigenti, agli enti locali serve un'esclusione esplicita” ne Il Quotidiano degli enti locali, ed. Il Sole24Ore del 13 gennaio 2015,. Contra, R. Nobile, Nuove indicazioni in materia di assunzioni di dirigenti negli enti locali e legge di stabilità per il 2016, in La gazzetta degli enti locali, ed. Maggioli del 15 gennaio 2015.

[2] Se ne riporta il testo: “Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti i del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI”.

[3] Se ne riporta il testo: “Fermi restando i vincoli assunzionali di cui all’articolo 76, del decreto-legge n. 112 del 2008 convertito con legge n. 133 del 2008, e successive modificazioni ed integrazioni, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanare entro il 31 dicembre 2012 d’intesa con Conferenza Stato-città ed autonomie locali, sono stabiliti i parametri di virtuosità per la determinazione delle dotazioni organiche degli enti locali, tenendo prioritariamente conto del rapporto tra dipendenti e popolazione residente. A tal fine è determinata la media nazionale del personale in servizio presso gli enti, considerando anche le unità di personale in servizio presso le società di cui all’articolo 76, comma 7, terzo periodo, del citato decreto-legge n. 112 del 2008. A decorrere dalla data di efficacia del decreto gli enti che risultino collocati ad un livello superiore del 20 per cento rispetto alla media non possono effettuare assunzioni a qualsiasi titolo; gli enti che risultino collocati ad un livello superiore del 40 per cento rispetto alla media applicano le misure di gestione delle eventuali situazioni di soprannumero di cui all’articolo 2, comma 11, e seguenti”.

Il diritto creativo di authorities ed enti vari stravolge l’ordinamento

Da diverso tempo segnaliamo l’involuzione dell’ordinamento. Si assiste ad un Parlamento che da anni ha rinunciato alla propria funzione propositiva, si limita a ratificare decisioni del Governo, dando vita a norme sempre più cavillose, mal scritte, tendenti a risolvere problemi operativi concreti e destinati a specifici beneficiari.
A ciò si aggiunge la tendenza a verticalizzare il potere in pochissime mani: la legislazione finisce – di fatto – per essere concentrata sul Governo e in particolare sul premier; la gestione concreta quanto più possibile si attribuisce a super commissari con super poteri; i presidenti delle province sono super sindaci; i presidi delle scuole super presidi, mentre è in arrivo il super “dirigente apicale” negli enti locali.
Elemento ulteriore della verticalizzazione del potere e, nel contempo, conseguenza dell’infelice formulazione di norme poco meditate e mal concepite, è l’onda di piena ormai divenuta tsunami di pareri, linee guida, direttive e deliberazioni di un’incontrollabile schiera di soggetti, chiamati da varie fonti ad esprimersi, ma senza alcun coordinamento, senza coerenza.
Così sono ormai ogni anni migliaia i pareri di Sezioni regionali o centrali della Corte dei conti, o di Ministeri o di Autorità varie che intervengono su norme certamente complesse, stravolgendone spesso il significato, dando luogo a correnti interpretative composite, contrastanti, transeunti, mutevoli ad ogni pubblicazione di uno degli atti di consulenza di volta in volta richiesti o emanati autonomamente.
Così, quel che dovrebbe aiutare ad indirizzare in modo coerente l’azione amministrativa si trasforma in una mappa inestricabile di incroci, cambi di direzione, svolte e curve, che alla fine lungi dall’assicurare alcuna certezza operativa finisce per lasciare campo libero all’interpretazione che più fa comodo: infatti, nella selva di pareri, faq e linee guida, alla fine qualcosa di simile al preconcetto alla base di una richiesta di parere si trova sempre.
Poniamo un primo esempio eclatante: i vincoli alle assunzioni scaturenti dalla disgraziatissima norma contenuta nell’articolo 1, commi 424 e 425, della legge 190/2014.
Tra la circolare interministeriale di Funzione Pubblica e Affari regionali 1/2015 e centinaia di pareri delle varie sezioni della Corte dei conti è, ormai, un vero e proprio ginepraio di letture poste a sfaccettare in modo sempre più complesso una disciplina sicuramente difficile da digerire e mal congegnata, ma tutto sommato semplice.
Le indicazioni, indubbiamente poco condivisibili, della norma sono chiarissime: niente assunzioni finchè non si siano ricollocati i dipendenti provinciali, a pena di nullità.
Su questo quadro chiarissimo, soprattutto la magistratura contabile ha brillato per incoerenza e complicazione, adottando interpretazioni poco o nulla poggianti sul dettato normativo.
In particolare, la Corte dei conti si è, a torto, appiattita sulla chiave di lettura offerta dalla circolare 1/2015, secondo la quale negli anni 2015 e 2016 sarebbero tuttavia possibili assunzioni (per mobilità o concorsi), se il finanziamento provenga da anni precedenti. Un’indicazione, questa, che nei commi 424 e 425 assolutamente non è espressa; sicchè si tratta di un’interpretazione che, per quanto sia stata ormai accettata anche perché fatta propria dalla Corte dei conti, è certamente erronea, perché in contrasto con il cardine interpretativo secondo il quale se la legge ha taciuto su un determinato aspetto, significa che non ha voluto, dunque, ha vietato una certa conseguenza.
Se le assunzioni sono vietate e consentite solo nei limiti indicati dalla legge, nessun’altra assunzione dovrebbe considerarsi consentita.
Ma, le conseguenze del degrado ordinamentale degradano anche la funzione normativa, passata, senza che nessuno se ne accorgesse, dal Parlamento alla miriade di enti che, pur esercitando una funzione solo consultiva, di fatto modificano l’ordinamento.
Così, la Corte dei conti ha scaturito la lettura davvero discutibile secondo la quale il budget assunzionale, da sempre considerato come univoco, vada frazionato in più parti: quella destinata solo alle assunzioni dei dipendenti provinciali, quella destinata sia alle assunzioni di vincitori di concorsi inseriti in graduatorie vigenti o approvate alla data dell’1.1.2015, sia alle assunzioni di dipendenti provinciali, sia a dipendenti in possesso di titoli abilitanti particolari; in fine quella riservata alle assunzioni finanziate nel triennio precedente: il 2011-2013 per l’anno 2015; il 2012-2014 per l’ann0 2016.
Solo a scrivere e pronunciare questa sintesi delle indicazioni si evidenzia la loro cavillosità e strumentalità e, soprattutto, distanza dal precetto della legge 190/2014.
Ma la Corte dei conti non è ancora paga. Perché con una lettura assai restrittiva dell’articolo 5 del d.l. 78/2015, convertito in legge 125/2015, la Sezione Lombardia, col parere 416/2015 ha ritenuto che i comuni non possano utilizzare i “resti” assunzionali del triennio precedente per assumere agenti di polizia municipale.
E’, con ogni evidenza, una lettura completamente incoerente con l’impianto interpretativo sciaguratamente edificato dalla deliberazione 26/2015 della Sezione Autonomie. La Sezione Lombardia ritiene che l’articolo 5 del decreto enti locali sia una norma “speciale”, che riserva dei percorsi assolutamente vincolati alla ricollocazione del personale dei corpi di polizia provinciale, sicchè i comuni non possono assumerli, al di fuori di questi percorsi, nemmeno con risorse assunzionali “libere”.
L’interpretazione risulta del tutto forzata, come è ovvio. Se, infatti, si ritiene (e, lo si ribadisce, è un errore clamoroso) che le risorse del triennio precedente siano un budget a sé stante che consente di effettuare concorsi, non si capisce in alcun modo per quale ragione la libera utilizzabilità finanziaria dei resti non possa indirizzarsi ai componenti dei corpi di polizia provinciale. La lettura offerta dalla Sezione Lombardia evidenzia la debolezza estrema dell’impianto interpretativo.
Delle due, l’una: o i resti assunzionali sono liberi e, allora, non possono incontrare alcun ostacolo al loro impiego; oppure, non sono liberi, dal momento che per tutti i dipendenti provinciali in sovrannumero, sia pure in modo differenziato, esistono binari speciali di ricollocazione, sicchè occorrerebbe prendere atto che i resti non consentono affatto di effettuare assunzioni sciolte dai vincoli imposti dai commi 424 e 425.
Ovviamente, non vi sarà nessun intervento davvero chiarificatore ed unificante, che dovrebbe provenire per altro esclusivamente dal Parlamento, con una norma se non di interpretazione autentica, almeno di correzione, proprio alla luce del desolante contrasto interpretativo. Dunque, il caos proseguirà e, oltre tutto, niente garantirà che i comuni seguiranno le indicazioni della Sezione Lombardia.
Un secondo esempio riguarda un altro soggetto molto, troppo, prolifico nell’emanare a rotazione continua pareri ed interpretazioni, cioè l’Anac.
Nelle faq (nuova “fonte” del diritto sorta come un fungo dal nulla) relative alla materia dell’anticorruzione, l’Anac ha ritenuto che “Il responsabile della prevenzione della corruzione non può rivestire il ruolo di responsabile dell’ufficio per i procedimenti disciplinari, versandosi in tale ipotesi in una situazione di potenziale conflitto di interessi, con la sola eccezione prevista, per gli enti di piccole dimensioni, dall’Intesa sancita in sede di Conferenza Unificata il 24 luglio 2014, per l’attuazione dell’art. 1, commi 60 e 61 della l. n. 190/2012”.
La data indicata nella faq è sbagliata: l’intesa è del 24 luglio 2013 e non 2014. All’epoca, chi scrive ebbe a commentare su Italia Oggi del 14 agosto 2013 (Anticorruzione, consigli fuorvianti per gli enti locali( proprio l’oggetto dell’intesa riferito alla declaratoria di incompatibilità, nei grandi comuni, tra la figura del segretario comunale- responsabile anti corruzione e quella di presidente dell’ufficio dei procedimenti disciplinari, con queste parole: “L'intesa aggiunge che solo nei piccoli comuni e «in via eccezionale» il segretario comunale che risulti incaricato anche di presiedere l'ufficio per i procedimenti disciplinari può anche svolgere la funzione di responsabile anticorruzione. Ma si travisano le disposizioni normative: il segretario è per legge responsabile, dunque l'incompatibilità con le funzioni dell'ufficio dei procedimenti disciplinari per comuni e province semplicemente non può operare”.
Che si trattasse di un’interpretazione sbagliata era chiaro da sempre. E’ da sottolineare che nel caos interpretativo ed ordinamentale anche le “intese” in sede di Conferenza Stato-regioni e Stato-regioni enti locali fanno egregiamente la loro parte per aumentare la confusione. Tuttavia, quell’intesa del 24 luglio 2013 fece proprie indicazioni dell’allora Civit, oggettivamente troppo restrittive e tendenti a forzare gli enti locali a rinunciare ad uno degli elementi addirittura costitutivi: l’autonomia organizzativa. Le quali indicazioni erano a loro volta basate sulla circolare 1/2013 della Funzione Pubblica.
L’intesa e la faq dell’Anac, in sostanza hanno voluto forzare gli enti a sdoppiare le funzioni di responsabile della corruzione e presidente dell’ufficio dei procedimenti disciplinari, in virtù di un possibile conflitto di interessi che, per altro, non è mai stato delineato nei suoi contenuti.
Poteva durare una simile chiave di lettura? No. Ma, è stato necessario che emergessero i fatti eclatanti del comune di San Remo, perché l’Anac, smentendo se stessa e l’intesa del 24 luglio 2013, invertisse di 180 gradi il proprio avviso. Mediante faq? No. Con l’altra “fonte” innovativa del diritto conosciuta come “orientamento”, espresso con nota 6 novembre 148861 ed indirizzato appunto al comune di San Remo.
Col nuovo “orientamento” adesso si afferma che il segretario comunale possa cumulare la funzione di responsabile anticorruzione e presidente dell’ufficio delle sanzioni disciplinari anche in un grande comune, anche perché si tratta di un soggetto super partes, perché non appartenente ai ruoli dell’ente.
Non ci voleva molto a giungere a questa conclusione. Anzi: occorreva non prevedere per nulla le indicazioni rinvenute nella circolare della Funzione Pubblica 1/2013, nell’intesa del 24 luglio 2013 e nella faq dell’Anac.
Comunque, come si vede, la lettura improponibile è durata poco, circa due anni e mezzo, anche se per un tempo sufficiente ad incidere sull’organizzazione degli enti e procurare caos.
Qualcuno spieghi, però, come sarà possibile a breve garantire questa imparzialità, una volta che il segretario comunale venga abolito grazie alla legge 124/2015 e sostituito dal “dirigente apicale”, perdendo drasticamente ogni connotazione di autonomia e super partes.

Stabilità 2016: nuovi tetti alle assunzioni e caos

Solo nell’autunno dello scorso anno, con la conversione in legge del “decreto-Madia”, il d.l. 90/2014, in molti inneggiavano alla “staffetta generazionale” ed allo “sblocco del turn over”.
Si diceva e ribadiva che la PA aveva “cambiato pagina”, in virtù di un decreto grazie al quale i giovani avrebbero avuto finalmente spazio, anche grazie al progressivo innalzamento dei tetti annuali di spesa per il turn over.
Per gli enti locali, già nel 2014 la spesa passò al 60% del costo delle cessazioni dell’anno precedente, e nel 2016 sarebbe dovuta ascendere all’80%.
Già all’epoca, chi scrive ebbe a nutrire molte perplessità sulla durata nel tempo di queste “aperture” alle assunzioni. Era facile comprendere che si trattava di regole molto traballanti, limitandosi semplicemente a guardare i Def e le connesse note di aggiornamento, per accorgersi che la spesa di personale della PA rimaneva ferma o era destinata alla riduzione, per comprendere che le manovre indicate dal d.l. 90/2014 avevano il fiato corto.
Non si poteva immaginare, tuttavia, che il fiato fosse proprio cortissimo o assente. La “staffetta generazionale” era soltanto una bolla di sapone, irrealizzabile, perché connessa a pochissime migliaia, se non centinaia di pensionamenti.
In secondo luogo, l’innalzamento dei tetti della spesa, a pochissimi mesi dalla vigenza della legge 114/2014 di conversione del decreto, venne vanificato dalla legge 190/2014, che con il suo intervento esiziale sulla riforma delle province, come è noto ha di fatto congelato per due anni le assunzioni. Con buona pace delle staffette generazionali, dell’ampliamento delle capacità di spesa, delle aspirazioni degli idonei, oltre alle mille altre disfunzioni e problemi creati, tanto che ancora alle soglie dall’undicesimo mese di vigenza non solo il processo di ricollocazione dei dipendenti provinciali non è ancora partito, ma si corre ulteriormente a mettere toppe – parziali, troppo parziali – ai danni causati dalla legge 190/2014.
Quale toppa è già stata messa, in malo modo, dal d.l. 78/2015, convertito in legge 125/2015. Ma, l’intervento è stato talmente parziale e poco incisivo che il Governo, ammettendo ancora una volta indirettamente la fallimentare struttura della legge 190/2014, deve ancora correre ai ripari.
Tuttavia, poiché il Governo si ostina a tenere in piedi una disciplina normativa che non vuole ammettere espressamente essere totalmente sbagliata per non perdere i consensi creati ad arte sul tema, i correttivi sono ancora una volta parziali e poco efficaci. Sebbene, in chiara controtendenza con norme e indicazioni risalenti a nemmeno un anno fa.
Così, il disegno di legge di stabilità per il 2016, andando in contrasto frontale col “decreto-Madia” ed anche allo scopo di reperire parte del finanziamento delle poche centinaia di milioni messi a disposizione per il rinnovo dei contratti, inciderà sul turn-over, riportando le lancette dell’orologio a due anni fa, quando la soglia era del 40% del costo delle cessazioni dell’anno precedente.
Una mossa che per il 2016 ha anche poco senso, visto che anche questa annualità sarà interessata dal congelamento delle assunzioni, nel tentativo di ricollocare i dipendenti provinciali in sovrannumero. Ma, si tratta di un segnale molto chiaro: chi si illudeva davvero che nel 2018 il turn over sarebbe tornato al 100% aveva fatto i conti senza il Pil, il deficit, l’obbligo del pareggio di bilancio, gli indicatori macroeconomici da crisi ancora profonda, al di là del “segno più” previsto per il 2015, uno 0,9% di Pil, a fronte di una caduta del Pil stesso a -9% dal 2008 ad oggi.
La seconda pezza al malo modo di regolare il processo di ricollocazione dei dipendenti provinciali è legato all’idea di inserire nella legge di stabilità 2016 un finanziamento, in questi giorni quotato in 100 milioni, per sostenere in particolare la spesa del Ministero della giustizia, chiamato ad assumere circa 2.000 sovrannumerari.
Anche in questo caso è la confessione indiretta dell’errore clamoroso della legge 190/2014 che ha di fatto inchiodato ed impedito il riordino previsto dalla legge Delrio; quest’ultima, pur tra mille difetti e velleità, aveva chiarito che il personale provinciale passasse con dotazioni finanziarie che le medesime province avrebbero dovuto trasferire agli enti destinatari delle mobilità (e delle funzioni). Il prelievo forzoso di 3 miliardi alle province ha impedito il funzionamento di questo meccanismo, scaricando i costi delle assunzioni sulle regioni e, in parte, sugli enti che assumessero i soprannumerari: infatti, l’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014, obbliga ad utilizzare le risorse assunzionali.
Questa decisione della legge 190/2014 è la principale causa di 10 mesi di stallo, nel quale le mobilità dei dipendenti provinciali si sono viste col contagocce. Il finanziamento di 100 milioni per il Ministero della giustizia conferma l’erroneità della legge di stabilità dello scorso anno: la ricollocazione dei dipendenti non poteva non essere finanziata, alla stregua di una cessione di ramo d’azienda.
Inoltre, ancora una volta lo Stato si dimostra patrigno nei confronti delle regioni ed enti locali: infatti, il ddl di stabilità 2016 con lo stanziamento dei 100 milioni in esame ammette indirettamente gli errori commessi, ma la correzione la riserva solo a se stesso. Per altro in modo estremamente generoso: con una retribuzione media di poco meno di 30.000 euro dei dipendenti provinciali, per assumerne 2.000 basterebbero poco più di 60 milioni.
Infine, i testi del ddl che si inseguono (nella puntuale ridda di indiscrezioni dovuta alla circostanza che il Consiglio dei ministri evidentemente non approva testi consolidati) indicano che per le mobilità verso il Ministero della giustizia non occorrerà il nulla osta. Una previsione piuttosto strana: se le mobilità, come pare, saranno guidate dall’applicativo PMG ai sensi del DM 14.9.2015, ciò significa che i 2.000 provinciali destinati al Ministero saranno necessariamente soprannumerari. Ma, se le province individuano i dipendenti soprannumerari, è ovvio che non occorrerà alcun nulla osta per la loro mobilità, visto che la condizione di sovrannumerarietà implica la sostanziale cancellazione dalla dotazione organica e dal ruolo.
Dietro ad una simile previsione del ddl di stabilità 2016 si potrebbe aprire un altro immenso problema: l’eventualità che le mobilità verso il Ministero della giustizia riguardino anche personale non formalmente soprannumerario. Una situazione che creerebbe ulteriore caos alla situazione già in accettabilmente confusionaria creata dalla legge 190/2014.

Tutti gli ex presidenti di provincia sono uguali, ma alcuni sono più uguali degli altri

La Corte dei conti, sezione giurisdizionale del Veneto, ha condannato al risarcimento del danno erariale (con sentenza ancora non pubblicata sul sito della magistratura contabile) l’ex presidentessa della provincia di Venezia, per aver assunto come segretario particolare con qualifica dirigenziale una persona con la terza media.

Sembrerebbe, nell’illegittimità della vicenda, allora che tutto sia “normale”. Un atto di cattiva amministrazione è stato adottato, ma la magistratura lo sanziona ed impone il connesso risarcimento alle casse pubbliche.

A riflettere a fondo sulla questione, invece, essa si rivela perfettamente rappresentativa dello stato di profondo degrado dell’ordinamento.

C’è tutto, nella vicenda: favoritismi, mancanza di controlli, pressioni politiche, disparità di trattamento, stipendi sproporzionati, incoerenza dei giudizi della magistratura, sviluppi de jure condendo (se non addirittura de jure condito) che porteranno all’impunità di simili atti o a scaricarli nei confronti di una dirigenza vista e voluta come strumento di assunzione di responsabilità per decisioni adottati dagli organi politici.

E’ proprio lo sfogo sul Corriere del Veneto del 27 settembre 2015 dell’ex presidente della Provincia di Venezia, oggi assessore presso il comune, Francesca Zaccariotto a far emergere indirettamente tutti gli aspetti critici e di disfacimento ordinamentale.

L’articolo riporta (non come dichiarazione, ma sintesi del giornalista) la tesi difensiva dell’ex presidentessa della Provincia: “gli atti relativi a un’assunzione non sono di competenza politica, ma tecnica. L’amministratore cioè sceglie la persona che più ritiene adatta per l’incarico ma sono i dirigenti che si occupano degli atti”.

Sta di fatto che la Corte dei conti ha assolto i dirigenti ed i funzionari della provincia, in qualche misura parte della vicenda, per aver svolto attività di istruttoria e proposto o adottato i provvedimenti dai quali è sfociata l’assunzione causa di danno.

Veniamo, allora, ai punti delicatissimi che emergono dalla questione. L'ex presidentessa dichiara: “Ricorrerò. Ho scelto una persona di fiducia per coprire l’incarico ma contratti e pagamenti sono stati fatti dal direttore generale” e si meraviglia del perché non sia stato chiamato in causa.

La visione del ruolo e delle competenze di politica e dirigenza che emerge da questo quadro è semplicemente disarmante. Siamo ancora alla concezione secondo la quale il politico decide, ma non risponde, perché il compito della dirigenza è da un lato avallare o assecondare le decisioni anche quando siano palesemente illegittime, dall’altro fare da “scudo” ed addossarsi le responsabilità per scelte non proprie.

Esattamente l’opposto di quanto prevede la normativa vigente ed il principio di separazione delle funzioni di indirizzo politico, rispetto a quelle gestionali, posto dal d.lgs 267/2000 e dal d.lgs 165/2001, come applicazione di un principio desunto dagli articoli 97 e 98 della Costituzione.

Ma, mentre questo assetto era chiaro e rispettato, perché temuto, a pochi anni da “Tangentopoli” e dalla vigenza delle riforme Bassanini, a oltre 15 anni di distanza ha ormai perso il suo “peso”, non certo sul piano giuridico, bensì su quello fattuale.

Ma, ciò non è indifferente. L’opinione comune tornata a diffondersi tra gli esponenti degli organi di governo a qualsiasi livello, ma in parte rilevantissima negli enti locali, è che decide tutto il vertice politico, mentre la dirigenza non è altro che uno strumento di attuazione delle decisioni, priva di autonomia e da scegliere solo in relazione alla convergenza di idee col politico e in base alla disponibilità ad agevolare le scelte “politiche”, anche addossandosi responsabilità erariali, così impostandosi il rapporto di “fiducia” personale, che starebbe alla base degli incarichi dirigenziali.

Una visione in evidente e frontale contraddizione con le disposizioni della Costituzione e della legge e che spiega come mai non si riesca ad estirpare dall’ordinamento il ricorso agli incarichi dirigenziali “a contratto” senza concorso, che tanti danni e problemi causa, come dimostrato dal caso eclatante delle Agenzie fiscali, ma anche dalle tantissime, troppe, sentenze sia della Corte costituzionale (oltre a quella riguardante le Agenzie, anche la 180/2015).

E’ troppo chiaro come questo modo di intendere l’amministrazione si causa di mala gestione. L’organo di governo si sente nel potere di agire secondo una concezione della politica non sempre corretta, quella, cioè, di agire per favoritismi, consentendo, come nel caso di specie, a chi risulti totalmente privo di titolo anche per poter solo partecipare ad una procedura di reclutamento per esecutore amministrativo, addirittura di ottenere un trattamento stipendiale da dirigente, peraltro per svolgere le funzioni di “segretario personale”. Questo potere così inteso può ovviamente riversarsi su qualsiasi altro tipo di favoritismo o di azione praeter o contra legem e richiede necessariamente una dirigenza tutt’altro che autonoma. Nel caso contrario, evidentemente scattano tra politica e dirigenza tensioni formidabili, comunque certamente non utili al perseguimento dei fini di interesse generale.

E’ evidente che nel caso di specie ora l’ex presidentessa della Provincia vorrebbe condannati quanto meno con lei stessa, per almeno godere della riduzione dell’entità della condanna, i dirigenti che a suo tempo istruirono ed adottarono gli atti dell’assunzione. All’epoca, però, quando consentirono di assumere la persona senza requisiti saranno passati per “bravi”, oppure, se vi dovessero essere state tensioni, come “remissivi” e, dunque, in ogni caso “utili”. Solo dopo la sentenza meriterebbero, a giudizio dell'ex presidentessa, un coinvolgimento o una condanna.

Non è evidentemente possibile che l’ordinamento giuridico consenta simili vicende. Per altro, la persona assunta come segretario particolare era stato assessore della giunta del comune di San Donà di Piave, quando sindaco di questo comune era la stessa ex presidentessa della provincia di Venezia: un esempio evidente delle “porte girevoli”, la piaga dell’entrata ed uscita di esponenti politici da cariche propriamente politiche verso incarichi formalmente amministrativi, che si riducono, invece, come appiglio per continuare ad esercitare (a spese di tutti i cittadini) attività politica, in piena commistione di interessi ed in violazione totale del principio di separazione, oltre che delle stesse disposizioni sull’anticorruzione, comunque entrate in vigore dopo i fatti.

D'altra parte, l'intera vicenda è l'ennesima dimostrazione che l'eliminazione di controlli preventivi esterni di legittimità degli atti è fonte di questi eventi. L'unico sistema per scongiurare simili cortocircuiti, visto che di fatto la dirigenza non ha, sia perchè spesso non vuole avere, sia perchè ancor più spesso le pressioni politiche e la stessa normativa non glielo consente, forza ed autonomia, è far passare gli atti ad un vaglio preventivo. Non è possibile che la legalità dell'azione amministrativa sia rimessa praticamente in via esclusiva alla magistratura, perchè essa interviene ovviamente con ritardo e solo per quella bassa percentuale di casi che emergono alla sua attenzione.

Fin qui, di fronte a simili, frequentissime vicende, come ha reagito il legislatore? E’ noto. Col d.l. 90/2014 ha “legalizzato” proprio l’evento della provincia di Venezia, cioè l’attribuzione a collaboratori assunti ai sensi dell’articolo 90 del d.lgs 267/2000 anche del trattamento dirigenziale, sebbene privi dei requisiti, con la “spettacolare” novellazione di detto articolo 90, il cui nuovo comma 3-bis dispone: “Resta fermo il divieto di effettuazione di attività gestionale anche nel caso in cui nel contratto individuale di lavoro il trattamento economico, prescindendo dal possesso del titolo di studio, è parametrato a quello dirigenziale”.

La seconda “reazione” è contenuta nell’articolo 11, comma 1, lettera m), della legge 124/2015: “riordino delle disposizioni legislative relative alle ipotesi di responsabilità dirigenziale, amministrativo-contabile e disciplinare dei dirigenti e ridefinizione del rapporto tra responsabilità dirigenziale e responsabilità amministrativo-contabile, con particolare riferimento alla esclusiva imputabilità ai dirigenti della responsabilità per l'attività gestionale, con limitazione della responsabilità dirigenziale alle ipotesi di cui all'articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”.

Rileggendo questa norma e tornando su a rileggere come l'ex presidentessa concepisce ed interpreta il rapporto tra dirigenza e politica, per altro esprimendo un modo di vedere larghissimamente condiviso proprio tra gli esponenti politici, risulta sinistramente chiaro il significato della norma contenuta nella legge-delega della PA. Essa è senza dubbio alcuno una disposizione posta proprio a fare della dirigenza, estremamente precarizzata dalla riforma, esattamente quello scudo o parafulmine per l’azione politica. La legge 124/2015 scolpisce sul marmo la visione, scartata dalla sentenza della Corte dei conti del Veneto, secondo la quale il politico che adotta la decisione, nel caso di specie assumere come segretario personale con trattamento stipendiale da dirigente una persona priva del titolo necessario, resti “oscurata” ai fini della responsabilità, ricadente in via esclusiva sulla dirigenza, poiché è questa che pone materialmente in essere l’attività gestionale, di cui diverrà unica responsabile.

L'ex presidentessa della provincia di Venezia, come visto sopra, intende ricorrere. E fa più che bene. Se l’assunzione per la quale oggi è condannata l’avesse effettuata invece che nel 2010 lo scorso anno, nemmeno sarebbe partita l’azione risarcitoria, grazie al già visto comma 3-bis dell’articolo 90.

Non solo. Nell’articolo sul Corriere del Veneto l’ex presidente della provincia di Venezia lancia un lamento perfettamente giustificabile (non come dichiarazione diretta, ma sintesi del giornalista): “il premier Matteo Renzi, ricorda l’ex presidente, per un caso simile quand’era sindaco [in realtà anche lui presidente della provincia, nda] è stato assolto”.

Dunque, perché l'ex presidentessa non dovrebbe presentare ricorso, posto che l’assoluzione del premier avvenne proprio in sede di Corte d’appello? Si tratta della celeberrima sentenza della Sezione Prima, 4 febbraio 2015, n. 107, con la quale si stabilì l’assoluzione dell’allora presidente della provincia di Firenze, perché “non addetto ai lavori”.

Certo, nel caso di specie, l’ex presidente della provincia di Venezia non parte favorita. Sempre nell’intervista dichiara: “sono stata condannata proprio perché avrei dimostrato capacità amministrative e perché posseggo una laurea ed un master alla Bocconi”. Probabilmente, dunque, la sentenza non ha riconosciuto lo status di “non addetto ai lavori”.

Il messaggio che ne deriva è sconfortante. Per un verso, appare una sorta di invito a chi intenda svolgere funzioni politiche a restare ben dietro la linea del confine tra chi è o non è “addetto ai lavori”: meglio non laurearsi, ancor più consigliabile non prendere master, assolutamente da evitare dimostrare capacità amministrativa. Per altro verso, poiché l’attuale premier è laureato in giurisprudenza, sembra anche che alcune sentenze siano la traduzione in fatto del paradosso orwelliano. Sembra proprio di poter affermare che tutti gli ex presidenti di provincia sono uguali, ma alcuni sono più uguali degli altri.

Non resta che attendere gli esiti dell’appello dell’ex presidente della provincia di Venezia, sapendo che ella non ha da poter giocare la carta della nomina del presidente della Sezione che la giudicherà a capo della Procura della Corte dei conti, come avvenne – ma certamente solo per evenienze fortuite – col presidente della Sezione che giudicò e assolse l’ex premier a pochi giorni dalla sentenza stessa.

Però, l'ex presidentessa della provincia di Venezia potrà contare sull’attuazione della delega legislativa contenuta nell’articolo 11, comma 1, lettera m), della legge 124/2015. Il legislatore delegato, se avrà mano sapiente, potrà costruire la barriera alla responsabilità dei politici anche per vicende antecedenti all’entrata in vigore della riforma.

Resti assunzionali: Corte dei conti Zelig e comuni-intralcio della ricollocazione

Dunque, secondo la Corte dei conti, Sezione Autonomie, delibera 26/2015, i resti assunzionali degli anni 2011-2013 possono essere liberamente utilizzati per effettuare assunzioni non soggette al congelamento disposto dall’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014.

La Sezione Autonomie con la questione dei resti assunzionali non ha un buon rapporto, è ormai conclamato. Non si può non ricordare l’assurda interpretazione fornita con la deliberazione 27/2014, che contraddicendo ogni principio di logica, programmazione e gestione finanziaria, considerò i “residui” della spesa per assunzoni non effettuata, dunque elementi da accertare con riferimento a gestioni chiuse e a consuntivo, come da proiettare sul futuro. I residui assunzionali triennali, cioè, si sarebbero dovuti computare per il futuro e non per il passato.

Non paga della sconfessione clamorosa a questa interpretazione priva davvero di senso logico, operata dall’articolo 4, comma 3, del d.l. 78/2015, la Sezione torna in parte sulla questione, argomentando, come visto sopra, nel senso che “gli enti locali possono effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato utilizzando la capacità assunzionale del 2014 derivante dalle cessazioni di personale nel triennio 2011-2013, sempre nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica; mentre, con riguardo al budget di spesa del biennio 2015-2016 (riferito alle cessazioni di personale intervenute nel 2014 e nel 2015), la capacità assunzionale è soggetta ai vincoli posti dall’articolo 1, comma 424 della legge 190/2014 finalizzati a garantire il riassorbimento del personale provinciale”.

Un vero atteggiamento da Zelig, quello della Corte dei conti, tale da lasciare apparire ai comuni e alle pubbliche amministrazioni che davvero, nella sostanza, possa andare bene tutto ed anche il suo contrario.

Lo spettacolo oggettivamente poco edificante di sezioni regionali che non sono capaci di coordinarsi nemmeno un po’ sulle interpretazioni delle norme e le stesse contraddittorie (e, spiace dirlo, infondate) indicazioni della Sezione Autonomie, forniscono gioco facile per chiunque ad adottare decisioni operative ispirate alla pura convenienza del momento e per nulla alle indicazioni della legge, potendo contare di non rispondere di eventuali danni erariali ed illegittimità proprio alla Corte dei conti: sarebbe semplicissimo, infatti, evidenziare la totale assenza di dolo e colpa grave, semplicemente elencando i contrasti giurisprudenziali ed interpretativi sui temi.

Un gioco al “liberi tutti” di fare, dunque, esattamente come appaia più opportuno ed aggradi, oggettivamente in totale contrasto con le esigenze di certezza ed equilibrio dell’ordinamento.

Sembra davvero che la Sezone Autonomie della delibera 26/2015 sia un organo diverso dalla Sezione autonomie della delibera 19/2015, quella nota per aver escluso la compatibilità della “mobilità neutra” con l’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014. Il problema è, però, che la deliberazione sorprendente non è certo al 26/2015: è stata la 19/2015 ad emettere una volta tanto un lampo di luce, su un modo di interpretare le disposizioni sugli enti locali, certo molto controverse, che da sempre lascia molte perplessità. Basti citare per tutti il caso degli oneri riflessi sugli incentivi per la progettazione, un clamoroso esempio di decisione-non decisione, che ha lasciato aperti tutti i problemi, forse aggravandoli.

La deliberazione 26/2015 della Sezione Autonomie è la totale smentita della precedente deliberazione 19/2015, per una ragione molto semplice: i giudici contabili hanno del tutto perso per strada la valorizzazione dell’interpretazione teleologica dell’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014, consistenti nel fine assolutamente prioritario di garantire la ricollocazione di oltre 20.000 dipendenti provinciali, fine col quale la mobilità “neutra” è ovviamente in assoluto contrasto.

L’impressione che la Sezione Autonomie sia andata in contrasto con l’intera ricostruzione proposta con la deliberazione 19/2015 non è solo di chi scrive. E’ la stessa Corte dei conti a rivelarlo. Basta dare una rilettura alla deliberazione della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo delle Marche 10 luglio 2015, n. 163, ove si legge: “le economie relative all’esercizio 2013 utilizzabili in base alla nuova formulazione dell’art. 3, co. del d.l. 90/2014 – poiché costituiscono una quota della complessiva capacità assunzionale dell’ente - possono essere destinate esclusivamente all’assunzione dei vincitori di concorso risultanti da graduatorie già vigenti o approvate all’1.01.2015 ovvero per consentire la ricollocazione nei propri ruoli del personale soprannumerario. Si evidenzia che tale soluzione è coerente con la ratio del comma 424 cit. che è stata correttamente individuata dalla deliberazione della Sezione Autonomie n. 19/SEZ/AUT cit. nella volontà di attribuire rilievo prioritario alla ricollocazione del personale soprannumerario degli enti provinciali interessati dal processo di riordino di cui alle leggi 6 luglio 2012, n. 95 e 7 aprile 2014, n. 56 che, altrimenti, risulterebbe gravemente compromessa”.

La capriola carpiata con avvitamento indietro operata dalla Sezione Autonomie, svelata proprio dalla lettura fornita sul tema da alcune sezioni regionali, è ingigantita dall’assoluta laconicità della deliberazione 26/2015, che non fa minimo cenno alla finalità della prioritaria ricollocazione dei dipendenti pubblici: la soluzione fornita al tema dalla Sezione Autonomie ha lo sgradevolissimo sapore dell’apoditticità, dell’affermazione autoreferenziale.

Ancora più sgradevole, poi, è l’impressione che la Sezione Autonomie abbai adottato una decisione sostanzialmente “salomonica” se non “politica”: non dimentichiamo che la delibera è successiva alla “nota interpretativa” dell’Anci sulla questione dei resti assunzionali. Una nota basata su ragionamenti del tutto infondati[1], ma che ha svelato l’irritazione dei sindaci, che si sentono “oppressi” da una legge, la 190/2014, che ne limita l’autonomia di poter selezionare per concorso il personale di cui hanno bisogno. La deliberazione 19/2015 della Sezione Autonomie era stata già fin troppo dirompente: dopo il colpo al cerchio “pro-province”, dunque, ecco il colpo alla botte “pro-comuni”. Proprio l’assenza di un qualsiasi approfondimento motivazionale alla soluzione espressa dalla Sezione Autonomie con la delibera 26/2015 desta legittime – anche se magari infondate – impressioni che si tratti di una sorta di “accomodamento”.

Ovviamente, le conclusioni tratte dalla Sezione Autonomie con la deliberazione 26/2015 sono da rigettare integralmente.

I resti delle assunzioni, come è ovvio che sia, accedono agli spazi finanziari dell’anno in corso, costituendo un insieme unico, che amplia dunque le possibilità di assunzione. Per il 2015, si utilizza quanto deriva dalle cessazioni del 2014: una massa di disponibilità finanziarie a sua volta composta dalle risorse non spese 2011-2013 in un unicum non scindibile.

Pertanto, non c’è alcuna possibilità per gli enti locali di utilizzare i resti per procedere a concorsi finalizzati ad assunzioni non destinate ai dipendenti provinciali in sovrannumero o ai vincitori dei concorsi le cui graduatorie siano vigenti o approvate alla data dell’1.1.2015.

L’interpretazione fornita dall’associazione dei comuni e, da ultimo, dalla deliberazione 26/2015 della Sezione Autonomie suggerisce l’ipotesi di poter considerare una distinzione tra assunzioni “di competenza” ed “assunzioni di cassa”, ammettendo, dunque, che sia possibile assumere negli anni 2015 e 2016, al di fuori del congelamento imposto (piaccia o no) dalla legge 190/2014 alle assunzioni, se il finanziamento provenga dal triennio 2011- 2013.

Ma, se il d.l. 78/2015 ora consente – come era normale da sempre immaginare e a smentita clamorosa delle indicazioni della delibera 27/2014 della Sezione Autonomie – di utilizzare in via rendicontativa e non futura i resti assunzionali, è evidente che essi accedono ed aumentano gli spazi di assunzione degli anni 2015 e 2016, ma non permettono di effettuare assunzioni diverse da quelle consentite dai commi 424 e 425 della legge 190/2014.

Nel caso delle assunzioni la “provenienza” delle fonti di finanziamento non può avere il benché minimo valore ad incidere in un regime normativo di tipo speciale, come ha accertato proprio la Sezione Autonomie con la deliberazione 19/2015, che congela le assunzioni per due anni per perseguire il prioritario obiettivo di ricollocare circa 20.000 persone.

Se il contratto di lavoro è stipulato negli anni 2015 e 2016, nei quali opera il congelamento, detto contratto non può che risultare nullo, anche se in tutto o in parte lo spazio assunzionale risulti finanziato con i resti del triennio precedente.

I comuni, ovviamente, hanno accolto con grande entusiasmo la deliberazione 26/2015, alzando la bandiera della riconquistata autonomia di fare i concorsi, per assumere. A conferma dell’atteggiamento fin da subito molto chiaro di voler fermamente intralciare la difficilissima procedura di ricollocazione dei 20.000 lavoratori provinciali in sovrannumero. Atteggiamento confermato dagli innumerevoli quesiti alle sezioni regionali, dall’assenza pressoché totale di bandi di mobilità riservata, dall’insistenza nell’applicare anche l’articolo 110, comma 1, del d.lgs 267/2000.

Una delle affermazioni oggettivamente meno credibili e fondate per giustificare la riforma delle province consisteva nel sottolineare che esse sarebbero divenute “agenzie dei comuni, al loro servizio”. L’Anci e la grandissima parte dei comuni dimostrano in modo plateale che questo non è affatto vero: considerano le province come qualcosa di “altro da sé”, per esempio nelle pletoriche e francamente poco utili assemblee dei sindaci, nelle quale si riuniscono centinaia di persone, molte delle quali sono delegati dei sindaci, che in modo annoiato e infastidito ascoltano i presidenti delle province nei loro monologhi, con pochissimi interventi, molti dei quali utili solo come cahier de doleance. La totale assenza della volontà di farsi carico del problema, ma soprattutto dell’opportunità di acquisire in mobilità i soprannumerari provinciali è la conferma plateale della circostanza che i comuni non considerino per nulla le province un’agenzia di loro emanazione e per la loro utilità.

Non è dato comprendere quali siano le ragioni che inducano tuttora i comuni ad essere causa fra le principali dell’inattuazione della legge 190/2014.

I comuni da sempre, a giustissima ragione, rivendicano di avere poco personale. Per quale motivo, allora, il rifiuto e la chiusura totale all’opportunità di acquisire 20.000 dipendenti con una semplicissima procedura di mobilità riservata?

E’ credibile sostenere che i comuni possano acquisire la provvista di personale di cui hanno bisogno (per quanto riguarda vigili, educatori e docenti delle scuole rimediano il maxiemendamento alla legge di conversione del d.l. 78/2015 e la stessa delibera della Sezione Autonomie 19/2015 per tutte le altre figure di specifica professionalità, come assistenti sociali) mediante concorsi, finanziati con i residui assunzionali, più velocemente che con la mobilità?

Altre domande ancora si pongono in merito alla lettura fallace della questione dei resti, assentita acriticamente dalla Sezione Autonomie. Per esempio: chi controllerà che i comuni utilizzeranno davvero solo i resti assunzionali per procedere ai concorsi extra congelamento? La Corte dei conti?

Ancora: la Sezione Autonomie ha tenuto conto della circostanza che i concorsi debbono necessariamente essere sempre preceduti, ai sensi dell’articolo 30, comma 2-bis, del d.lgs 165/2001, dalla mobilità volontaria? Ma, se con la deliberazione 19/2015 la Sezione Autonomie ha stabilito che i comuni non possono coprire i posti vacanti della dotazione organica con la mobilità volontaria nemmeno se “neutra”, cioè nemmeno se non intacchi le risorse assunzionali, come può nello stesso tempo ammettere che sia possibile una mobilità anticipatrice del concorso, visto che l’effetto di tale mobilità sarebbe esattamente quello di sottrarre i posti vacanti al fine prioritario della ricollocazione?

E nel momento in cui ad un comune che, entusiasta e festante per la delibera 26/2015, abbia attivato la procedura concorsuale e la relativa mobilità propedeutica, si presentino per la mobilità sia dipendenti provinciali in sovrannumero, sia altri dipendenti, cosa succede? Può decidere di assumere il dipendente non in sovrannumero? Può decidere di non acquisire nessuno in mobilità e procedere egualmente per concorso?

Ma, la Corte dei conti, Sezione Autonomie, così come i comuni in questi giorni impegnati a riempire di bandiere festose i propri edifici per inneggiare alla deliberazione 26/2015, hanno considerato che qualsiasi dipendente provinciale potrebbe rivolgersi al giudice ordinario, per chiedere l’accertamento della nullità di assunzioni comunque effettuate in violazione dell’articolo 1, comma 190/2014 insieme con il risarcimento del danno per la perdita di chance dovuta alla sottrazione di posti disponibili per soddisfare il diritto alla ricollocazione, fondato dalla legge? La Corte dei conti ed i comuni lo sanno che il giudice ordinario non si sentirebbe per nulla vincolato dall’interpretazione fornita dalla magistratura contabile in sede di controllo? Lo sanno che le probabilità che anche un solo giudice ordinario pronunci la nullità di queste assunzioni sono molto elevate?

C’è, oggettivamente, da chiedersi quale sia il livello di responsabilità complessiva di tutti i protagonisti di questa vicenda. Del Governo e del Parlamento in primo luogo, autori di una riforma delle province qualificabile solo come devastante, nonché di una norma come l’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014 involuta, contorta, laconica, mal concepita, peggio scritta, per altro sanzionata, per la sua violazione, con la nullità; i comuni e tutte le altre PA che hanno brillato solo per atteggiamenti dilatori ed ostacolatori della ricollocazione dei soprannumerari; le stesse province, che in molti casi hanno assunto a loro volta atteggiamenti di attesa, non indicando i dipendenti in sovrannumero; la magistratura contabile, che ha brillato solo per i propri contrasti interni sulle varie questioni, contribuendo in modo decisivo a far sì che ancora ad agosto 2015, a soli 17 mesi dalla scadenza del 31.12.2016 conseguita la quale migliaia di dipendenti provinciali si troveranno in disponibilità, ancora non si muove foglia e vi è solo incertezza.

Infine, ma la Sezione Autonomie che approva la deliberazione 26/2015, si è accorta del contrasto con la Sezione Autonomie autrice della delibera 19/2015? Ed è la stessa che ha approvato la “Relazione sugli andamenti della finanza territoriale” relativa al 2014, nella quale lancia – giustamente – l’allarme sulla riforma delle province, evidenziando: “Lo stato di precarietà della situazione finanziaria degli enti di area vasta, rappresentato nella predetta relazione, e l’aggravamento ipotizzato, soprattutto nella prospettiva dell’esercizio in corso, stanno avendo progressiva conferma, considerata la fase avanzata della gestione 2015 e la mancanza di novità sul fronte dell’attuazione del riordino. Ci si riferisce, in particolare, alle ricadute sulle gestioni finanziarie interessate, generate dall’anticipazione degli effetti finanziari relativi ai tagli di spesa disposti dalla legge di stabilità 2015, rispetto all’alleggerimento della spesa corrente che sarebbe dovuto conseguire al trasferimento degli oneri del personale a seguito della riallocazione delle funzioni non fondamentali. Di relativa efficacia appaiono le misure previste nel decreto legge 19 giugno 2015, n. 78 in tema di trasferimento del personale appartenente ai ruoli della polizia provinciale e quelle riguardanti la modulazione delle sanzioni per il mancato rispetto dei vincoli del patto di stabilità per il 2014. La forbice tra risorse correnti e fabbisogno per l’esercizio delle funzioni fondamentali, allo stato delle cose, tende ad una profonda divaricazione, difficilmente sostenibile per l’intero comparto, e postula l’adozione di interventi necessari a garantire servizi di primaria importanza”. Non si rende conto, la Sezione Autonomie, che assentendo alla tesi, infondata, della possibilità di utilizzare i resti (del passato) assunzionali per concorsi extra vincolo del comma 424, si contribuisce proprio a non conseguire l’alleggerimento della spesa corrente delle province?

[1] Per una confutazione delle tesi dell’Anci: L. Oliveri, Resti assunzionali, le infondate interpretazioni dell’Anci http://www.leggioggi.it/2015/07/14/resti-assunzionali-infondate-interpretazioni-dellanci/

Province e resti assunzionali: le inaccettabili interpretazioni dell'Anci

Ancora una volta l’Anci si segnala per dare letture di comodo e sicuramente errate delle disposizioni normative.

Proseguendo in un atteggiamento di vero e proprio boicottaggio della già complessa e sgangherata procedura di ricollocazione dei dipendenti provinciali in sovrannumero, l’associazione dei comuni si esibisce in una nota di lettura dell’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014 che affronta io tema dei resti assunzionali, alla luce del d.l. 78/2015.

La teoria dell’Anci è che la ricollocazione dei dipendenti provinciali (oltre che l’assunzione dei vincitori dei concorsi appartenenti a graduatorie vigenti o approvate alla data dell’1.1.2015) sarebbe da finanziare esclusivamente con le risorse degli anni 2015 e 2016, cioè il valore delle cessazioni degli anni 2014 e 2015, utilizzabili al 100%. I “resti”, invece, cioè le risorse del triennio antecedente alle due annualità sarebbero da utilizzare per bandire concorsi nuovi per assunzioni a tempo indeterminato.

Al di là dell’errore tecnico imperdonabile dell’interpretazione suggerita, evidentemente all’Anci e a molti sindaci sfugge un piccolo particolare che proprio piccolo non è ed anzi costituisce la base stessa della normativa finalizzata alla ricollocazione di 20.000 (si ribadisce, 20.000) persone, coinvolte nella fallimentare riforma delle province: il fine prioritario dettato dalla legge 190/2014 è, appunto, ricollocare questo personale, sicchè la norma è da considerare legge speciale che per 2 anni o finchè il processo di ricollocazione non si completi, crea un regime particolare e diverso, che congela ogni altra assunzione, per favorire le mobilità dei dipendenti provinciali.

Questa semplicissima interpretazione teleologica è stata per mesi e mesi trascurata da Anci, comuni, loro consulenti e parte degli interpreti più sensibili ad ottenere stellette o medaglie che non alla corretta lettura delle norme, finchè la Sezione Autonomie della Corte dei conti ha risvegliato tutti (comprese alcune sezioni regionali di controllo in merito all’assurda pretesa di considerare ammissibile la mobilità neutra), con la deliberazione 19/2015.

Evidentemente, tuttavia, le ordinarie e semplicissime tecniche di interpretazione della legge e una pronuncia così chiara come quella della Sezione Autonomie all’Anci non bastano.

Così, l’associazione continua a trincerarsi dietro la più recessiva e meno valida interpretazione tra quelle considerate dal sistema giuridico: quella letterale. Ogni universitario iscritto al primo anno di giurisprudenza sa perfettamente che l’interpretazione letterale se non si combina o contrasti con quella logica, sistematica e teleologica perde qualsiasi valore.

Non l’Anci, evidentemente, che con le regioni sta ottenendo l’utilissimo risultato di tenere bloccato il processo di ricollocazione dei provinciali in sovrannumero. E vai a capire perché.

Dovrebbe essere assolutamente evidente che il d.l. 78/2015 nel correggere – finalmente – il tiro sbagliato dell’interpretazione suggerita dalla deliberazione 27/2013 della Sezione Autonomie e chiarire che i resti si calcolano a consuntivo e non per il futuro, permette esclusivamente di incrementare il volume finanziario delle capacità assunzionali per gli anni 2015 e 2016, le quali restano comunque riservate esclusivamente al personale provinciale (o i pochi vincitori di concorsi).

L’idea secondo la quale i residui, che per il 2015 sarebbero quelli riferiti al triennio 2011-2013 non può avere alcun appiglio e fondamento seriamente considerabile.

L’Anci si appiglia, come detto, alla lettera del comma 424, ove si legge questo passaggio: “Esclusivamente per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario”.

Troppo facile osservare che l’interpretazione letterale possibile sia duplice. È possibile, cioè, allo stesso modo, dalla lettura della disposizione sostenere:

1. a) che le risorse disponibili siano solo quelle delle cessazioni degli anni 2014 e 2015;


2. b) che le risorse disponi sibili siano quelle delle cessazioni degli anni 2014 e 2015, comprendenti ovviamente i resti dei trienni precedenti che vi accedono come un unicum.

Quando l’interpretazione letterale è ambigua ed insufficiente, come l’Anci e i suoi esegeti dovrebbero sapere, va scartata e occorre passare a livelli più alti e complessi. Lo sforzo in questo caso è semplicissimo: leggere la deliberazione 19/2015 della Sezione Autonomie.

E’ vero che a sostenere la stessa tesi dell’Anci è la circolare interministeriale 1/2015. Cioè quella stessa circolare che dava per scontata la confluenza dei 7500 dipendenti provinciali nell’Agenzia nazionale per il lavoro e dei 2000 agenti provinciali in una forza di polizia modificata dalla riforma della PA; ancora, quella stessa circolare che aveva fissato un dettagliato cronoprograma delle scadenze da rispettare; ancora, quella stessa circolare che non aveva voluto pronunciarsi sulla questione della mobilità “neutra”. Dunque, quella stessa circolare spazzata via dallo schema di attuazione del Jobs Act che non prevede per nulla la confluenza dei dipendenti provinciali nell’Agenzia per il lavoro; spazzata via dal d.l. 78/2015 che impone la mobilità degli agenti provinciali verso i comuni; spazzata via dal decorso del tempo che ha ridotto a uno scritto tragicomico il cronoprogramma violato in ogni suo punto; spazzata via sul tema della mobilità “neutra” dalla Sezione Autonomie. Come “fonte” interpretativa, si potrebbe azzardare non sia, dunque, fondatissima.

Sul piano strettamente tecnico è assolutamente chiaro che le risorse assunzionali del 2014, quelle utilizzabili nel 2015, altro non sono se non la sommatoria di quelle del 2014 e dei resti e costituiscono un una massa unica. Lo stesso varrà nel 2016.

Ma, al di là di queste sottigliezze, ci sarebbe da chiedersi se l’ordinamento giuridico, inciso da una norma speciale quale l’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014, conosca la fattispecie delle assunzioni “per competenza”, diverse da quelle “di cassa”.

Siamo sicuri che nessuno possa prendere sul serio questa ipotesi, che tuttavia è la conseguenza della chiave di lettura suggerita dall’Anci.

Per un’interpretazione corretta e serena della fattispecie basta una considerazione semplicissima: negli anni 2015 e 2016 nessuna assunzione è consentita, al di là di quelle specificamente ammesse dai commi 424 e 425 della legge 190/2014. Poiché nessuna diversa assunzione è consentita, non conta assolutamente nulla quale sia la fonte di finanziamento (ribadendo comunque che i residui accedono all’anno corrente). Ciò che non è consentito alle amministrazioni pubbliche è occupare posti liberi delle dotazioni organiche con assunzioni diverse da quelle espressamente permesse dal legislatore, esattamente per la medesima finalità per la quale non sono consentite nemmeno le mobilità neutre, cioè non occupare posti disponibili alla prioritaria volontà di ricollocare il personale in sovrannumero.

Ogni diversa interpretazione e qualsiasi ulteriore insistenza per soluzione diverse, lo ribadisce, altro scopo non consegue se non quello di rivelare gli intenti boicottatori di chi intende scientemente violare disposizioni di legge per altro sanzionate da nullità, con pesanti ricadute sulla responsabilità erariale (come confermato dalla sezione regionale di controllo del Veneto).

Oltre tutto, se fosse corretta l’idea dell’Anci, non è forse vero che i comuni, prima di assumere “liberamente” sui residui dovrebbero far partire la procedura di mobilità? Ma, non è forse vero che la mobilità risulta impraticabile per effetto della legge 190/2014 ? E, dunque, di che parliamo?

Del resto, in linea con le interpretazioni sostanziali, logiche e teleologiche della legge 190/2014 sono anche molte deliberazioni di sezioni regionali di controllo della Corte dei conti: la 163/2015 delle Marche, la 304/2015 del Veneto, la 120/2015 della Lombardia e, soprattutto, la più volte richiamata 19/2015 della Sezione Autonomie.

Il problema è che l’Anci non ha mai avuto nulla da obiettare nei confronti di una riforma deleteria e devastante come quella delle province, perché i maggiori “azionisti” dell’associazione, i sindaci dei grandi comuni, si sono allettati col giocattolino delle città metropolitane, scoprendo solo dopo (ma non ci voleva un genio) che si tratta di enti nati morti, col bilancio asfissiato, tanto che i sindaci continuano a pretendere il balzello medievale della tassa di imbarco e sbarco per poter finanziare il giocattolino anzidetto, che per loro ha l’unica utilità di estendere la visibilità e consentirsi qualche viaggetto all’estero al riparo da condanne erariali.

Dunque, troppo tardi l’Anci si accorge che una riforma dell’ordinamento locale assolutamente forzata e mal congegnata come quella delle province non poteva che produrre effetti negativi anche nei riguardi dei comuni.

Pretendere, tuttavia, di risolvere i problemi posti da leggi che magari non si condividono, violandole con interpretazioni di comodo non è certo utile. L’Anci è un centro di pressione molto forte: sarebbe auspicabile che invece di chiedere balzelli ed insistere per interpretazioni insostenibili, agisse nei confronti di Governo e Parlamento per correzioni sostanziali ad una riforma disastrosa.

Il decreto enti locali non risolve i problemi del personale di province e comuni

Alla fine, il “decreto enti locali” venne pubblicato, con un numero deleterio, il 78, che ricorda il famigerato d.l. 78/2010, causa di tanti problemi operativi alle amministrazioni pubbliche e locali in particolare.

Dopo aver corretto, emendato, rimaneggiato, modificato, aggiunto, tolto, cancellato e riscritto infinite bozze di un testo che evidentemente il Consiglio dei Ministri non aveva approvato nel suo contenuto definitivo (in chiara violazione dell’articolo 77 della Costituzione), il d.l. 78/2015 è entrato in vigore nella sua versione “in chiaro”. E immediatamente la sua finalmente possibile lettura e presa di conoscenza serve solo a suscitare ampia delusione.

Se, infatti, il d.l. 78/2015 doveva servire a risolvere almeno in parte i problemi connessi alla gestione del personale creati dalla sciagurata legge 190/2014, l’obiettivo è largamente stato mancato. Nelle bozze circolate nei giorni precedenti qualche soluzione c’era, ma il testo definitivo l’ha inspiegabilmente cancellata.

Sparita la possibilità di assumere profili nei servizi educativi. Uno dei maggiori problemi creati dall’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014 è l’estensione sostanzialmente senza confini del blocco delle assunzioni biennale, previsto allo scopo di garantire la ricollocazione del personale delle province.

La norma, in sostanza, blocca indiscriminatamente qualsiasi assunzione. Solo nel successivo comma 425 sono indicati espressamente alcuni profili tecnici e specialistici delle amministrazioni statali, esclusi dal congelamento delle assunzioni. Il malaccorto legislatore non ha nemmeno espressamente escluso dal congelamento le assunzioni di medici ed infermieri, lasciando questo compito ad una fonte priva di qualsiasi vincolatività, quale è la circolare interministeriale 1/2015. La quale, come è noto, ha anche provato a rimediare al problema dell’assunzione di figure professionali particolari ed essenziali per i comuni soprattutto, per primi gli educatori degli asili nido.

E’ evidente che la circolare 1/2015 non fonda alcuna legittima assunzione di tali figure. Alcune delle bozze del d.l. 78/2015 avevano risolto parzialmente il problema: in quelle bozze, il testo consentiva espressamente assunzioni nell’ambito dei servizi educativi, con lo scorrimento di graduatorie vigenti oppure con l’indizione di concorsi e l’assunzione, in deroga, dunque, al congelamento delle assunzioni.

Il testo finale dell’articolo 4 del d.l. 78/2015 ha cancellato questa essenziale e fondamentale previsione, lasciando i comuni con le pive nel sacco, a dover affrontare il problema delle assunzioni delle “figure infungibili” colo flebilissimo e poco utile supporto della citata circolare 1/2015.

Per fortuna, fornisce un rimedio parziale all’incomprensibile omissione del d.l. 78/2015 la Sezione Autonomie della Corte dei conti. La deliberazione 18 giugno 2015, n. 19 ritiene, infatti, ammissibile effettuare assunzioni per una “specifica e legalmente qualificata professionalità, eventualmente attestata da titoli di studio precisamente individuati – in quanto tale assunzione è necessaria per garantire l’espletamento di un servizio essenziale, alle cui prestazioni la predetta professionalità è strettamente e direttamente funzionale”.

Si tratta, tuttavia di una soluzione parziale, molto meno efficace di quella che avrebbe determinato il contenuto inizialmente circolato delle bozze del d.l. 78/2015. Infatti, la Sezione Autonomie chiarisce anche che i comuni debbono accertare l’inesistenza dei profili professionali richiesti tra tutte le province del territorio nazionale. Un’indagine, questa, che in assenza della funzionalità del portale telematico (mobilita.gov.it) che avrebbe dovuto indicare i posti vacanti delle amministrazioni e gli elenchi del personale provinciale in sovrannumero, rende il procedimento molto complicato. A meno che non si ritenga sufficiente un bando di mobilità interamente riservato a personale provinciale anche per profili professionali particolari come quelli cui allude la Sezione Autonomie, pubblicato per almeno 30 giorni, che risulti andato deserto.

E’, comunque, stucchevole che alle carenze del legislatore, incappato prima con la legge 190/2014 nell’errore imperdonabile di non aver evidenziato quali profili professionali escludere negli enti locali dal blocco delle assunzioni e, poi, nella ripetizione inaccettabile del medesimo errore col decreto che avrebbe dovuto correggere le insufficienze della legge 190, debba rimediare (come troppo spesso accade) la magistratura.

Spariti i vigili da assumere per esigenze stagionali. Tra le altre esigenze specifiche dei comuni, in particolare di quelli turistici (tanti, per fortuna), c’è quella del rafforzamento dei corpi di polizia municipale, mediante assunzioni a tempo determinato, per la durata appunto della stagione turistica. E non è inopportuno ricordare che tale stagione sia ormai iniziata già da qualche giorno.

L’articolo 5 del d.l. 78/2015, rubricato “Misure in materia di polizia provinciale” punta a ricollocare i dipendenti dei corpi di polizia provinciale nell’ambito della polizia comunale. Scelta oggettivamente in parte discutibile, soprattutto laddove scarica sui comuni le funzioni di polizia provinciale (specificamente destinate ai controlli ambientali e di cacciagione e pesca), senza un’organizzazione di natura sovra comunale, come impone una funzione di sorveglianza su materie come caccia e ambiente che non sono caratterizzate dalla compressione entro confini di mura comunali.

In ogni caso, fino alla vigenza del d.l. 78/2015 non v’era dubbio che la pur sciagurata legge 190/2014 consentisse ai comuni, sia pure nel rispetto delle previsioni dell’articolo 9, comma 28, del d.l. 78/2010 convertito in legge 122/2010, di assumere agenti di polizia comunale, per esigenze stagionali: infatti, il comma 424 blocca le assunzioni a tempo indeterminato (e quelle di cui all’articolo 110, comma 1, del d.lgs 267/2000), ma non quelle a tempo determinato.

Il d.l. 78/2015, all’articolo 5, comma 3, riesce nel capolavoro assoluto di complicare la vita ai comuni ancor di più della legge 190/2014, che avrebbe dovuto correggere e migliorare!

Nelle bozze circolare nei giorni precedenti la pubblicazione del d.l. 78/2015 sulla Gazzetta Ufficiale, il comma 3 dell’articolo 5 era arricchito dalla specificazione espressa della possibilità per i comuni di effettuare assunzioni di agenti di polizia municipale per fare fronte ad esigenze di natura stagionale.

Cosa dispone, invece, il testo definitivo dell’articolo 5, comma 3? Eccolo: “Fino al completo assorbimento del personale di cui al presente articolo, è fatto divieto agli enti locali, a pena di nullità delle relative assunzioni, di reclutare personale con qualsivoglia tipologia contrattuale per lo svolgimento di funzioni di polizia locale”.

Come si nota, non c’è alcuna espressa previsione che consenta l’assunzione di vigili “stagionali”.

Al contrario, la norma è scritta certamente in modo da poter essere interpretata come divieto assoluto di assumere, con qualsiasi tipologia contrattuale e, dunque, comprendendo anche qualsiasi contratto flessibile e per primo quello a tempo determinato, personale da destinare alla polizia locale. Il comma 3 usa il verbo “reclutare”: ciò conferma sul piano lessicale che ai comuni, insomma, è consentito solo di acquisire il personale provinciale dei corpi di polizia e nessun’altra ulteriore e diversa alternativa.

Il che potrebbe anche rivelarsi corretto: che senso ha la corsa ad assunzioni a termine, quando è disponibile un plafond di circa 2000-3000 (le cifre sono ancora ballerine) poliziotti provinciali, che possono essere destinati permanentemente al rafforzamento dei corpi comunali?

Tuttavia, se questo è il ragionamento compiuto dal Governo, sono evidenti i moltissimi suoi vizi.

In primo luogo, l’articolo 5 del d.l. 78/2015, subordina il transito dei poliziotti provinciali all’adozione delle leggi regionali di riordino delle funzioni provinciali. Il Governo, però, sa perfettamente quali sono i ritardi e le ritrosie delle regioni sul tema. Subordinare, dunque, i trasferimenti dei vigili provinciali alle leggi regionali di riordino significa rinviare sine die queste mobilità e lasciare ancora una volta i comuni con le già citate pive nel sacco.

Ma, si ammetta pure che le regioni si risveglino da ritrosie e inerzia. Cosa assicura che il flusso della mobilità dei vigili provinciali copra esattamente tutti i fabbisogni di polizia locale di natura stagionale dei comuni turistici? A ben guardare, proprio nulla. E’ molto probabile che la gran parte dei vigili provinciali ambirà a trovare ricollocazione nei comuni capoluogo, per altro quelli con spazi finanziari ed organizzativi generalmente più ampi. Per i comuni più piccoli, resteranno certamente solo le briciole. Ma, sono proprio i comuni turistici di piccole dimensioni quelli che hanno maggiore necessità di vigili “stagionali”. Il d.l. 78/2015, di fatto, incidendo sulla legge 190/2014, complica ulteriormente la situazione dei comuni con necessità stagionali.

A meno che non si ritenga corretto e possibile interpretare l’articolo 5, comma 3, del d.l. 78/2015 in modo da coordinarlo con il comma 424 della legge 190/2014, intendendo esclusa ogni forma di reclutamento con qualsivoglia tipologia contrattuale a tempo indeterminato.

Purtroppo, però, nel lavoro pubblico di lavoro a tempo indeterminato ne esiste una sola tipologia, almeno finchè non si prenda atto che le modifiche apportate dai decreti attuativi del Jobs Act si estendono anche al lavoro pubblico.

Dunque, tale ultima interpretazione, alla luce del deludente testo del d.l. 78/2015, appare abbastanza azzardata.

Facile immaginare che le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti saranno subissate di questi sul tema. Purtroppo, è altrettanto facile vaticinare che vi saranno interpretazioni che diranno tutto ed il suo contrario, contribuendo ad aumentare il caos davvero infinito causato dalla dissennata riforma delle province.

La speranza è che in sede di conversione del d.l. 78/2015 si possa correre ai ripari e ripristinare le norme di buon senso contenute nelle bozze e poi cancellate. La speranza è d’obbligo, la fiducia che venga esaudita un po’ meno.

Contenuti confermati. Per il resto, l’articolo 4 del d.l. 78/2015 conferma i contenuti già anticipati:

1. Non applicazione della sanzione del divieto di assumere nel caso di superamento dei tempi medi di pagamento (articolo 41, comma 2, del d.l. 66/2014, convertito in legge 89/2014) e nel caso di violazione del patto di stabilità (articolo 1, comma 462, lettera d), della legge 228/2012 e articolo 31, comma 26, lettera d), della legge 183/2011), ma al solo scopo di assumere per mobilità personale in sovrannumero delle province;


2. Possibilità di assumere definitivamente il personale provinciale in comando o distacco;


3. Modifica dell’articolo 3, comma 5, del d.l. 90/2014, convertito in legge 114/2014, che chiarisce che il cumulo delle risorse per assunzioni nel triennio è riferito al triennio precedente e non a quello futuro.

Decreto enti locali: cumulo retroattivo delle risorse per assunzioni Uno stop agli arzigogoli di troppi pareri della Corte dei conti e delle tante altre autorità?

 

Il “decreto enti locali” ha il merito di porre rimedio ad una delle più clamorose sviste interpretative della Corte dei conti.

La norma, infatti, fa giustizia dell’iperbolica interpretazione dell’articolo 3, comma 5, del d.l. 90/2014, convertito in legge 114/2014, fornita dalla Sezione autonomie col parere 27/2014.

L’articolo 3, comma 5, dispone che “…a decorrere dall'anno 2014 è consentito il cumulo delle risorse destinate alle assunzioni per un arco temporale non superiore a tre anni, nel rispetto della programmazione del fabbisogno e di quella finanziaria e contabile…”. Potevano esservi dubbi sulla circostanza che il cumulo dovesse riguardare le risorse non spese per assunzioni nell’arco del triennio precedente? Per quanto il testo normativo non appaia scritto in un italiano fluente e chiarissimo, a modesto parere di chi scrive, tali dubbi non potevano sussistere. Ma non era di questo avviso la Corte dei conti.

Sicchè, la Sezione autonomie si è esibita, col parere 27/2014, in un arzigogolo giuridico davvero inusitato. E, dunque, concluse che la norma citata “sembra preordinata a risolvere un problema diverso, pur presente negli enti che debbono ridurre la spesa: la possibilità di tenere conto delle cessazioni future ma già definite. Infatti, il riferimento alla programmazione sembra lasciare intendere che il triennio possa essere quello successivo al 2014, così come la dicitura riferita alle risorse “destinate” alle assunzioni. Ciò risulta funzionale anche perché, di solito, gli enti impiegano un periodo di tempo piuttosto lungo per svolgere un concorso pubblico: questa norma consente perciò di rendere la programmazione più coerente anche con i fabbisogni futuri”.

Insomma, il parere è riuscito nel capolavoro di considerare il cumulo delle risorse riferite non al passato, ma al futuro. Come se, dunque, si potessero accumulare risorse non ancora esistenti.

Un ossimoro logico-giuridico che ha gettato in crisi e nel panico tutte le amministrazioni pubbliche, costrette a riconsiderare sotto un profilo di verso quanto logica, buon senso e precedenti pareri della magistratura contabile riferiti agli enti non soggetti al patto di stabilità, evidenziavano: il cumulo non poteva che riguardare le risorse non spese del triennio precedente.

Il volo pindarico interpretativo offerto dalla Sezione autonomie ha inciso non poco anche sulla questione della ricollocazione dei dipendenti delle province, in quanto i comuni non avevano idea di come determinare la spesa per le assunzioni.

Insomma un vero bailamme. Fortunatamente, per una volta, il Governo si è accorto del problema operativo aperto dalla disinvolta interpretazione offerta dalla Sezione autonome ed è corso ai ripari, novellando proprio l’articolo 3, comma 5, del d.l. 90/2014, aggiungendovi alla fine quanto segue: “è altresì consentito l’utilizzo dei residui ancora disponibili delle quote percentuali delle facoltà assunzionali riferite al triennio precedente”.

Il cumulo, come logica impone, non può riguardare il futuro, ma il passato. La norma è preposta a consentire agli enti di utilizzare, sommandolo, quanto non speso nel corso dei tre anni precedenti, per incrementare gli spazi finanziari disponibili per le assunzioni.

Non pare vi possano essere residui dubbi. Ma, non si può che sperare che la Corte dei conti non si ostini in ulteriori interpretazioni forzate.

Purtroppo, in questi ultimi mesi ed anni gli esempi di pareri tutt’altro che convincenti e producenti sono stati tantissimi: celeberrimo quello delle Sezioni Riunite sulla questione dell’Irap sui compensi incentivanti per i progettisti, un esempio raro di interpretazione da interpretare; sconfortanti i tantissimi pareri che hanno detto tutto e il suo contrario in merito all’utilizzo della mobilità “neutra” tra amministrazioni pubbliche, pur in presenza del blocco delle assunzioni imposto dalla legge 190/2014 all’evidente ed unico scopo di favorire solo ed esclusivamente la ricollocazione dei dipendenti provinciali in sovrannumero.

La vicenda del cumulo triennale dei resti delle risorse destinate alle assunzioni dovrebbe portare con sé una morale: sarebbe quanto mai necessario che i pareri, sia della Corte dei conti, sia delle tante (troppe) authority, dell’Aran, dell’Inps, dell’Igop, della Funzione pubblica, prima di essere espressi fossero concertati col legislatore e con gli operatori, in modo da evitare variabili impazzite, tali da impedire l’applicazione coerente e, soprattutto, utile delle regole interpretate.

L’eccesso di legislazione è certo un problema gravissimo dell’ordinamento italiano. Un simmetrico eccesso di interpretazioni “ufficiali” ed “autorevoli” troppe volte espressi in contraddizione tra loro e nella totale astrazione dall’operatività concreta, rende ancor meno gestibile il complesso dedalo di norme e regole e certo non contribuisce alla tanto sempre invocata, a parole, efficienza della pubblica amministrazione.

 

#lavoro Saldi #assunzioni e #cessazioni. Fu vera gloria il #JobsAct?

Insomma, quante sono le nuove assunzioni del marzo 2015 rispetto al marzo 2014? Come è noto, i giornali e soprattutto le televisioni hanno battuto la gran cassa, anche se predicando prudenza, per esaltare gli effetti del JobsAct, entrato in vigore a marzo, enfatizzando il saldo positivo di 92.229 attivazioni rispetto alle cessazioni (+641.572 -549.273), rilevato dalle Comunicazioni Obbligatorie censite dal Ministero del lavoro.

Trionfo, dunque, delle riforme del lavoro approvate dal Governo e Parlamento? Non si direbbe, guardando meglio i dati nel loro complesso.

Intanto, è bene risalire a cosa è successo nei mesi precedenti: ebbene, a gennaio 2015 il saldo è stato +334.923; a febbraio +123.715.

Il trend, dunque, della crescita delle assunzioni appare, da un lato, in discesa; dall’altro si conferma che il JobsAct (il d.lgs 23/2015) non ha avuto sin qui alcun effetto di spinta verso le nuove assunzioni. Se tale effetto vi è stato, esso è dovuto, invece, alla decontribuzione prevista dalla legge 190/2014 che, come facilmente prevedibile, ha indotto molte imprese a rinviare assunzioni già previste nel 2014 al 2015, per ottenere gli sgravi, facendone incetta i primi giorni del 2015. Ecco la ratio della progressione decrescente delle nuove assunzioni o, comunque, del saldi tra assunzioni e cessazioni.

Guardiamo, però, ora, ai dati del marzo 2014, il peggiore anno per la disoccupazione da quando nel 2008 è entrata a far sentire il suo peso la crisi. Ebbene, nel marzo di un anno fa le assunzioni furono 620.032, mentre le cessazioni 558.366. Dunque, sorpresa, anche nel marzo 2014 vi fu un saldo positivo, di ben 61.666 unità.

Ma, allora, se le cose stanno così da un anno all’altro il saldo positivo non è di 92.299, bensì di 20.633. Sempre di saldo positivo si tratta, ma di quasi 5 volte minore di quanto hanno raccontato i media.

Alcuni altri dati sono da tenere presenti, per evitare facili trionfalismi. In particolare è assolutamente normale, guardando le serie storiche delle CO, che nel primo trimestre i saldi assunzioni/cessazioni risultino positivi. Accade regolarmente. Ed avviene comunemente che nei primi due trimestri i saldi risultino positivi, mentre le cessazioni tendenzialmente aumentano nei due ultimi trimestri.

E’, dunque, confermato che per valutare gli effetti del JobsAct è troppo, davvero troppo presto. E’ sperabile che le assunzioni restino sempre e costantemente in numero maggiore, ma finchè i dati della produzione industriale restano negativi è difficile aspettarsi un rilancio dell’occupazione, che, del resto, non è previsto nemmeno dal Def e, dunque, dal medesimo Governo che del JobsAct è l’autore. Che non sembra credere nemmeno lui alla propaganda.

#province Una nota della Funzione Pubblica nel #caos

E dalle pieghe del diritto post moderno, quello che si definirebbbe 2.0, emerse la “nota” della Funzione Pubblica, che in risposta a quesiti posti da vari enti, commenta la circolare che a sua volta esplica la legge.

Lasciamo ai valenti costituzionalisti, in particolare coloro che senza il manto da parrucconi fanno da consulenti al Governo, il compito di valutare come la fattispecie della “nota” possa inserirsi nel sistema della gerarchia delle fonti, per cercare di comprendere i contenuti dell’informazione che Palazzo Vidoni intende dare ad Upi, Anci ed altri soggetti.

 

Tabelle di equiparazione

Sulle tabelle, necessarie per le mobilità intercompartimentali, la “nota” non afferma nulla, se non ricordare che sono in corso i lavori per la loro approvazione. La si aspetta dal 2014. Prima o poi, le tabelle arriveranno di certo.

 

Criteri di ricollocazione del personale soprannumerario mediante processi di mobilità

Anche su questo tema la “nota” non si sbilancia troppo: “Sono in corso di elaborazione i criteri relativi alla ricollocazione del personale soprannumerario degli enti di area vasta da sottoporre all'osservatorio nazionale”.

Ottimo che i lavori siano in corso; peccato che il decreto doveva essere emanato entro lo scorso 28 febbraio. I tempi per la ricollocazione del personale slittano, i 24 mesi a disposizione cominciano a consumarsi.

Ma, comunque, i lavori sono in corso. Chissà se se ne terrà conto quando scadrà il periodo di permanenza dei dipendenti delle province in sovrannumero, per evitare che vada in disponibilità, alle soglie del licenziamento e col trattamento economico falcidiato.

Un’indicazione della “nota”, comunque, è di rilievo: “il decreto definirà anche le procedure di svolgimento dei processi di mobilità che saranno gestiti dall'apposito portale”. Si conferma, dunque, che a regime i processi di mobilità regolati dall’articolo 1, commi 424 e 425, della legge 190/2014 non saranno regolati dagli avvisi di mobilità individualmente pubblicati e gestiti dalle amministrazioni, bensì esclusivamente tramite la piattaforma.

Da qualche giorno è on line il sistema di raccolta dei dati su dotazioni organiche e spesa. La “nota” ricorda che “il sistema informativo a supporto della rilevazione dei fabbisogni di personale e delle capacità di assunzione da parte delle amministrazioni pubbliche, al fine di attivare i processi di incontro tra domanda e offerta di mobilità”.

 

Portale mobilità ed elenco del personale in soprannumero

Il portale della mobilità è funzionale, ovviamente, all’attivazione del sistema telematico di incontro domanda-offerta.

La paradossale e caotica situazione delle province, determinata, certamente, dall’inerzia delle regioni nel legiferare e disporre il riordino delle materie, ma anche dalla medesima inerzia proprio di Palazzo Vidoni nell’allestire l’indagine sui posti disponibili nelle PA e nell’elaborare ed approvare il decreto sulla mobilità, ha fatto sì che al 31 marzo quasi nessuna provincia abbia pubblicato l’elenco nominativo del personale in sovrannumero. Ovviamente, questo inficia la possibilità dell’incontro domanda-offerta.

La “nota”, dunque, ricorda che “al fine di favorire una più efficace programmazione del fabbisogno coerente con la domanda di mobilità, nel sistema informativo dedicato ai processi di mobilità, è utile acquisire l'elenco nominativo del personale degli enti di area vasta interessato ai processi di mobilità, elenco da redigere entro il 31 marzo 2015. La funzionalità sarà messa in line a breve e prevederà, oltre all'inserimento dell'elenco anche la compilazione di informazioni necessarie per elaborare, sempre informaticamente, eventuali graduatorie”.

 

Risorse economiche articolo 30, comma 2.3 d.lgs. 165/2001

La “nota” sul tema ricorda che il dPCm 20 dicembre 2014, dedicato a regolare i processi di mobilità, per i quali è necessario il finanziamento, non si applica alla mobilità dei dipendenti provinciali da ricollocare, per effetto della legge 190/2014.

La “nota” chiarisce un punto che le dichiarazioni del Governo hanno sempre nascosto: “ne deriva che bandi di mobilità indetti da amministrazioni con autonomia di bilancio e disponibilità di risorse, nel rispetto dei principi generali in materia di mobilità, non si svolgono, in via ordinaria, ricorrendo all'utilizzo del fondo. Conseguentemente l'onere del dipendente trasferito ricade interamente sull'amministrazione di destinazione e non trova applicazione la disposizione dell'articolo 30, comma 2.3, d.lgs. 165/2001. Gli enti di area vasta non dovranno perciò provvedere ad alcun trasferimento di risorse finanziarie”.

Come volevasi dimostrare, dunque, l’effetto della legge di stabilità è scaricare sulle amministrazioni che riceveranno i dipendenti provinciali in mobilità il loro costo (come anche i costi per la gestione delle funzioni trasferite). E per essere ancora più chiari, la “nota” sottolinea: “La riduzione della spesa corrente, disposta per effetto dei commi 418 e 419 della legge 190/2014, determina che, per gli enti di area vasta, la mobilità del personale dipendente dagli stessi enti non comporta trasferimento di risorse finanziarie.

Ecco la certificazione, da fonte governativa (ma, il Ministro Madia e il Sottosegretario Rughetti, che dichiarano esattamente l’opposto, lo sanno?) che la legge 190/2014 ha totalmente contraddetto la legge Delrio. Questa, all’articolo 1, commi 92 e 96, lettera a), prevedeva che fossero le province a finanziare il trasferimento di funzioni e personale verso gli enti di destinazione. La legge 190/2014, col prelievo forzoso del miliardo nel 2015, 2 milardi nel 2016 e 3 miliardi nel 2017, rende tutto ciò impossibile e scarica in sostanza i costi delle funzioni su regioni e comuni. Se, dunque, il Governo volesse capire per quale motivo molte regioni non attuano la riforma ed anche i comuni sono freddissimi, la ragione è tutta qui: basta che chieda ai tecnici di Palazzo Vidoni o, comunque, leggano con attenzione la “nota” in commento.

Tuttavia, poi la “nota” prende una piega che non aiuterà a risolvere la già tantissima confusione sul tema della mobilità, quando afferma che “la predetta mobilità, ove si configuri come mobilità volontaria, si svolge secondo i criteri generali”.

La nota sembra ammettere la possibilità che i sovrannumero possano essere gestiti mediante la mobilità volontaria, che, dunque, andrebbe gestita secondo le consuete regole. Palazzo Vidoni riapre, così, il tema della possibilità di gestire le mobilità ordinarie, pur nella vigenza di una normativa straordinaria, qual è la legge 190/2014. La cosa ha già creato contrasti davvero incredibili tra sezioni della Corte dei conti (Lombardia e Sicilia che ammettono la mobilità “neutra”, Puglia e Piemonte che la considerano bloccata). La “nota” in commento non aiuta, perché può essere letta in vari modi, a seconda dell’orientamento interpretativo che si intenda seguire a priori.

Un altro aspetto interessante della nota riguarda le conseguenze della mobilità per le province: “resta fermo che l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, ovvero al fondo destinato alla contrattazione integrativa, deve essere ridotto in misura proporzionale al trasferimento del personale”.

L’affermazione è certamente corretta e condivisibile. Sarebbe interessante se venisse completata con un’indicazione su come computare la riduzione. Ma, questo non è il compito di una “nota”.

Articolo 34-bis d.lgs. 165/2001

Palazzo Vidoni, poi, ribadisce una posizione affermata molte volte in passato, secondo la quale ai processi di mobilità non si applichi l’articolo 34-bis del d.lgs 165/2001, cioè la misura di garanzia per il personale in esubero e inserito nelle liste di disponibilità, finalizzata a dare opportunità di reingresso negli enti pubblici, mediante la mobilità obbligatoria.

Secondo Palazzo Vidoni “gli adempimenti dell'articolo 34-bis d.lgs. 165/2001 sono da riferire al caso in cui le amministrazioni procedono al reclutamento di personale dall'esterno e non all'ipotesi della mobilità volontaria di personale”.

Si tratta di una posizione oggi non più condivisibile e da rivedere e, comunque, respingere. E’ vero che la mobilità tra enti che non preceda l’effettuazione di concorsi è neutra, se entrambi gli enti sono soggetti a restrizioni delle assunzioni.

E’ altrettanto vero, tuttavia, che la mobilità neutra porta comunque alla copertura di posti vacanti da parte di un’amministrazione, mentre c’è personale pubblico alle soglie del licenziamento. Non applicare l’articolo 34-bis a queste fattispecie è un’inaccettabile limitazione alle politiche di ricollocazione del personale.

Altra equivoca affermazione della “nota” è la seguente: “Restano fermi gli adempimenti in materia di mobilità, previsti dagli articoli 30, comma 2-bis, e 34-bis, nell'ipotesi di espletamento di procedure concorsuali per l'assunzione di personale dall'esterno. In relazione a ciò, prima di avviare nuove procedure concorsuali le amministrazioni dovranno esperire le procedure di mobilità preventiva di cui potranno avvalersi anche i dipendenti degli enti di area vasta”.

Tale indicazione, di per sé corretta, sarà certo utilizzata da molti come spunto per sostenere che la Funzione Pubblica ammette la possibilità di indire i concorsi.

Occorrerebbe, però, tenere presente, che la “nota” in realtà in questo punto non prende posizione sul congelamento delle assunzioni imposto dalla legge, congelamento che la “nota” ovviamente non può eliminare. Si tratta di un passaggio esplicativo (che forse si poteva evitare), inserito per completare il ragionamento ampio e complessivo sulla mobilità, astraendo dall’applicazione della legge.

 

Nulla osta

Il passaggio della “nota” riguardante le mobilità che le amministrazioni sono legittimate a porre in essere riservandole, ai sensi della circolare n.1/2015, ai dipendenti delle province e delle città metropolitane non è, invece, è solo in parte condivisibile.

Lo è quando afferma che la facoltà di attivare le mobilità riservate “è stata riconosciuta alle amministrazioni al fine di favorire il riassorbimento del personale dichiarato in soprannumero, in coerenza con la ratio delle disposizioni della legge di stabilità”.

E’ una sorta di interpretazione autentica della circolare 1/2015, che molti avevano interpretato nel senso che potessero andare in mobilità “riservata” tutti i dipendenti delle amministrazioni provinciali e delle città metropolitane. Era evidente l’erroneità di tale chiave di lettura: se la mobilità “riservata” anticipa gli effetti della mobilità mediante piattaforma telematica e se questa è riservata, come impone la legge, ai soli dipendenti in sovrannumero, è chiaro – per semplicissimo sillogismo – che anche la mobilità “riservata” riguarda solo i dipendenti soprannumerari e non può riguardare gli altri.

Tuttavia, la “nota” non è condivisibile quando ritiene che “nel processo di trasferimento del personale presso altre amministrazioni, gli enti di area vasta, nell'esercizio dei poteri datoriali e tenendo conto della suddetta finalità, si attengono ai principi generali in materia di mobilità volontaria, valutando se adottare un provvedimento unico o piuttosto singoli provvedimenti di nulla osta per il trasferimento del personale interessato ai processi di mobilità volontaria”.

Se le mobilità, infatti, volontarie sono vietate e se, dunque, sono ammesse solo le mobilità “riservate”, come afferma la circolare 1/2015, allora possono transitare in mobilità solo i dipendenti in sovrannumero. Di conseguenza, non occorre alcun nulla osta: sarà sufficiente – e necessario – l’inserimento dei nominativi nella lista di soprannumerari.

Far apparire che le amministrazioni provinciali possano emettere nulla osta alle mobilità volontarie, significa lasciar credere che siano possibili mobilità “ordinarie”, invece da considerare sospese, e che le province dispongano di piena discrezionalità di scegliere se e chi far andare in mobilità, senza alcuna logica connessa all’applicazione della legge 190/2014.

 

Mobilità per interscambio

La “nota” sostanzialmente ammette la mobilità per interscambio, che in effetti, se realizzata con piena contestualità tra le amministrazioni interessate, non pregiudica la posizione dei dipendenti provinciali in sovrannumero.

La “nota” precisa che “a fronte della disciplina di carattere generale il Dipartimento della funzione pubblica si è già espresso nel senso di ritenere che rispetto alla mobilità per interscambio si possa prescindere dall'adozione di avvisi pubblici ai sensi dell'articolo 30, comma 1, del d.lgs. 165/2011. In ogni caso, rimane ferma la necessità che le amministrazioni coinvolte accertino che non vi siano controinteressati al passaggio, nel rispetto dei principi di imparzialità e trasparenza già richiamati, eventualmente ricorrendo, a seconda della dimensione organizzativa e del numero dei dipendenti, ad un interpello interno finalizzato a verificare l'eventuale contestuale interesse alla mobilità di altri dipendenti da sottoporre a valutazione”.