Lo Stato non è un’azienda

E’ difficile prendersi la responsabilità di andare contro la corrente di un pensiero unico, di matrice bocconiana, che dilaga in ogni ganglo della dottrina, dell’informazione, della politica, dell’amministrazione ed anche della giurisprudenza.

Tuttavia, qualcuno che avvisi della circostanza che il re è nudo è opportuno vi sia. E allora, occorre dirlo con chiarezza: lo Stato non è un’azienda.

Da oltre 20 anni si assiste a una serie di riforme della pubblica amministrazione, tutte “epocali”, tutte finalizzate a far risparmiare, semplificare la vita a cittadini e aziende, ad ottenere migliori prestazioni con minori risorse, a trasformare i dirigenti in manager, a passare dalla “cultura dell’atto” a “quella del risultato”. Ultima di questa serie innumerabile di riforme è la legge delega di recente approvata in via definitiva in Parlamento. E, come tutte le altre, si fonda sulla filosofia secondo la quale “Lo Stato è come un’azienda”, sicchè introdurre la valutazione, gli obiettivi, gli incentivi è necessario per ottenere un’amministrazione che funzioni meglio.

Nessuno, tuttavia, si chiede perché da 20 anni e passa si adottano riforme della PA al grido “lo Stato è come un’azienda” e nessuna abbia funzionato. Nessuna riforma ha prodotto i risultati di maggiori semplificazioni, minori costi, più alta efficienza o, almeno, non nelle misure raccontate nelle sempre mirabolanti e fantasmagoriche presentazioni autoreferenziali dell’epocale riformatore di turno.

Eppure, un perché deve esserci. Ed è facile reperirlo nella constatazione che si sia adottato un approccio largamente sbagliato: quello, appunto, di considerare lo Stato come se fosse un’azienda.

Una chiave di lettura, questa, semplicistica e sbagliata, che sconta il difetto della sua provenienza da consulenti, ricercatori e politici da università e mondo aziendale-imprenditoriale. Portatori, dunque, di una cultura e di una visuale ben precisa, intenzionati ad imporle anche all’interno di mondi e realtà con esse non si vuol dire incompatibili, ma profondamente diversi, tanto da richiedere adattamenti molto consistenti.

Secondo la filosofia “aziendale”, lo Stato dovrebbe funzionare meglio se, come in un’azienda, si valuta la dirigenza, si legano gli incentivi a particolari obiettivi, così da incentivare indirettamente i dirigenti ad agire come manager, dunque organizzando i servizi diretti e coordinando il personale in modo che anche essi raggiungano risultati tali da ottenere premi. Il tutto a beneficio, quindi, del cittadino, destinatario di servizi migliori grazie a questo sistema “forzato” di mercato all’interno della gestione.

Questa visione è completamente sbagliata, per una serie di ragioni. In primo luogo per l’evidente e ritrita questione che un’azienda persegue un interesse egoistico, far profitti e, dunque, vendere i propri servizi al minor costo o con i maggiori margini di profitto possibili. Lo Stato non fa profitti, persegue un interesse generale ed ha il compito di redistribuire le risorse acquisite con le imposte, per garantire livelli essenziali di prestazioni e favorire sviluppo e investimenti, in particolar modo proprio nei settori nei quali l’azione del privato risulterebbe troppo limitata.

In secondo luogo, la concezione “aziendalistica” dell’amministrazione sconta un altro clamoroso errore: non tiene conto della diversità molto profonda dell’autonomia operativa di un’azienda, in confronto ad un ente pubblico.

L’azienda agisce entro parametri precisi: i codici civile e penale, alcune leggi di settore, le regole del mercato del lavoro, i sistemi di qualità; ma, sopportati e scontati questi vincoli (non teniamo conto di quelli finanziari), ha ampia libertà di scegliere quale prodotto e servizio svolgere, a quali clienti rivolgersi, in quale ambito territoriale, con quali strumenti, entro quale mercato concorrenziale. Un’azienda, dunque, pur producendo uno stesso bene (un giornale, una vettura, un prodotto alimentare, etc) può scegliere una clientela più o meno ricca, un mercato più o meno avanzato, una rete di vendita on line o di contatto, un prodotto a maggiore o minore intensità di manodopera e di maggiore o minore penetrazione nell’ampio pubblico o entro ristretti target di mercato (Fiat e Ferrari vendono entrambi autovetture, ma la prima ne vende molte di più, eppure stanno entrambe nel mercato).

Lo Stato deve rispettare non solo i vincoli normativi esistenti per le aziende, ma il più ampio e complesso spettro delle regole pubblicistiche preposte alla sua azione: si pensi ai vincoli particolari nella gestione finanziaria e contabile, alle regole per affidare gli appalti, alle garanzie partecipative dei procedimenti amministrativi. I vincoli sono molto maggiori. Così come nella gran parte dei casi, le amministrazioni pubbliche non possono scegliere il prodotto da erogare, né la clientela a cui rivolgersi.

Dunque, un’azienda dispone di un’autonomia amplissima nello scegliere i metodi di produzione ed i sistemi organizzativi, sicchè l’azione della dirigenza risulta fondamentale; lo Stato predetermina con le leggi e le altre norme le regole per erogare i propri servizi, senza lasciare sostanzialmente alcun margine per scegliere i destinatari dell’azione posta in essere, né gli strumenti di produzione.

Un dirigente di un’azienda può liberamente decidere quali strumenti di negoziazione utilizzare per stringere un affare con altre aziende. Nessun dirigente pubblico può scegliere (se non incorrendo in illeciti anche penali) di trattare contratti con aziende private se non attuando il codice dei contratti pubblici ed il connesso regolamento di attuazione, qualcosa come 500 articoli che non lasciano il minimo spazio alle scelte “manageriali” ed “organizzative”, visto che stabiliscono analiticamente persino gli strumenti con i quali comunicare alle aziende gli esiti delle gare.

Gli esempi potrebbero essere molti altri. Sta di fatto che la normativa e l’ordinamento delle amministrazioni pubbliche non ha nulla a che vedere con un’azienda.

Questo, ovviamente non significa che non siano da considerare come un diritto di ogni cittadino ed impresa la correttezza dell’azione amministrativa, la sua efficienza, la sua economicità.

Ma, immaginare che questi diritti possano essere garantiti attraverso strumenti “aziendalistici” è fallace ed ha portato a 20 e più anni di convulse riforme su riforme della PA, tutte diverse eppure tutte uguali, soprattutto uguali nel non servire a molto.

Proprio perché lo Stato non è un’azienda, non ha senso applicare strumenti di valutazione ed incentivazione propri dei sistemi aziendali.

Legare gli incentivi dei dirigenti e del personale di un’impresa a particolari risultati operativi è corretto e costituisce una spinta indispensabile per l’attività imprenditoriale. Ma, è evidente che i risultati non possono che essere correlati al maggior numero di prodotti venduti, alla crescita del fatturato, all’acquisizione di nuovi mercati o clienti, all’ottenimento di brevetti, tutti trasformabili in entrate maggiori di quelle previste, traducibili, a loro volta, in incentivi stipendiali di varia misura.

E’, insomma, naturale che se un giornale vende più copie di quanto previsto dal piano industriale, parte dei maggiori introiti sia diffuso come premio alla redazione.

Queste logiche, però, allo Stato o, comunque, alla gran parte dei servizi di base, non sono semplicemente applicabili e se le si applichino sono foriere talvolta di effetti deleteri.

E’ assurdo attribuire un premio di produzione, ad esempio, agli uffici demografici di un comune perché hanno prodotto più carte di identità. Questa maggiore produzione non deriverebbe certo da condizioni di mercato, ma solo dalla richiesta – ingovernabile – di carte allo sportello.

Né avrebbe senso incentivare gli ospedali pubblici in relazione al semplice dato della riduzione dei tempi di degenza, di riduzione dei costi dei farmaci e del contenimento della spesa gestionale. Questo va benissimo per un’azienda di cura privata, ma nel caso di una struttura pubblica, la prima (forse anche l’unica) cosa da valutare è come contribuisce al presidio degli indice generali di salute. A questo proposito, quello che c’è da spendere si deve, non solo, si può, spendere.

La misurazione, allora, dei risultati e dell’incentivazione nella pubblica amministrazione andrebbe fatta nel rispetto di parametri completamente opposti a quelli normali nelle aziende private.

Anzi, probabilmente è proprio sbagliata l’idea dell’incentivazione. La prova che essa sia fuori bersaglio è data dalla circostanza che da oltre 20 anni non si è riusciti a produrre nemmeno uno straccio di sistema standard valutativo, con indicatori accettabili e minimamente oggettivi, salvo qualche sforzo compiuto proprio nel tentativo di evidenziare livelli essenziali di assistenza nella sanità o livelli essenziali delle prestazioni nel mercato del lavoro (in questo caso, con un ritardo inaccettabile ed un livello di definizione infimo).

Del resto, perché si dovrebbe attribuire un “premio” al dirigente che riesce ad appaltare un lavoro nei tempi previsti? O perché ha chiuso una procedura rispettando tutti i passaggi? O perché ha assicurato tutte le pubblicazioni imposte dalle norme sulla trasparenza?

Non si tratta, forse, di doveri d’ufficio? Nell’adempiere a questi (e a molti altri, frutto di attività obbligatorie della PA), il dirigente, come del resto l’apparato, adempiono esattamente ad un dovere. Non producono maggiori entrate, non acquisiscono nuovi clienti, non estendono la posizione dell’azienda nel mercato, non elaborano nuovi prodotti.

Non vi è proprio il presupposto per un incentivo, secondo le regole aziendali. Di recente, come noto, l’Aran ha modificato il proprio orientamento sui presupposti per incrementare il fondo del salario accessorio negli enti locali, allo scopo di incrementare le risorse appunto da destinare agli incentivi. Per esemplificare progetti “credibili” ai quali destinare gli incentivi, ha indicato l’estensione dell’orario di apertura di un ufficio e l’attivazione dei turni per gestirlo, giungendo a considerare possibile pagare una prestazione fissa e continuativa (il turno) con risorse variabili.

Ma, l’estensione dell’orario di lavoro, se non legata ad un indice di incremento della produttività, quale riduzione del costo orario per unità di prodotto o incremento degli ordinativi di vendita, a cosa serve, ai fini dell’incentivo? La risposta è chiara: assolutamente a nulla. Meno ancora, se l’aumento dell’apertura degli sportelli è un’obbligatoria misura per assicurare ai cittadini livelli minimi essenziali delle prestazioni.

La verità è un’altra. Occorrerebbe determinare un valore preciso e standard del costo orario per prodotti o servizi nella PA ed eliminare gli incentivi, se non con le eccezioni di ambiti (come sanità, servizi sociali, lavoro, istituzioni culturali) nei quali si possono fissare livelli base di prestazione e standard, tali da consentire “asticelle” al di sopra delle quali possano scattare premi.

Diversamente operando, poiché la gran parte delle attività amministrative è dovuta e obbligatoria, sarebbe molto più razionale agire per sottrazione: negare parte del salario a quegli uffici che non siano in grado di assicurare i livelli essenziali. Uffici che, per esempio, pur in presenza di obblighi di digitalizzazione di procedimenti o documenti chiedano la copia cartacea “di cortesia”; uffici che sforino i tempi dei procedimenti per una certa percentuale dei procedimenti trattati; uffici che eccedano nelle trattative private; uffici che paghino in tempi superiori alle prescrizioni.

Finchè non si esce da questi equivoci, ogni riforma bocconian-aziendalista della PA sarà sempre molto “epocale”, ma di epocale davvero avrà sempre il suo fallimento.

L.O.

Dirigenza pubblica: la macchiettistica e devastante visione del bocconiano

Nutre un viscerale disprezzo per i dirigenti pubblici e l’organizzazione pubblica in generale, ma quando ha l’occasione di acquisire consulenze dai ministeri o incarichi da dirigente in aziende a capitale pubblico, si butta a capofitto.

E’ un bocconiano di ferro, di quella schiera che da 20 anni sentenzia su come riformare la pubblica amministrazione e fa da consulente a governi di qualsiasi schieramento e pensiero, sempre allo scopo di coadiuvarli per fare “riforme epocali”. Che non funzionano mai, e che richiedono dopo pochi mesi nuove “riforme epocali”, per le quali si chiamano come consulenti, coloro che avevano svolto questo ruolo per le precedenti riforme fallite.

Giovanni Valotti, prorettore della Bocconi e attuale presidente della società A2A (azienda energetica e ambientale lombarda controllata dai Comuni di Milano e Brescia, quotata in Borsa), ha tantissime responsabilità nel sistematico insuccesso delle tante riforme della pubblica amministrazione, in particolare proprio per quelle parti che concernono la dirigenza e, ancor più, per i sistemi di valutazione. Ha avuto un ruolo di primo piano per la riforma Brunetta, esattamente nella parte relativa ai meccanismi di valutazione, vantandosi di aver fatto introdurre il concetto di “performance”, un’inutile parola straniera in un ancor meno utile sistema valutativo, fallito senza appello, come dimostrato dalla parabola della Civit, nata per fare sfracelli ed insegnare al mondo come si valuta, ed evaporata dopo pochi anni per manifesta incapacità ed inutilità.

Ci sarebbero moltissime ragioni per mettere una volta e per sempre da parte i consigli e le consulenze dei Valotti, ringraziandoli per l’operato passato. Eppure, ancora oggi il Valotti continua, invece, a pontificare sulla dirigenza pubblica, grazie anche alle inopportune occasioni che gli forniscono i media. Su Italia Oggi del 20 maggio, nell’articolo “I limiti dei dirigenti pubblici” il Valotti cerca per l’ennesima volta di mettere sotto accusa il mondo della dirigenza pubblica, ma rivela come di pubblica amministrazione sappia davvero poco. Troppo poco, per poter davvero essere considerato autorevole sulla materia.

L’errore fondamentale dei Valotti è continuare a insistere su un parallelismo tra aziendalismo privato e pubblica amministrazione. Non è evidentemente ancora chiaro che esso è la causa micidiale della china discendente del sistema pubblico. Non è chiaro che mentre le aziende hanno dinamiche volte a vendere prodotti, creare clientele, produrre fatturato, distribuire profitti e dividendi occupando fette di mercato, la pubblica amministrazione non deve acquisire clientela né interessarsi al fatturato. La pubblica amministrazione ha un compito diverso: saper distribuire in maniera corretta, spessissimo antieconomica (si pensi al trasporto pubblico, alla sanità, ai servizi sociali), le risorse acquisite attraverso le imposte, in modo da dare servizi, possibilmente per riequilibrare le posizioni differenziate nella società.

Le aziende cercano valore, agiscono in concorrenza, sgomitano e non si interessano, naturalmente, di problemi di redistribuzione di reddito e servizi. Le aziende spesso, anzi, agiscono per nicchie di mercato, come le industrie di produzione di auto di lusso, le case di alta orologeria, le scuole private per la ricca borghesia. Tutto perfettamente legittimo.

Il sistema pubblico opera per fini completamente diversi, molte volte per supplire ai ben noti fallimenti del mercato, che proprio perché orientato spesso a certe tipologie di clientela e alla reddititività, mai si interesserebbe di gestire servizi a rete di fognature o di servizi domiciliari per anziani.

La risposta di Valotti, dunque, alla domanda su quale sia la differenza tra un dirigente di A2A e un dirigente statale, oltre ad essere uno stereotipo vecchio, stantio, scontato, banale, rivela come il Valotti non abbia davvero idea dello scopo della pubblica amministrazione e risponde: “Il primo sa che ogni giorno deve impegnarsi e anche talvolta lottare per mantenere il posto di lavoro. Invece nel settore pubblico, quando si vince un concorso da dirigente, subentra l'idea di stabilità, per cui il posto è garantito a prescindere dai risultati”.

Insomma, la lotta per il posto è di per sé un valore, per Valotti. Dunque, la soluzione quale sarebbe? Precarizzare la dirigenza pubblica. Esattamente quello che una pubblica amministrazione intenta a fornire servizi e non a realizzare profitti non dovrebbe mai fare. Al netto, ovviamente, della necessità di cacciare chi non è capace.

Proseguendo nell’intervista, Valotti cala dall’alto l’altro stereotipo: “I dirigenti della aziende e fanno carriera anche nella misura in cui conoscono e valorizzano le persone. Quelli pubblici sono più esperti in diritto e procedure. Per dirla con una battuta sono troppo impegnati nel motivare gli atti piuttosto che altro. In una recente causa di lavoro, un'udienza è stata aggiornata a 25 mesi, tenendo in sospeso così il ricorrente e l'azienda resistente, che deve anche bloccare un accantonamento a fondo rischi, un rinvio lunghissimo deciso come se fosse una cosa da nulla”.

In una sola frase, tutta la sommarietà dell’approccio alla questione della dirigenza. Il modo con il quale le aziende, spesso quelle grandi, “conoscono e valorizzano” le persone sarebbe da verificare con i sindacati ed analizzando le tantissime vertenze di lavoro per mobbing o altre cause. Far credere che nel privato ci sia il Paradiso è semplicemente melenso. Far immaginare che i dirigenti del settore privato dispongano di esoterici poteri di questa natura solo apodittico.

Valotti omette scientemente di ricordare che nel sistema privato si dispone di un livello di autonomia, appunto di diritto privato, nelle decisioni e, in particolare, nella gestione del personale, che nel sistema pubblico semplicemente non esiste.

Questo per la semplicissima ragione che la pubblica amministrazione, poiché gestisce risorse non proprie, deve dare conto, per filo e per segno, di ogni decisione adottata, in modo da dimostrare che essa rispetti il fine pubblico al quale è rivolta la propria azione. Per questo il privato può permettersi di non motivare le proprie decisioni, mentre il pubblico deve farlo. Non è uno sport nel quale i dirigenti pubblici intendono dilettarsi: una minima conoscenza del diritto amministrativo, informerebbe Valotti che l’assenza di motivazione rende illegittimo qualsiasi provvedimento, anche il più manageriale, efficiente ed efficace. Che, poi, se illegittimo e annullato dal Tar, di efficace non ha proprio nulla.

Allora, parlare di dirigenza pubblica dal piedistallo, ignorando l’esistenza delle regole pubblicistiche dell’agire, che senso ha? Che aiuto costruttivo può mai derivare?

E come si fa a confondere, come fa Valotti (in questo incredibilmente seguito da tanti) un giudice del lavoro con un dirigente pubblico? Ma, Valotti sa che i giudici sono parte non della PA, ma di un potere, quello giudiziario, completamente indipendente e separato da quello esecutivo, del quale, invece i dirigenti sono espressione? Ma, di cosa parla?

Alla domanda in merito alle cause del presunto atteggiamento “poco manageriale” dei dirigenti pubblici, la risposta di Valotti non può che essere un altro concentrato di banalità pressappochiste: “L'impressione è che i dirigenti pubblici non sempre hanno il senso economico del tempo. spesso, per loro, se una procedura dura sei giorni o sei mesi non ha importanza, basta che sia corretta dal punto di vista formale”. Peccato che proprio la verifica del rispetto dei tempi massimi dei procedimenti sia uno dei pochissimi elementi chiari dei sistemi di valutazione che il Valotti non è mai riuscito a consigliare con efficacia ai vari ministri dela Funzione pubblica. E peccato ancora che l’azione amministrativa, a differenza di quella privatistica, non sia libera nelle forme e che addirittura la Corte dei conti elabora da oltre 150 anni una fittissima giurisprudenza esattamente sulla responsabilità “formale”. Ma, per criticare l’attenzione alle forme, certe cose basta non saperle. E, dunque, sentenziare.

E, allora, chiede l’intervistare, come scegliere i manager pubblici? “Non è facile cambiare, perché non si può mettere la dirigenza pubblica in balia della politica con lo spoil-system, se poi la politica non risponde del risultato; ne, viceversa, si può lasciare la politica in mano alle tecnostrutture inamovibili. Occorre accentuare però, rispetto ad oggi, il criterio della responsabilità e quindi anche della rimovibilità dei dirigenti”.

Niente da fare. Valotti non si degna di leggere le norme e prendere atto che l’articolo 21 del d.lgs 165/2001 consente da sempre di rimuovere i dirigenti incapaci. Più facile, invece, sponsorizzare la devastante scelta che stanno operando Governo e Parlamento di far rimuovere i dirigenti non per demeriti accertati, ma per semplicissima decadenza dall’incarico senza successivo incarico, così da consentire una rimozione automatica, immotivata, slegata da ogni valutazione magari sorretta esclusivamente da ragioni di appartenenza politica.

E come fa A2A a selezionare i propri dirigenti, chiede allora l’intervistatore. “Negli ultimi sei mesi abbiamo allontanato dieci dirigenti e ne abbiamo assunto sette nuovi. Per sceglierli, ci siamo avvalsi di una delle tre principali società di cacciatori di teste del mondo, abbiamo visto una long-list di candidati, divenuta poi shortlist, abbiamo letto curricula e fatto colloqui... Un ruolo essenziale lo hanno, in questi casi, nel privato, le referenze, che sono approfondite e impegnano chi le firma, mentre nelle selezioni pubbliche tutti sono impegnati a sterilizzare la scelta del personale dalle referenze, che sono considerate alla stregua di deteriori raccomandazioni”.

Ah, sì, la long-list e la shortlist. Certo, perché l’inglesismo, il latinorum, quando non si ha molto da dire è sempre utilissimo, per far sembrare di emettere sentenze inappellabili.

Liste lunghe e rose ristrette, analisi del curriculum e colloqui. E referenze. Questo sistema, assolutamente non selettivo ma all’evidenza arbitrario, va benissimo nel privato che sceglie esattamente chi meglio ritiene. E’ all’evidenza insufficiente ed infantile per selezionare un apparato che, pur dovendo attuare gli indirizzi politico-amministrativi, operi in via autonoma, nel rispetto dell’interesse pubblico ed applicando le cognizioni tecniche peculiari del pubblico, che, piaccia o non piaccia ai Valotti, non sono meno rispettabili di quelle del privato.

Il capolavoro dell’intervista, però, è la risposta alla domanda se non sia meglio la selezione per concorso. Ecco il cameo: “Le imprese si fanno la guerra per avere i migliori dirigenti, mentre nel pubblico si attende che i dirigenti arrivino dai concorsi, dopo aver studiato per superarli. Si trascura che, spesso, il fatto in sé di studiare per il concorso dimostra che il candidato ha delle cose da imparare per andare a occupare quel posto dirigenziale, mentre dovrebbe poterlo conquistare in virtù di quel che già sa e che ha già dimostrato di sapere”.

Insomma, nel privato esiste la “scienza infusa”, perché la capacità è stata data in modo innato al dirigente, in quanto vuolsi così colà dove si pute ciò che si vuole e più non dimandare. I plebei della dirigenza pubblica, invece, sono talmente di basso livello che, addirittura, studiano, si formano e si mettono in gioco per superare concorsi, nei quali, al netto di manipolazioni e corruttele, il curriculum, la referenza, la shortlist, non servono proprio a nulla e si cerca di comprovare che l’esperienza acquisita si riversi in una crescita di livello di cognizioni e competenze.

E’, in conclusione, incredibile come dopo 20 anni ancora si reciti lo stesso rosario fallimentare su dirigenti pubblici e riforma della PA, sotto la direzione sempre degli stessi autori delle “riforme epocali”, ottime per produrre consulenze, slogan e best seller in libreria, ma inutili, se non dannosi, per l’ordinamento.