Faq: per il Consiglio di Stato non vincolano, ma orientano. – Le Autonomie

Faq: per il Consiglio di Stato non vincolano, ma orientano. – Le Autonomie

Ciao, Piao: il Consiglio di stato esprime "parere favorevole" ma nella sostanza boccia il dPR che dovrebbe razionalizzare il diluvio di piani nella PA

 Le parole sono importanti, specie quando si scrivono. Il Consiglio di stato si è pronunciato sullo schema di dPR, previsto dall'articolo 6 del d.l. 80/2021, col quale innescare l'adozione del Piao indicando quali piani sono da esso sostituiti e quali norme di settore, conseguentemente, abrogate e sostituite.

Semplificazioni. Palazzo Vidoni sempre a dettare le stesse ricette inefficaci

Italia oggi del 24.11.2020, nell'articolo "Una road map per tagliare la burocrazia" informa che il Ministro della Funzione Pubblica intende attivarsi con linee guida per migliorare la funzionalità della pubblica amministrazione.

Diritti di rogito: i pareri immotivati della Corte dei conti

Chi scrive lo ribadisce da anni: è urgente rivedere le norme che attribuiscono a varie Autorità poteri di orientamento, se non di vero e proprio controllo, sull'amministrazione attiva.

Dove si fermano i confini dei pareri e della soft law

“… nell’intento di salvaguardare beni pur meritevoli di tutela, finisce per restringere il campo di applicazione della norma compiendo un’operazione di chirurgia giuridica non consentito nemmeno in nome della res pubblica”.

I graffi del gufo - Forum PA

Anche quest'anno al via Forum PA. La passerella dove, in accesi dibattiti, i ministri che intervengono concludono di essere d'accordo con le loro riforme.
Una kermesse che si realizza una volta l'anno, gestita da una società pubblica per tutto l'anno, nel Paese nel quale si vogliono eliminare le società pubbliche di servizi ed accorpare le amministrazioni appaltanti.

Due anni non bastano, se le soluzioni ai problemi sono sbagliate

 Su La Repubblica del 22 marzo 2016, il Ministro della Funzione Pubblica Madia, nell'articolo titolato "Burocrazia, Madia: "Avete ragione, ci servono due anni", canta le lodi delle riforme avviate nei riguardi della Pubblica Amministrazione.

Esiste il modo per limitare lo strapotere dei "parerifici"?

Le pubbliche amministrazioni conservano un potere decisionale autonomo, oppure debbono sottostare ad indicazioni “vincolanti” dei “parerifici” presenti in gran quantità?

La sentenza del Tar Friuli Venezia Giulia, Sezione I,23 dicembre 2015, n. 571 dovrebbe aiutare a rimettere le cose al loro posto.

I pareri, per quanto autorevole possa essere il soggetto che li esprime, restano pareri e, a meno che non sia la legge (e quindi, il Parlamento che, legittimato dal popolo, stabilisce di assegnare all’organo consultivo il potere di vincolare quello esecutivo) a definirli vincolanti, sono senz’altro superabili.

Riforma delle province bocciata dalla Consulta

 

La sentenza 10/2016, anche se riferita a leggi regionali del Piemonte è un vero e proprio atto di accusa contro il metodo dei tagli indiscriminati del Governo

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La riforma delle province, ma soprattutto il prelievo forzoso indiscriminato imposto ai loro bilanci dalla scriteriata legge 190/2014 è incostituzionale.

La sentenza della Corte costituzionale 29 gennaio 2016, n. 10, anche se riferita ad una serie di norme della regione Piemonte[1] è un vero e proprio atto d’accusa contro la riforma delle province sciaguratamente disposta da Governo e Parlamento.

Tutte le considerazioni svolte dalla Consulta, infatti, si possono (e devono) ribaltare simmetricamente in particolare sulla legge 190/2014, che ha cagionato al sistema delle province guasti devastanti e irrimediabili. Ma, soprattutto, ha infierito sui cittadini, privati dei servizi pubblici efficienti, cui hanno diritto.

Chi scrive, ha avuto moltissime altre occasioni per rilevare come la dissennata riforma delle province secondo l’idea di chi l’ha pensata ed attuata ha “colpito” questi enti e la loro compagine politica, allo scopo di dimostrare che si possono ridurre “i costi della politica” e la spesa pubblica, così da diminuire le tasse, mentre invece si sono solo conculcati i diritti dei cittadini. Il diritto all’elettorato attivo, per esempio, visto che i rappresentanti politici delle province sono ora frutto di un’elezione di secondo grado sottratta al popolo ed assegnata ai sindaci ed ai consiglieri comunali. Ma, soprattutto, il diritto ad ottenere i molteplici servizi dei quali le province sono state rese competenti negli anni: programmazione, manutenzione delle strade, delle scuole, politiche attive del lavoro, attività di formazione, servizi didattici e di aiuto agli allievi affetti da disabilità sensoriali, figli riconosciuti da un solo genitore e decine e decine di altri ancora; solo superficialità e sostanziale ignoranza dell’assetto delle competenze delle amministrazioni pubbliche può far affermare che le province non servono a nulla, perché non “fanno nulla di utile”.

La dimostrazione è data proprio dalla sentenza della Consulta 10/2016, assolutamente tranciante sul tema. Essa ha considerato fondate tutte le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalle province piemontesi ricorrenti contro le leggi regionali, fonti di tagli indiscriminati e immotivati dei finanziamenti loro destinati e cioè:

1. violazione degli artt. 117 e 119 Cost. per lesione dell’autonomia finanziaria, ridondante sul principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., in quanto lesiva del principio di programmazione e di proporzionalità tra risorse assegnate e funzioni esercitate;


2. violazione del principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. per l’entità della riduzione in assenza di misure riorganizzative o riallocative di funzioni;


3. violazione del principio di uguaglianza sostanziale di cui all’art. 3, secondo comma, Cost. per il pregiudizio alla fruizione dei diritti sociali causato dal mancato finanziamento dei servizi.

Si tratta di tre questioni rilevantissime, poste a rivelare la profondità della ferita e dell’offesa all’ordinamento costituzionale causate da leggi regionali accanitesi in manovre finanziarie penalizzanti per le province. Ma, la terza è quella decisiva, che mette in evidenza come la regione Piemonte, certo, ma soprattutto Governo e Parlamento nei riguardi di tutte le province italiane, con la riduzione forzosa del volume di spesa delle province del 33% (percentuale che se fosse stata applicata alla spesa dello Stato saremmo fuori da tempo dai problemi di finanza pubblica), non abbia colpito solo gli “enti”, bensì i cittadini. Infatti, sono stati pregiudicati i servizi, senza una benchè minima idea lontanamente funzionale sul come redistribuire le competenze e finanziare i servizi.

In quanto alla lesione dell’autonomia finanziaria derivante dalla scriteriata normativa regionale piemontese, la Consulta non fa giri di parole: “Come si evince dalla progressione storica degli stanziamenti precedentemente illustrata, rispetto all’importo “consolidato” di 60 milioni relativo all’esercizio 2010 (e rimasto sostanzialmente invariato nel 2011), si sono avute riduzioni del 33,33% nell’esercizio 2012, del 64,89% nell’esercizio 2013, dell’82% nell’esercizio 2014 (percentuale poi rideterminata al 65,62% a seguito del censurato assestamento di bilancio). Il citato quadro finanziario, in quanto non accompagnato da adeguate misure di riorganizzazione o di riallocazione delle funzioni, risulta decisivo per ritenere fondati i richiamati profili di censura”.

La sovrapponibilità di queste considerazioni alla legge 190/2014 è totale.

Come rilevato prima, questa legge ha imposto un prelievo forzoso di 3 miliardi a partire dal 2017 nei confronti di un comparto la cui spesa, per effetto delle manovre finanziarie attivate già dal 2011, quando l’onda lunga della crociata populistica contro le province si era particolarmente rafforzata, si era assestata nel 2013 a 10 miliardi, contro i 12 del 2011. Dunque, in pochissimo tempo, il volume di spesa complessivo (tra corrente e in conto capitale) per le province passa da 12 miliardi a 7 miliardi: un taglio complessivo del 41,67%! Al quale, aggiungere, al livello territoriale, anche i tagli decisi da ciascuna regione. Il Piemonte, infatti, non è stato affatto la sola regione a falcidiare i trasferimenti alle province per le funzioni ad esse conferite con le norme regionali di attuazione della legge 59/1997 e del d.lgs 112/1998: anche la regione Veneto, per esempio, si è particolarmente segnalata sotto questo aspetto.

Risulta innegabile che, come per il Piemonte, la legge 190/2014 non abbia previsto “adeguate misure di riorganizzazione o di riallocazione delle funzioni”. Pochi elementi da ricordare per dimostrarlo:

1. la legge 56/2014 aveva stabilito che le funzioni non fondamentali sarebbero passate dalle province ai nuovi enti di destinazione, insieme con tutte le dotazioni di personale, strumentali e finanziarie; la legge 190/2014 ha reso impossibile questa sorta di trasferimento di ramo d’azienda, imponendo il prelievo forzoso di 3 miliardi, che ha fatto saltare per aria le finanze delle province, tanto che 69 delle 107 non hanno rispettato il patto di stabilità nel 2015, 3 sono in dissesto e 1,2 sono i miliardi di deficit generato;


2. la legge 190/2014 non è stata in grado di ridisegnare l’assetto dei dipendenti provinciali; pur in un quadro generale nel quale i comuni, come i tribunali e gli ispettorati del lavoro (per fermarsi a queste amministrazioni) evidenziano estesissime e drammatiche carenze di organico, la legge non è stata in grado di individuare le carenze prima ed attivare le mobilità poi. Tanto che ancora a febbraio il processo è ancora in corso. Né, comunque, il personale provinciale sarà riallocato in coerenza con l’esercizio delle funzioni provinciali. Per altro, dei 5300 addetti ai servizi per il lavoro (scesi verticalmente dai 7500 censiti ancora nel 2009) si sa che resteranno addetti a questi servizi, ma non si sa presso quale ente;


3. talmente i prelievi forzosi sono stati irragionevoli e dannosi, che il Governo e il Parlamento sono dovuti intervenire con toppe rivelatrici del buco, come l’autorizzazione alle province ad approvare bilanci di previsione solo annuali (nell’impossibilità di ottenere un equilibrio finanziario nel triennio), oppure nell’affannosa ricerca di ridurre l’impatto del prelievo forzoso con la rinegoziazione dei mutui, oppure col processo di vendita dei beni immobili all’Invimit (che si concluderà tra anni, se tutto andrà bene), oppure con la previsione di vere e proprie “elemosine” di Stato per sostenere in minima parte servizi che le province non sono più in grado di erogare: si pensi alle poche decine di euro destinate appunto ai disabili sensoriali da aiutare nello studio scolastico.

Cosa succede con tagli così indiscriminati e nell’assenza di un disegno di riordino che abbia un minimo di approfondimento, studio, tempo di attuazione e credibilità? Ce lo ricorda ancora la sentenza 10/2016, con un passaggio che, nuovamente, anche se riferito alle leggi della regione Piemonte appare riferito alla legge 190/2014: “Quanto alle questioni sollevate in riferimento agli artt. 117, 119 e 97 Cost., l’entità della riduzione delle risorse necessarie per le funzioni conferite alle Province piemontesi si riverbera sull’autonomia di queste ultime, entrando in contrasto con detti parametri costituzionali, nella misura in cui non consente di finanziare adeguatamente le funzioni stesse. La lesione dell’autonomia finanziaria si riflette inevitabilmente sul buon andamento dell’azione amministrativa in quanto la diminuzione delle risorse in così elevata percentuale, «in assenza di correlate misure che ne possano giustificare il dimensionamento attraverso il recupero di efficienza o una riallocazione di parte delle funzioni a suo tempo conferite» (sentenza n. 188 del 2015), costituisce una menomazione della autonomia stessa, che comporta contestualmente un grave pregiudizio all’assolvimento delle funzioni attribuite in attuazione della legge n. 59 del 1997, e delle altre disposizioni statali e regionali in tema di decentramento amministrativo”.

Qui la Consulta inizia ad affrontare il vero tema. L’accanimento contro le province, da sbandierare con le interviste sui giornali o le comparsate nei talk show, ha realmente apportato pregiudizio allo svolgimento delle funzioni pubbliche. Ma, questo pregiudizio non colpisce i presidenti delle province o i consiglieri o gli organi o, comunque, l’organizzazione di detti enti (certo, messi comunque duramente alle strette, dovendo affrontare senza risorse una riforma convulsa e fallimentare), bensì direttamente i cittadini.

Governo e Parlamento avevano raccontato ai cittadini che grazie alla riforma delle province avrebbero pagato meno tasse e ricevuto servizi migliori.

Nulla di tutto questo. I 3 miliardi famosi, come affermato prima, non sono un “taglio” alla spesa pubblica delle province, bensì un prelievo forzoso, l’obbligo, cioè imposto alle province di “girare” allo stato gran parte del gettito dell’imposizione fiscale provinciale, che è rimasta esattamente come prima. Dunque, per i cittadini non si è manifestata alcuna riduzione di imposte, mentre i 3 miliardi (2 nel 2016) sono raccolti dalle province, ma spesi dallo Stato.

In tutto questo, i servizi non sono affatto migliorati, ma sono stati letteralmente devastati e conculcati: scuole senza riscaldamento, strade colabrodo, valutazioni di impatto ambientale infattibili per mancanza di mezzi e di tecnici, corsi di formazione professionale che chiudono, trasporto dei disabili che riduce le corse, niente arredi per le scuole, allievi disabili sensoriali senza più un aiuto allo studio e al reinserimento sociale.

E, infatti, precisa la Consulta “In assenza di adeguate fonti di finanziamento a cui attingere per soddisfare i bisogni della collettività di riferimento in un quadro organico e complessivo, è arduo rispondere alla primaria e fondamentale esigenza di preordinare, organizzare e qualificare la gestione dei servizi a rilevanza sociale da rendere alle popolazioni interessate. In detto contesto, la quantificazione delle risorse in modo funzionale e proporzionato alla realizzazione degli obiettivi previsti dalla legislazione vigente diventa fondamentale canone e presupposto del buon andamento dell’amministrazione, cui lo stesso legislatore si deve attenere puntualmente”.

Se un dato emerge con chiarezza assoluta dal pastrocchio della riforma delle province è proprio questo: la legge 190/2014 ha manifestamente violato il canone e presupposto del buon andamento dell’amministrazione per aver quantificato le risorse delle province in modo disfunzionale e mal proporzionato agli obiettivi posti dalla legislazione.

Tanto da aver indotto il Parlamento ad adottare una disposizione, il d.l. 78/2015, convertito nella legge 125/2015, che ha scaricato dallo Stato, (che “intasca” i 3 miliardi sottratti alle province determinando il medesimo vulnus creato dalla regione Piemonte agli enti del proprio territorio) alle regioni l’onere della spesa da sostenere per lo svolgimento delle funzioni provinciali.

Troppo tardi il Legislatore si è accorto che le province qualcosa facevano e fanno, che, dunque, la narrazione superficiale, becera e populista di troppi articoli ed inchieste era ingannevole, falsa ed infondata, ma non ha inteso fare ammenda. Ha messo le regioni sotto ricatto, imponendo loro di accollarsi la spesa necessaria per l’erogazione dei servizi. Alcune regioni hanno provveduto, altre no, altre ancora hanno riassunto le funzioni provinciali o le hanno mantenuto alle province, ma finanziandole solo parzialmente. Il che riapre una partita che, regione per regione, potrebbe portare ad un contenzioso costituzionale incontrollabile, per quanto dall’esito scontato, almeno stando alle pronunce 188/2015 e 10/2016 della Consulta.

Nel frattempo, restano i cittadini a subire, e subiranno a lungo, gli effetti deleteri di una riforma pasticciata e improvvida. La Consulta è chiara: “la forte riduzione delle risorse destinate a funzioni esercitate con carattere di continuità ed in settori di notevole rilevanza sociale risulta manifestamente irragionevole proprio per l’assenza di proporzionate misure che ne possano in qualche modo giustificare il dimensionamento”.

Un simile modo di legiferare, di riformare, di incidere negativamente sulle prestazioni sociali mina il patto tra cittadini e Stato. Tanto che la sentenza 10/2016 chiosa: “L’art. 3 Cost. è stato ulteriormente violato sotto il principio dell’eguaglianza sostanziale a causa dell’evidente pregiudizio al godimento dei diritti conseguente al mancato finanziamento dei relativi servizi. Tale profilo di garanzia presenta un carattere fondante nella tavola dei valori costituzionali e non può essere sospeso nel corso del lungo periodo di transizione che accompagna la riforma delle autonomie territoriali”.

La devastante riforma delle province, in qualche modo anticipata, in Piemonte (ma non solo) da improvvide leggi regionali, dunque ha dato vita ad un periodo di transizione, di vero e proprio vuoto, che lede il principio fondamentale di eguaglianza dei cittadini, pregiudicandone il diritto di cittadinanza e di accesso ai servizi.

Che la Consulta parli al legislatore piemontese, ma si rivolga in particolare al Governo e al Parlamento, infine, lo dimostra l’ultimo passaggio: “Questa Corte non ignora il processo riorganizzativo generale delle Province che potrebbe condurre alla soppressione di queste ultime per effetto della riforma costituzionale attualmente in itinere. Tuttavia l’esercizio delle funzioni a suo tempo conferite – così come obiettivamente configurato dalla legislazione vigente – deve essere correttamente attuato, indipendentemente dal soggetto che ne è temporalmente titolare e comporta, soprattutto in un momento di transizione caratterizzato da plurime criticità, che il suo svolgimento non sia negativamente influenzato dalla complessità di tale processo di passaggio tra diversi modelli di gestione”.

Un vero e proprio, clamoroso, atto di accusa contro la riforma nel suo complesso, realizzata come se incidendo sulle province in vista della loro abolizione, i servizi da queste erogati potessero sparire nel nulla senza conseguenze.

La riforma avrebbe dovuto, prima ancora di agire sugli enti, salvaguardare i servizi da rendere ai cittadini appunto “indipendentemente dal soggetto che ne è temporaneamente titolare”.

Questo è il vulnus, l’imperdonabile errore di chi ha varato la riforma e di chi la sostiene anche in dottrina. Non si tratta di difendere l’ente provincia, non è questo quello che importa. Sebbene l’articolo 5 della Costituzione vincoli lo Stato a mantenere in essere le province, che ha “riconosciuto” in quanto a sé preesistenti, nulla vieta che l’assetto ordinamentale rinunci all’ente intermedio (esistente in tutti i Paesi occidentali avanzati, comunque) sia modificato. Nulla, invece, consente che ciò sia perpetrato attraverso norme sommarie, frettolose, mal scritte, mal pensate, male attuate, che lungi dal rivedere l’assetto, abbiano ignorato le complessità del passaggio da un sistema ad un altro, ed abbiano di fatto negato l’erogazione dei servizi. Questi dovevano essere al centro dell’attenzione, non gli enti province e nemmeno il personale coinvolto. La riforma doveva partire dall’idea di dove, come e quando riassegnare i servizi e, solo dopo, partire con le necessarie rilevazioni contabili e finanziarie. La ricollocazione del personale sarebbe venuta da sé, senza le assurde disfunzioni dell’intero 2015, culminate nel ridicolo malfunzionamento della piattaforma per la mobilità del dicembre sempre del 2015.

I cittadini non avrebbero nemmeno dovuto accorgersi se un determinato servizio invece che essere reso da un ente chiamato provincia, fosse stato erogato da un ente diverso. Invece, sono stati subissati di proclami populisti e vuoti, mentre venivano privati di servizi e diritti, continuando, però, a pagare le stesse tasse di prima. Questo, comunque, non è solo incostituzionale. E’ semplicemente intollerabile, manifestamente erroneo, ingiustificabile in un assetto civile.

 

 

 

 

[1] La sentenza dichiara l’illegittimità costituzionale:

• dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Piemonte 5 febbraio 2014, n. 1 (Legge finanziaria per l’anno 2014), in combinato disposto con l’Allegato A della medesima legge regionale, relativamente all’unità previsionale di base UPB DB05011, capitolo 149827, nella parte in cui non consente di attribuire adeguate risorse per l’esercizio delle funzioni conferite dalla legge della Regione Piemonte 20 novembre 1998, n. 34 (Riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi della Regione e degli Enti locali) e dalle altre leggi regionali che ad essa si richiamano;


• degli artt. 2, commi 1 e 2, e 3 della legge della Regione Piemonte 5 febbraio 2014, n. 2 (Bilancio di previsione per l’anno finanziario 2014 e bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2014-2016), in combinato disposto con l’Allegato A della medesima legge regionale, relativamente all’unità previsionale di base UPB DB05011, capitolo 149827, nella parte in cui non consentono di attribuire adeguate risorse per l’esercizio delle funzioni conferite dalla legge reg. Piemonte n. 34 del 1998 e dalle altre leggi regionali che ad essa si richiamano;


• dell’art. 1 della legge della Regione Piemonte 1° dicembre 2014, n. 19 (Assestamento al bilancio di previsione per l’anno finanziario 2014 e disposizioni finanziarie), in combinato disposto con l’Allegato A della medesima legge regionale, relativamente all’unità previsionale di base UPB DB05011, capitolo 149827, nella parte in cui non consente di attribuire adeguate risorse per l’esercizio delle funzioni conferite dalla legge reg. Piemonte n. 34 del 1998 e dalle altre leggi regionali che ad essa si richiamano.

Province, una riforma alla Checco Zalone

La reale domanda è non se è cambiato qualcosa, bensì a cosa realmente sia servito l’intervento di Delrio, quali benefici abbia dato ai cittadini

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L’avesse scritta Luca Medici, in arte Checco Zalone, la riforma delle province forse avrebbe avuto la medesima scarsa qualità giuridica (anche se il Medici è laureato in giurisprudenza), ma almeno avrebbe fatto ridere quanto meno quella parte di spettatori che non si ergono ad esperti del grande cinema dei Bergman.

La cosa grave, invece, è che gli effetti comici, ma soprattutto tragici, si sono avuti lo stesso, anche se la riforma non è stata scritta da un comico.

Checco Zalone con il film “Quo vado” non ha certamente realizzato né un’analisi sociologica della riforma, né un suo approfondimento in chiave tecnico o divulgativo. Ha solo tratto spunto dalla circostanza che l’insieme delle leggi 56/2014 e 190/2014 hanno fatto per la prima volta da spinta su larga scala verso la modifica del “posto fisso”, portando alcune migliaia di dipendenti a cambiare lavoro, per costruire la farsesca trama.

Il dipendente provinciale, così, comincia a girovagare per ogni dove, inseguito da una dirigente ministeriale che tenta di convincerlo a dimettersi con incentivi economici (e non solo).

Alla fine, il dipendente provinciale “posto fisso” torna al suo vecchio adorato ufficio del servizio “caccia e pesca” della provincia. Anzi: non della provincia, bensì della città metropolitana, come Zalone precisa con protervia ad una signora che telefona chiedendo dell’ufficio “della provincia”. E quando la medesima signora gli chiede “ma allora, cosa è cambiato?”, Zalone risponde che non è cambiato nulla (oggettivamente, la risposta di Zalone non è stata proprio quella, ma è facile immaginarne il più colorito contenuto).

Il film in modo certo superficiale e grottesco rappresenta uno dei fallimenti della riforma Delrio, quello più facilmente percepito. In molti hanno la sensazione che poiché le province, nonostante i proclami, non sono state per nulla abolite, sono rimaste lì dov’erano e di loro è cambiato solo il nome: città metropolitane, per quegli enti che hanno ricevuto “l’onore” di assurgere a questo nuovo roboante status; oppure, più mestamente “ente di area vasta”, un giro di parole piuttosto cacofonico, al posto di una parola di quasi 3.000 anni di vita, come “provincia”.

Ovviamente, il comune sentire proposto in modo grottesco da Zalone non riesce a cogliere nel segno. Ma, tuttavia, non è nemmeno da disprezzare che un film, sebbene in modo superficiale ed incompleto faccia emergere che ai cittadini, in fondo, della riforma delle province non interessa assolutamente nulla e, comunque, non la considerano affatto una questione rilevante, a disdoro della campagna assordante che, ricordiamo, non è stata solo del Governo in carica, ma anche del Governo Letta, della maggioranza relativa, del Movimento 5 Stelle e di una consistente parte della stampa del filone di critica, ma senza analisi, alla pubblica amministrazione, capeggiata da Stella e Rizzo.

Nella realtà, non è vero che a seguito della riforma Delrio non sia cambiato niente.

La risposta semplificata a mo’ di battuta alla domanda “cosa è cambiato?” è, ovviamente, tranciante e fuorviante.

Il problema non è se qualcosa sia cambiato, bensì se la riforma sia davvero servita a qualcosa.

I cambiamenti ci sono stati e non solo sul piano nominalistico o formale. Ma, sono tutte modifiche peggiorative. Le ex province si sono viste ridurre di 2 miliardi (dopo altri riduzioni per circa 2,5 miliardi sofferti in precedenza) la capacità di spesa, passata da circa i 12 del 2011 agli attuali meno di 7. Il che ha portato a una serie di conseguenze nefaste: province che sono andate in dissesto, altre che non hanno pagato per mesi o ancora (Crotone) non stanno pagando gli stipendi dei propri dipendenti; azzeramento quasi totale degli investimenti, scuole rimaste senza manutenzione, senza arredi e private dei trasferimenti per il funzionamento dei loro uffici; strutture tecniche rimaste senza operatori con sforamento dei termini per le procedure di valutazione di impatto ambientale che mettono in ginocchio le imprese in attesa; strade rimaste con frane, buche e asfalto da rifare; servizi anti neve azzerati, anche se nessuno se n’è accorto grazie agli ultimi due inverni più che clementi sul piano meteorologico. E, poi, ancora, il caos organizzativo interno, i ritardi oceanici della procedura di ricollocazione, che secondo la circolare 1/2015 di Funzione Pubblica ed Affari Regionali si sarebbe dovuta concludere nell’aprile del 2015 e, invece, se dovesse andare bene forse chiuderà nel giugno del 2016, fermo restando che poco meno di 6000 dipendenti addetti ai servizi per il lavoro ancora non sanno neppure per quale ente presteranno servizio: provincia? Regione? Agenzia regionale? Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro?

Il tutto, condito da situazioni grottesche, degne senz’altro della comicità di Checco Zalone, come la “piattaforma” per la ricollocazione dei dipendenti, strombazzata come già pronta a gennaio del 2015 dalla già citata circolare 1/2015, messa in opera ad aprile, ma senza possibilità di implementarla, attivata a fine settembre, quando già era in gran parte inutile perché le regioni si erano finalmente mosse per riallocare le funzioni non fondamentali, ma non funzionante proprio tra novembre e dicembre, cioè quando le amministrazioni pubbliche avrebbero dovuto inserire i posti disponibili, finalizzati appunto alla ricollocazione dei dipendenti provinciali e dar loro risposta alla domanda “quo vado?”.

In questo frangente, in modo insensato la legge 190/2014 ha contraddetto alle indicazioni della legge Delrio. Questa aveva previsto una traslazione delle funzioni non fondamentali delle province da detti enti a quelli subentranti, mantenendo intatto l’apparato organizzativo e le risorse. La legge 190/2014, sconquassando un già deficitario impianto normativo ha, invece, slegato la ricollocazione dalle funzioni, sì da creare i presupposti non per una ricollocazione organizzata dei dipendenti provinciali, tale da mantenere la funzionalità dei servizi, bensì per porre in essere una vera e propria diaspora, una dispersione casuale di professionalità e risorse. Un caos totale ancora in atto, per giunta aggravato dal sostanziale blocco delle assunzioni, ma scritto così male che tra circolari della Funzione Pubblica e pareri della Corte dei conti tutti hanno avuto la possibilità di scrivere contemporaneamente in merito il bianco e il nero. L’assenza di qualsiasi strumenti di controllo ha consentito, per altro, a tantissimi enti di effettuare egualmente assunzioni contrastanti con i vincoli imposti dalla legge ed affetti da nullità.

Ancora, è cambiato che, pur restando, come si è visto, in vita le province, sia pure sotto nuove e caotiche spoglie, i cittadini sono stati privati della possibilità di eleggere le cariche.

Certo, c’è stato un risparmio sui “costi della politica”, magnificato dal Governo come clamoroso risultato, quantificato in 100 milioni. Cifra, in realtà, sovrastimata: il costo per indennità di funzione e gettoni di presenza degli amministratori provinciali era di 83 milioni, come ha spiegato (vanamente) la Sezione Autonomie della Corte dei conti nelle sue audizioni in Parlamento, e sarebbe sceso a 34 milioni per effetto della riduzione dei consiglieri ed assessori, decisa nel 2011. In ogni caso, 100 milioni sarebbero lo 0,01% del totale della spesa pubblica… Comunque, la riforma ha avuto il “pregio” di far sperimentare la verticalizzazione del potere, l’esproprio del diritto di voto e l’imposizione dall’alto di amministratori decisi dalle segreterie dei partiti, anticipando, sia pure in scala ridotta, gli effetti della riforma del Senato.

Dunque, di cose ne sono cambiate. Ma, si torna alla domanda, a cosa è servito? Andiamo per un attimo in Sicilia, regione che si è affannata ad approvare per prima la riforma delle province, sì da far meritare al presidente Rosario Crocetta per mesi gli onori delle cronache e la partecipazione fissa a tutti i talk show televisivi.

Una delle ragioni più “gettonate” a giustificazione della riforma delle province era il “risparmio” della spesa pubblica. Ebbene, la Sicilia dopo oltre 2 anni dall’avvio di quella riforma (che in realtà è andata incontro dopo un po’ all’inevitabile “controriforma”) si trova sull’orlo del collasso definitivo, appesa agli interventi a sostegno del Governo, per circa 1,5 miliardi. Benefici derivanti dalla riforma delle province, allora? Zero.

Lo stesso si può affermare per quanto avvenuto nel resto d’Italia. Gli sconquassi della riforma li abbiamo descritti sopra. Non è possibile, al contrario, reperire nemmeno uno straccio di concreta utilità.

Riduzione della spesa pubblica? Non c’è stata. La riduzione della spesa imposta alle province non si è tradotta, infatti, in “tagli” alla spesa, come purtroppo erroneamente per mesi i media hanno continuato a dire, disinformando. I 5,5 miliardi di riduzione della spesa imposti a regime (a partire dal 2017) alle province dalla legge 190/2014 non si traducono in una minore spesa, ma nell’assegnazione di tale somma allo Stato, che continuerà a spenderle per propri fini. Semplicemente, dunque, le province sono state trasformate in enti-gabellieri, che esigono le imposte provinciali per conto dello Stato, attribuendo a questo le entrate e lasciando quasi senza servizi i cittadini, per i quali non vi è più alcuna corrispondenza di scopo tra tasse versate ed ente destinatario.

Vi è stata, allora, una riduzione delle imposte locali? Nemmeno per sogno. Il gettito delle imposte provinciali non si è ridotto di un centesimo: i cittadini continuano a pagare le stesse tasse di prima.

C’è stata, allora, una riorganizzazione dei servizi, che ha reso più efficiente il sistema? Come visto sopra, no, nella maniera più assoluta. Le province sono state spinte verso il caos e, con loro, almeno per quel che riguarda la gestione del personale, tutti gli altri enti che hanno subito il blocco delle assunzioni.

Il quadro desolante è reso maggiormente tragicomico dalla circostanza che il Governo e il Parlamento, dopo aver ridotto la spesa delle province in modo insostenibile, hanno successivamente adottato in maniera estemporanea ed improvvisata, misure per rimediare, senza per altro coprire l’immenso ammanco. Così, si è consentito di approvare bilanci di previsione solo annuali, per non far vedere gli squilibri di bilancio nel triennio (operazione di cosmesi contabile che non si capisce come possa passare senza osservazioni della Corte dei conti); poi, è stata permessa la rinegoziazione dei mutui, del tutto inutile per le province virtuose che si erano autofinanziate; poi, ancora, sono state previste erogazioni di spiccioli per i lavori nelle scuole o la parzialissima copertura delle spese per assicurare ai disabili sensoriali l’assistenza allo studio. La più grottesca delle previsioni è stata la possibilità di cedere immobili provinciali all’Invimit: un’operazione che si concluderà tra mesi, ben oltre il 31.12.2016, termine ultimo per la conclusione della riforma, da cui deriverà, alla fine, un depauperamento gravissimo del patrimonio immobiliare pubblico, con difficoltà di rientro immense visto l’andamento del mercato immobiliare e, soprattutto, benefici sulla spesa delle province poco più che simbolici.

La domanda, dunque, riguardante a cosa sia servita la riforma delle province riceve questa desolante risposta. E tutto questo, perché Governo e Parlamento, prima di imbarcarsi in una riforma frettolosa, improvvisata, dettata dagli slogan della stampa e del moralismo politico, mal concepita, scritta in modo dilettantesco, non si sono posti i quesiti che qualsiasi riformatore dovrebbe porsi: che obiettivi ho? Quali benefici intendo ottenere? In quali tempi? Con quale organizzazione? Insomma, “quo vado”?

 

 

Disastro province: la stampa nazionale sempre più consapevole

I media nazionali, sia pure con imperdonabile ritardi, stanno cominciando a rendersi conto di quanto devastante e soprattutto inutile, anzi dannosa, sia la riforma delle province avviata dal Ministro Delrio e fortemente peggiorata, tanto da non poter nemmeno essere attuata, dalla legge 190/2015.

Su Italia Oggi del 18 giugno 2015 è il turno di Tino Oldani cambiare idea sugli effetti della riforma e dare atto dei sui effetti deleteri. Riportiamo alcuni stralci dell’analisi dell’OldanIi: “I numeri parlano chiaro: l' abolizione delle Province, sbandierata come un capolavoro politico di riduzione della spesa pubblica, si sta rivelando l' esatto contrario. Ovvero: creazione di nuovi enti intermedi, spese in aumento, più dirigenti e nessuna riduzione di personale burocratico, mentre l' unico punto a favore è un piccolo risparmio dovuto all' abolizione dei tremila consiglieri provinciali (ora non più rieletti) e dei loro emolumenti. Briciole. La cartina di tornasole di questo autogoal, sbandierato da Matteo Renzi come una riforma strutturale, è quanto sta accadendo in Friuli Venezia Giulia, dove, dal primo luglio, entrerà in vigore la riforma regionale che abolisce le quattro province, facendo proprie le indicazioni della legge firmata da Graziano Delrio”.

La premessa dice già quasi tutto. Ma il dettaglio dell’analisi è ancora pià impietoso: “Circa un anno fa, quando il Friuli varò la riforma delle sue province (Trieste, Gorizia, Udine, Pordenone), la Serracchiani disse che si trattava di un esempio di «efficientamento e risparmio dei costi della politica». E il Pd friulano ha ripetuto per mesi che la «riforma Serracchiani» era un modello da imitare per le altre Regioni. Ma i risultati, come documenta il sito scenarieconomici.it, dicono ben altro.

Al posto delle quattro province in via di abolizione (per la cancellazione definitiva bisogna cambiare la Costituzione, ma questa riforma è ferma al Senato), in Friuli si stanno creando ben 17 mini-province, poiché altro non sono le Unioni di Comuni che dovranno svolgere una parte delle funzioni svolte in passato dalle province. Ciascuna Unione di Comuni avrà un proprio direttore generale: dunque, 17 direttori generali nuovi di zecca, con quel che segue in termini di nuovi costi e di clientelismo politico. Ma questo è solo l' inizio. Dal primo luglio, gli uffici del Sevizio Lavoro delle ex Province, con i loro 300 addetti, passeranno in carico alla Regione Friuli. I dipendenti provinciali diventeranno così regionali, con immediato vantaggi retributivi, primo fra tutti la quattordicesima mensilità, che gli impiegati provinciali non avevano. Costo stimato: un milione di euro di spesa in più. Ma non è tutto. Dei 1.259 dipendenti provinciali, si prevede che 681 passeranno in carico alla Regione, mentre gli altri saranno redistribuiti tra i Comuni. Il vantaggio di passare in Regione è notevole: significa avere un aumento di stipendio assicurato. La Cgia di Mestre ha calcolato che il costo medio di un dipendente della Regione Friuli è di 65.164 euro l' anno, contro i 45.892 euro di un provinciale. Ergo, dice la Cgia di Mestre, il costo del lavoro degli attuali dipendenti provinciali salirà del 15%, con tanti saluti all' efficientamento e ai risparmi di spesa”.

E cosa succederà alle funzioni di competenza delle province? Oldani riporta stime sempre della Cgia di Mestre in relazione, ad esempio, alle attività di manutenzione delle strade provinciali: “D' ora in poi, se ne faranno carico le Regioni. Ciò è previsto anche in Friuli, dove i costi di manutenzione, invece di diminuire, saliranno, e di parecchio. La solita Cgia di Mestre ha calcolato che il costo di gestione delle strade da parte delle province friulane è stato piuttosto oculato, in media 16.279 euro per chilometro, mentre il costo medio regionale per lo stesso servizio è di 59.488 euro, più del triplo. Alla fine, salvo ulteriori sorprese, la Cgia prevede che manutenzione delle strade friulane verrà a costare 95 milioni di euro in più all' anno.

Altri rincari, non ancora quantificati, sono previsti anche per l' istruzione (la manutenzione degli edifici scolastici dei licei e degli istituti superiori spettava alle province) e per la motorizzazione civile. Se questo accade in Friuli, che nonostante tutto è considerata una Regione virtuosa sul piano della spesa, è facile immaginare cosa accadrà nelle Regioni che già ora hanno fama di manica larga e di predisposizione allo sperpero, soprattutto nel Sud”.

Infine, la chiosa, che rileva ciò che chi scrive evidenzia ormai da anni: “Il costo totale delle Province, fino a un anno fa, era di 10 miliardi l' anno (1,27% della spesa pubblica). Il premier Renzi assicurò che la loro abolizione avrebbe consentito di risparmiare un miliardo, grazie al taglio di tremila consiglieri provinciali e delle loro indennità. Ma l' Upi (Unione delle province) lo corresse, precisando che al massimo si sarebbero risparmiati 500 milioni. Risparmi destinati a trasformarsi ora in maggiori spese, come è accaduto in passato ad altre riforme della sinistra, sbandierate come modello di efficienza, mentre erano solo un trucco per fare nuove nomine, nuove spese, e avere così più potere”.

Non c’è molto da commentare, se non per due riflessioni. L’istituto della quattordicesima non esiste nella contrattazione collettiva nazionale vigente nelle regioni a statuto ordinario. E’ una peculiarità, di discutibile legittimità costituzionale, della regione Friuli Venezia Giulia, ove vige non per effetto della contrattazione, bensì di una norma di legge, l’articolo 10 della legge regionale 33/1987, continuamente “confermata” dai contratti regionali collettivi, in chiarissimo contrasto con l’impostazione del d.lgs 165/2001. Di fatto, dunque, il rischio che il passaggio di dipendenti provinciali alle regioni comporti un aumento della spesa è questione che concerne il Friuli Venezia Giulia.

In quanto al risparmio di 500 milioni che si afferma essere stato stimato dall’Upi come beneficio della legge Delrio, è un dato non corretto. La spesa per indennità e gettoni di presenza presso le province prima della vigenza della legge 56/2014 ammontava a 87 milioni di euro, come ha certificato la Corte dei conti nell’audizione del novembre 2013 in Parlamento, in merito alla riforma. Tale spesa, se non fosse stata approvata la sciagurata riforma Delrio, sarebbe scesa a 35 milioni, per effetto del taglio al numero dei consiglieri provinciali disposto dalla riforma Tremonti del 2011. Dunque, si tratta di cifre lontanissime dai 500 milioni.

La verità è che la riforma delle province non ha prodotto alcun risparmio, né è stata utile per ridurre le tasse. Al contrario, è molto probabile che le città metropolitane otterranno nuovi balzelli, come la tassa di imbarco su aerei o navi, e che gli enti ai quali saranno attribuite le funzioni provinciali, regioni e comuni, alzeranno di molto le aliquote dei propri tributi.

Infatti, lo Stato con la legge 190/2014 impone alle province il prelievo forzoso di 3 miliardi a regime: il che impedisce di sostenere finanziariamente con i soldi delle province (e come suggerirebbero logica e articolo 119 della Costituzione) il costo delle funzioni che dovessero passare a regioni e comuni, con un “buco” da finanziare di circa 1,5 miliardi, 700 dei quali solo da destinare ai servizi per il lavoro.

Infine, che la riforma delle province come malamente impostata dalla combinazione letale di legge Delrio e legge 190/2014 fosse un disastro lo aveva evidenziato mesi prima la dissennata riforma avviata dalla regione Sicilia, in alcuni punti, quello della proliferazione di enti ed entucoli a mo’ di “mini province”. Bastava, dunque, guardare a quanto di disastroso aveva deciso la Sicilia, leggere con attenzione le indicazioni della Corte dei conti, fare meglio i calcoli, per andare in una direzione di riforma diametralmente opposta.

Non si è inteso farlo. Ma, quel che è più rimarchevole, non pare vi sia alcuna intenzione di tornare indietro e porre rimedio al disastro, rivedendo le tante, troppe, quasi tutte, norme sbagliate della riforma. In fondo, sbagliare è umano, anche per il legislatore. Che avrebbe, tuttavia, il dovere di correggere il tiro delle proprie scelte sbagliate. In gioco ci sono gli interessi collettivi, non l’orgoglio personale o della maggioranza.

Il non essere addetto ai lavori vale solo per Renzi come ragione di assoluzione per danno erariale?

Non essere “addetto ai lavori” per un sindaco implica l’assenza di responsabilità erariale, nel caso di adozione di delibere che conducano a spese non giustificate?

Stando alla recente giurisprudenza della Corte dei conti, l’assunto sembra restringersi al caso in cui il sindaco in questione sia il primo cittadino di Firenze, incidentalmente divenuto anche Presidente del consiglio. Per gli altri sindaci, no.

E’ noto che la Sezione Prima d’appello centrale della Corte dei conti, con la sentenza 4 febbraio 2015, n. 107, ha mandato assolto l’attuale premier per l’assunzione nel suo staff e della giunta, quand’era sindaco, di quattro dipendenti inquadrati con lo stipendio da laureati, pur essendo privi della laurea, fondamentalmente perché il sindaco “non è un addetto ai lavori”. Sicchè, la circostanza che l’istruttoria condotta dagli uffici non fece chiaramente rilevare l’illegittimità di quegli inquadramenti, fu ritenuta sufficiente, insieme appunto all’assenza di competenza specifica, per assolvere il sindaco.

Un mese prima dell’assoluzione del premier la sentenza 19 gennaio 2015, n. 3 della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale dell’Emilia Romagna, invece aveva condannato al risarcimento del danno erariale l’ex sindaco del comune di Cervia, per una situazione analoga: aver dato corso all’assunzione del direttore generale del comune, privo di laurea.

Una lampante disparità di trattamento, per casi sostanzialmente uguali. Si dirà: la sentenza della Sezione Emilia Romagna era antecedente a quella della Sezione I centrale d’appello, dunque quest’ultima avrebbe potuto essere l’apertura di un nuovo indirizzo giurisprudenziale, particolarmente garantista per i sindaci.

Non sembra che le cose stiano prendendo questa piega. Almeno, a giudicare da quanto ha deciso la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Puglia, con sentenza 10 febbraio 2015, n. 68. Oggetto, sempre l’assunzione negli staff, regolate dal famigerato articolo 90 del d.lgs 267/2000, sostanzialmente sfociate in illegittimi inquadramenti di veri e propri dirigenti (l’articolo 90 utilizzato, insomma, al posto del concorso o dell’articolo 110 sempre del Tuel), in assenza della verifica dell’assenza di professionalità interne.

Al di là del merito della sentenza, che chiarisce – si spera per sempre – che l’articolo 90 del d.lgs 267/2000 ammette solo la costituzione di rapporti di lavoro subordinato a tempo determinato e non l’immissione negli staff politici di collaboratori coordinati e continuativi, è fondamentale la parte finale del dispositivo, ove si legge: “Circa la sussistenza dell’elemento soggettivo nella specie della colpa grave, il Collegio, in ossequio al criterio della “colpa in concreto”,  ritiene che per ravvisare la gravità il giudizio di riprovevolezza debba basarsi su un quid pluris rispetto ai parametri di diligenza posti dagli artt. 1176 c.c. e 43 c.p.

Nel caso che ci occupa è indiscutibile che il Sindaco e la Giunta abbiano posto in essere atti rientranti esclusivamente nelle proprie competenze. Ne deriva che sarebbe bastata una diligentia minima nell’esame preliminare degli atti da adottare circa la ravvisabile legittimità e liceità degli stessi; esame che comunque non poteva prescindere dalla constatazione del noto orientamento giurisprudenziale in materia assunto da questa stessa Sezione Regionale della Corte dei Conti e che si è avuto modo di riportare sopra.

L’inesperienza amministrativa, nonché il possesso di titoli di studio estranei alla gestione amministrativa non possono rilevare ai fini dell’esenzione da responsabilità allorchè si verta in tema di atti gestionali adottati autonomamente dagli organi politici e rientranti, per l’appunto, nelle scelte discrezionali riconosciute dalla legge ad essi. In altri termini, non può essere affermata una irresponsabilità tout court dei soggetti politici, i quali sono comunque tenuti, nell’esercizio delle proprie specifiche ed esclusive competenze, a ben documentarsi, in fase istruttoria, sulla legittimità-liceità del proprio operato”.

Si tratta della negazione assoluta e decisa di quanto ha affermato la Sezione I centrale d’appello. Esattamente al contrario di ciò che ha deciso tale Sezione, la Sezione Puglia ritiene inesistente nell’ordinamento una presunzione di irresponsabilità dei sindaci (e degli organi di governo) derivante sia da inesperienza professionale, sia da assenza di titoli di studio adeguati all’attività politica da svolgere.

Insomma, il “non essere addetti ai lavori”, lungi dall’essere un’esimente, non rileva nel modo più assoluto per escludere la responsabilità erariale, perché in ogni caso incombe sui politici l’obbligo di documentarsi, esaminare le istruttorie, approfondire e verificare la legittimità dei provvedimenti, specie quando si tratta di quelli indubitabilmente ricadenti nella propria sfera esclusiva, come l’assunzione dei dipendenti dei propri staff.

La Sezione Puglia, per ribadire ancor meglio le proprie conclusioni, poi afferma: “E’ appena il caso di rilevare “incidenter tantum” che un “parere” di regolarità tecnica reso dal competente Responsabile non esime gli organi politici, in considerazione della delicatezza degli atti gestionali da assumere direttamente e in via esclusiva, da ulteriori accertamenti “in subiecta materia”, trattandosi per l’appunto di un mero parere al quale tuttavia è pure attribuita una certa rilevanza, stante il disposto del comma 3 del citato art. 49 T.U.E.L.”. Dunque, nemmeno la presenza di pareri favorevoli o comunque laconici, esclude il dovere degli organi di governo di approfondire le questioni sulle quali deliberare.

Questa sentenza rende ancor più delicato il problema che sta aprendo il disegno di legge delega di riforma della PA, oggi all’attenzione della Camera, che come è noto intende introdurre l’esclusiva responsabilità della dirigenza. Ma, soprattutto, evidenzia in capo alla Corte dei conti una forte incoerenza nel valutare situazioni tra loro sovrapponibili, lasciando aperto, amaramente, il sospetto che certe assoluzioni e certe condanne non siano il frutto di valutazioni del tutto serene e coerenti.

Dirigenza pubblica: la macchiettistica e devastante visione del bocconiano

Nutre un viscerale disprezzo per i dirigenti pubblici e l’organizzazione pubblica in generale, ma quando ha l’occasione di acquisire consulenze dai ministeri o incarichi da dirigente in aziende a capitale pubblico, si butta a capofitto.

E’ un bocconiano di ferro, di quella schiera che da 20 anni sentenzia su come riformare la pubblica amministrazione e fa da consulente a governi di qualsiasi schieramento e pensiero, sempre allo scopo di coadiuvarli per fare “riforme epocali”. Che non funzionano mai, e che richiedono dopo pochi mesi nuove “riforme epocali”, per le quali si chiamano come consulenti, coloro che avevano svolto questo ruolo per le precedenti riforme fallite.

Giovanni Valotti, prorettore della Bocconi e attuale presidente della società A2A (azienda energetica e ambientale lombarda controllata dai Comuni di Milano e Brescia, quotata in Borsa), ha tantissime responsabilità nel sistematico insuccesso delle tante riforme della pubblica amministrazione, in particolare proprio per quelle parti che concernono la dirigenza e, ancor più, per i sistemi di valutazione. Ha avuto un ruolo di primo piano per la riforma Brunetta, esattamente nella parte relativa ai meccanismi di valutazione, vantandosi di aver fatto introdurre il concetto di “performance”, un’inutile parola straniera in un ancor meno utile sistema valutativo, fallito senza appello, come dimostrato dalla parabola della Civit, nata per fare sfracelli ed insegnare al mondo come si valuta, ed evaporata dopo pochi anni per manifesta incapacità ed inutilità.

Ci sarebbero moltissime ragioni per mettere una volta e per sempre da parte i consigli e le consulenze dei Valotti, ringraziandoli per l’operato passato. Eppure, ancora oggi il Valotti continua, invece, a pontificare sulla dirigenza pubblica, grazie anche alle inopportune occasioni che gli forniscono i media. Su Italia Oggi del 20 maggio, nell’articolo “I limiti dei dirigenti pubblici” il Valotti cerca per l’ennesima volta di mettere sotto accusa il mondo della dirigenza pubblica, ma rivela come di pubblica amministrazione sappia davvero poco. Troppo poco, per poter davvero essere considerato autorevole sulla materia.

L’errore fondamentale dei Valotti è continuare a insistere su un parallelismo tra aziendalismo privato e pubblica amministrazione. Non è evidentemente ancora chiaro che esso è la causa micidiale della china discendente del sistema pubblico. Non è chiaro che mentre le aziende hanno dinamiche volte a vendere prodotti, creare clientele, produrre fatturato, distribuire profitti e dividendi occupando fette di mercato, la pubblica amministrazione non deve acquisire clientela né interessarsi al fatturato. La pubblica amministrazione ha un compito diverso: saper distribuire in maniera corretta, spessissimo antieconomica (si pensi al trasporto pubblico, alla sanità, ai servizi sociali), le risorse acquisite attraverso le imposte, in modo da dare servizi, possibilmente per riequilibrare le posizioni differenziate nella società.

Le aziende cercano valore, agiscono in concorrenza, sgomitano e non si interessano, naturalmente, di problemi di redistribuzione di reddito e servizi. Le aziende spesso, anzi, agiscono per nicchie di mercato, come le industrie di produzione di auto di lusso, le case di alta orologeria, le scuole private per la ricca borghesia. Tutto perfettamente legittimo.

Il sistema pubblico opera per fini completamente diversi, molte volte per supplire ai ben noti fallimenti del mercato, che proprio perché orientato spesso a certe tipologie di clientela e alla reddititività, mai si interesserebbe di gestire servizi a rete di fognature o di servizi domiciliari per anziani.

La risposta di Valotti, dunque, alla domanda su quale sia la differenza tra un dirigente di A2A e un dirigente statale, oltre ad essere uno stereotipo vecchio, stantio, scontato, banale, rivela come il Valotti non abbia davvero idea dello scopo della pubblica amministrazione e risponde: “Il primo sa che ogni giorno deve impegnarsi e anche talvolta lottare per mantenere il posto di lavoro. Invece nel settore pubblico, quando si vince un concorso da dirigente, subentra l'idea di stabilità, per cui il posto è garantito a prescindere dai risultati”.

Insomma, la lotta per il posto è di per sé un valore, per Valotti. Dunque, la soluzione quale sarebbe? Precarizzare la dirigenza pubblica. Esattamente quello che una pubblica amministrazione intenta a fornire servizi e non a realizzare profitti non dovrebbe mai fare. Al netto, ovviamente, della necessità di cacciare chi non è capace.

Proseguendo nell’intervista, Valotti cala dall’alto l’altro stereotipo: “I dirigenti della aziende e fanno carriera anche nella misura in cui conoscono e valorizzano le persone. Quelli pubblici sono più esperti in diritto e procedure. Per dirla con una battuta sono troppo impegnati nel motivare gli atti piuttosto che altro. In una recente causa di lavoro, un'udienza è stata aggiornata a 25 mesi, tenendo in sospeso così il ricorrente e l'azienda resistente, che deve anche bloccare un accantonamento a fondo rischi, un rinvio lunghissimo deciso come se fosse una cosa da nulla”.

In una sola frase, tutta la sommarietà dell’approccio alla questione della dirigenza. Il modo con il quale le aziende, spesso quelle grandi, “conoscono e valorizzano” le persone sarebbe da verificare con i sindacati ed analizzando le tantissime vertenze di lavoro per mobbing o altre cause. Far credere che nel privato ci sia il Paradiso è semplicemente melenso. Far immaginare che i dirigenti del settore privato dispongano di esoterici poteri di questa natura solo apodittico.

Valotti omette scientemente di ricordare che nel sistema privato si dispone di un livello di autonomia, appunto di diritto privato, nelle decisioni e, in particolare, nella gestione del personale, che nel sistema pubblico semplicemente non esiste.

Questo per la semplicissima ragione che la pubblica amministrazione, poiché gestisce risorse non proprie, deve dare conto, per filo e per segno, di ogni decisione adottata, in modo da dimostrare che essa rispetti il fine pubblico al quale è rivolta la propria azione. Per questo il privato può permettersi di non motivare le proprie decisioni, mentre il pubblico deve farlo. Non è uno sport nel quale i dirigenti pubblici intendono dilettarsi: una minima conoscenza del diritto amministrativo, informerebbe Valotti che l’assenza di motivazione rende illegittimo qualsiasi provvedimento, anche il più manageriale, efficiente ed efficace. Che, poi, se illegittimo e annullato dal Tar, di efficace non ha proprio nulla.

Allora, parlare di dirigenza pubblica dal piedistallo, ignorando l’esistenza delle regole pubblicistiche dell’agire, che senso ha? Che aiuto costruttivo può mai derivare?

E come si fa a confondere, come fa Valotti (in questo incredibilmente seguito da tanti) un giudice del lavoro con un dirigente pubblico? Ma, Valotti sa che i giudici sono parte non della PA, ma di un potere, quello giudiziario, completamente indipendente e separato da quello esecutivo, del quale, invece i dirigenti sono espressione? Ma, di cosa parla?

Alla domanda in merito alle cause del presunto atteggiamento “poco manageriale” dei dirigenti pubblici, la risposta di Valotti non può che essere un altro concentrato di banalità pressappochiste: “L'impressione è che i dirigenti pubblici non sempre hanno il senso economico del tempo. spesso, per loro, se una procedura dura sei giorni o sei mesi non ha importanza, basta che sia corretta dal punto di vista formale”. Peccato che proprio la verifica del rispetto dei tempi massimi dei procedimenti sia uno dei pochissimi elementi chiari dei sistemi di valutazione che il Valotti non è mai riuscito a consigliare con efficacia ai vari ministri dela Funzione pubblica. E peccato ancora che l’azione amministrativa, a differenza di quella privatistica, non sia libera nelle forme e che addirittura la Corte dei conti elabora da oltre 150 anni una fittissima giurisprudenza esattamente sulla responsabilità “formale”. Ma, per criticare l’attenzione alle forme, certe cose basta non saperle. E, dunque, sentenziare.

E, allora, chiede l’intervistare, come scegliere i manager pubblici? “Non è facile cambiare, perché non si può mettere la dirigenza pubblica in balia della politica con lo spoil-system, se poi la politica non risponde del risultato; ne, viceversa, si può lasciare la politica in mano alle tecnostrutture inamovibili. Occorre accentuare però, rispetto ad oggi, il criterio della responsabilità e quindi anche della rimovibilità dei dirigenti”.

Niente da fare. Valotti non si degna di leggere le norme e prendere atto che l’articolo 21 del d.lgs 165/2001 consente da sempre di rimuovere i dirigenti incapaci. Più facile, invece, sponsorizzare la devastante scelta che stanno operando Governo e Parlamento di far rimuovere i dirigenti non per demeriti accertati, ma per semplicissima decadenza dall’incarico senza successivo incarico, così da consentire una rimozione automatica, immotivata, slegata da ogni valutazione magari sorretta esclusivamente da ragioni di appartenenza politica.

E come fa A2A a selezionare i propri dirigenti, chiede allora l’intervistatore. “Negli ultimi sei mesi abbiamo allontanato dieci dirigenti e ne abbiamo assunto sette nuovi. Per sceglierli, ci siamo avvalsi di una delle tre principali società di cacciatori di teste del mondo, abbiamo visto una long-list di candidati, divenuta poi shortlist, abbiamo letto curricula e fatto colloqui... Un ruolo essenziale lo hanno, in questi casi, nel privato, le referenze, che sono approfondite e impegnano chi le firma, mentre nelle selezioni pubbliche tutti sono impegnati a sterilizzare la scelta del personale dalle referenze, che sono considerate alla stregua di deteriori raccomandazioni”.

Ah, sì, la long-list e la shortlist. Certo, perché l’inglesismo, il latinorum, quando non si ha molto da dire è sempre utilissimo, per far sembrare di emettere sentenze inappellabili.

Liste lunghe e rose ristrette, analisi del curriculum e colloqui. E referenze. Questo sistema, assolutamente non selettivo ma all’evidenza arbitrario, va benissimo nel privato che sceglie esattamente chi meglio ritiene. E’ all’evidenza insufficiente ed infantile per selezionare un apparato che, pur dovendo attuare gli indirizzi politico-amministrativi, operi in via autonoma, nel rispetto dell’interesse pubblico ed applicando le cognizioni tecniche peculiari del pubblico, che, piaccia o non piaccia ai Valotti, non sono meno rispettabili di quelle del privato.

Il capolavoro dell’intervista, però, è la risposta alla domanda se non sia meglio la selezione per concorso. Ecco il cameo: “Le imprese si fanno la guerra per avere i migliori dirigenti, mentre nel pubblico si attende che i dirigenti arrivino dai concorsi, dopo aver studiato per superarli. Si trascura che, spesso, il fatto in sé di studiare per il concorso dimostra che il candidato ha delle cose da imparare per andare a occupare quel posto dirigenziale, mentre dovrebbe poterlo conquistare in virtù di quel che già sa e che ha già dimostrato di sapere”.

Insomma, nel privato esiste la “scienza infusa”, perché la capacità è stata data in modo innato al dirigente, in quanto vuolsi così colà dove si pute ciò che si vuole e più non dimandare. I plebei della dirigenza pubblica, invece, sono talmente di basso livello che, addirittura, studiano, si formano e si mettono in gioco per superare concorsi, nei quali, al netto di manipolazioni e corruttele, il curriculum, la referenza, la shortlist, non servono proprio a nulla e si cerca di comprovare che l’esperienza acquisita si riversi in una crescita di livello di cognizioni e competenze.

E’, in conclusione, incredibile come dopo 20 anni ancora si reciti lo stesso rosario fallimentare su dirigenti pubblici e riforma della PA, sotto la direzione sempre degli stessi autori delle “riforme epocali”, ottime per produrre consulenze, slogan e best seller in libreria, ma inutili, se non dannosi, per l’ordinamento.

La concezione feudale della #PA Visco e le #agenzie #dirigenti

Lo scritto dell’ex Ministro e vice Ministro dell’economia, Vincenzo Visco, su Il Sole 24 Ore dello scorso 23 aprile “Le difficoltà e il limiti della PA” rappresenta meglio di qualsiasi altro elemento 20 anni di riforme che hanno arrecato all’ordinamento italiano ferite estremamente gravi.

Contrariamente a quanto diffuso dalla vulgata, se in Italia qualcosa non è affatto mancato da decenni sono proprio le riforme. L’assenza che si avverte, semmai, è la qualità delle riforme, questa, sì, attesa vanamente.

Una tra le riforme meno convincenti ed efficaci è quella che riguarda le Agenzie, proliferate in circa 19 dal 1999, e in particolare quelle fiscali. Visco nel suo scritto svela qual era il vero intento della loro costituzione: “Quando nel 1996 divenni ministro delle Finanze, il ministero era una enorme macchina vetusta, semiparalizzata, incapace di svolgere la propria funzione con un minimo di efficienza. Mi limito ad un esempio: dopo poche settimane dall'insediamento venni informato che alcune manifatture dei Tabacchi (che erano, o dovevano essere, imprese) funzionavano a ritmi ridotti per la mancanza di elettricisti. Chiesi allora perché non si affrettassero ad assumerli, e mi risposto che la cosa non era tanto semplice: bisognava infatti indire un pubblico concorso per titoli ed esami, pubblicare il bando sulla gazzetta ufficiale, aspettare la presentazione delle domande, nominare le commissioni di concorso, ecc. Era necessario almeno un anno, e nel frattempo la produzione di sigarette poteva attendere. Queste procedure, tutte coerenti col diritto amministrativo e con l'idea che la PA fosse una unica organizzazione unitaria da gestire con le stesse norme, valevano per l'intero ministero e lo paralizzavano. Queste sono state le ragioni alla base della riforma che trasformò il vecchio Ministero delle Finanze in Agenzie fiscali, più un Dipartimento con il compito di elaborazione e di coordinamento delle Agenzie. E in verità si è trattato dell’unica riforma di un pezzo (importante) della Pa che ha funzionato e che ha avuto pieno successo in termini di recupero di efficienza, produttività e capacità di far fronte alle molteplici esigenze di una fiscalità moderna”; e ancora: “nel caso delle Agenzie fiscali il disegno originale, l'unico razionale, prevedeva che nella gestione del personale esse avessero le stesse possibilità di una impresa privata, e cioè la possibilità di valorizzare il personale, selezionare i migliori, promuoverli, anche con strumenti di selezione interna, e di assumere dall'esterno le professionalità che non fossero disponibili internamente. Nessuna impresa privata mette a concorso i posti di dirigente disponibili nella sua organizzazione: sarebbe irrazionale e anche pericoloso, salvo casi specifici. Ne deriva che sarebbe fortemente consigliabile che per le Agenzie fiscali si tornasse al modello originario, e più in generale che per la riforma della Pa non si facesse ricorso a un modello organicistico, astratto e uniforme, ma si fosse capaci di distinguere le situazioni diverse che si riscontrano in pratica, tenendo presente che i veri limiti della nostra Pa consistono nella sua incapacità di programmare, adeguare per tempo le strutture amministrative, e attivare le decisioni prese in tempi non biblici. Tali difficoltà derivano da due elementi precisi: la formazione prevalentemente giuridica e formalista dei funzionari, l'impalcatura del nostro diritto amministrativo che segue un approccio del tipo: "one size fits all", che ovviamente non funziona”.

In estrema sintesi, dunque, Visco ritiene che per migliorare il funzionamento dei servizi pubblici (in particolare quelli fiscali) occorra privatizzarli. Solo in questo modo l’organizzazione potrebbe diventare davvero “moderna” ed “efficiente”.

E’ il solito, abusato, provinciale, vecchio e peloso refrain del “privato è bello”, a confronto del “pubblico brutto, antiquato, paralizzato, inefficiente”.

Evidentemente Visco, che ha svolto ruoli di primissimo piano in compagini di Governo per lunghi anni, ha compartecipato a sua insaputa a tutte le decisioni che in questi anni non hanno reso la macchina organizzativa della pubblica amministrazione sempre più pesante e difficile da gestire:disciplina assurdamente complessa delle assunzioni, ma non a causa dei concorsi, bensì delle regole incredibili sulla programmazione triennale, i vincoli, sempre modificati, sul tetto di spesa totale, sulle spese da computare nel tetto, sulle soglie del turn over da rispettare, sugli obblighi di preventiva attivazione della mobilità, da realizzare come fosse un concorso, sui tetti di spesa ai fondi della contrattazione. Un insieme di regole che ha creato una Babele normativa ed un sistema talmente intricato da aver fatto dimettere di recente dall’Agenzia per l’Italia Digitale la direttrice nominata meno di un anno fa.

Questi ostacoli ad una gestione del personale quanto meno razionale non sono effetto della “burocrazia” brutta e cattiva. Sono frutto di scelte precise e continuate di Governi e Parlamenti succedutisi negli anni a rendere sempre più fitta la giungla normativa, col capolavoro finale,oggi, della legge 190/2014, causa del garbuglio inestricabile delle assunzioni congelate a causa della devastante riforma delle province.

Visco, invece di fare qualcosa per razionalizzare il sistema interviene oggi ad autoassolversi per il fallimento della propria idea alternativa. Che, come visto, non consiste nel curare gli effetti perversi di una legislazione a dir poco barocca, ma nel creare un “sistema parallelo”, specifico per il fisco. Un ambito nel quale rendere la funzione amministrativa della stessa stregua di qualsiasi attività privata e, sulla base di questa privatizzazione, pretendere regole di ingaggio dei dipendenti e dei dirigenti del sistema delle Agenzie di stampo privato.

Si tratta di un’idea davvero difficile da considerare condivisibile. Al di là dei risultati tutt’altro che lusinghieri ottenuti dalle Agenzie, come l’attuale deprimente esperienza del 730 precompilato (avviato solo per compiacere una campagna elettorale continua del premier) insegna, Visco dovrebbe tenere presente che se c’è, negli Stati, una funzione sicuramente pubblica e da gestire totalmente in maniera pubblicistica è proprio quella del fisco.

L’unità di una Nazione nasce fondamentalmente su tre basi: l’esercito, il potere di governo ed il fisco, che raccoglie le risorse per garantire i primi due elementi.

Sono scoppiate rivoluzioni, come quella americana, proprio dovute al legame strettissimo che esiste tra diritti civili pieni e dovere di pagare le tasse. Il sistema fiscale deve essere pensato esclusivamente per la garanzia assoluta che al cittadino, chiamato a prestare parte significativa del proprio reddito per far funzionare lo Stato, sia assicurato un trattamento equo, semplice, razionale.

Si tratta di una funzione totalmente pubblica perché proprio il tema del fisco è uno dei principali sui quali i cittadini hanno il diritto di valutare l’azione dei propri governi, a partire da come prtetendono il pagamento delle imposte, per poi verificare come le spendono.

I cittadini, dunque, hanno un diritto pieno ed inviolabile a pretendere una struttura efficiente, competente, veloce e capace, ma pubblica, interamente controllabile e trasparente. Nella quale si possa verificare puntualmente chi e come abbia ottenuto poteri amministrativi talmente pervasivi da poter entrare nella sfera più intima e privata di ciascuno, con atti di accertamento e verifica del reddito, di ciò che si paga e ciò che si dovrebbe pagare.

La gestione del fisco non è affatto, contrariamente a quanto sostiene Visco, una faccenda privata, da organizzare e gestire come fosse un’azienda. Non ci sono profitti da perseguire, piani industriali per il prodotto, marketing per la vendita, ma solo servizi da offrire e totale e assoluta equità.

Non si dica, per piacere, che il sistema delle Agenzie in Italia abbia minimamente scalfito il problema dei problemi, l’evasione e la sostanziale iniquità del sistema fiscale, che scarica su lavoratori dipendenti e pensionati l’80% dell’intero gettito.

Il modello difeso da Visco non ha intaccato l’evasione, ma è stato capace di introdurre un sistema di regolazione complessissimo, fatto di circolari, comunicati, direttive, interpelli, un insieme di grida manzoniane e di imposizioni di atti ed attività a cittadini, imprese e professionisti tale da essere un dedalo nel quale trovare una via d’uscita coerente e univoca è impresa disperata.

Quello immaginato da Visco è un sistema che egli ammanta di modernità ed efficienza, mentre invece altro non appare che il feudale e medievale sistema di attribuzione a plenipotenziari del re il compito di gestire il fisco, avvalendosi di una rete di vassalli, valvassori e valvassini creati direttamente da loro, sotto l’egida della politica, al di fuori di ogni controllo democratico e di qualsiasi verifica della presunta efficienza del sistema.

Visco autodifende la propria creatura ed è comprensibile. Tuttavia, le argomentazioni che propone sono semplicemente inaccettabili.

Il sistema feudale di attribuzione degli incarichi dirigenziali è stato ritenuto illegittimo ed abbattuto ripetutamente da Tar, Consiglio di stato e Corte costituzionale. Invece di prendere atto di questo e, magari anche chiedere scusa, i suoi fautori pretendono di interpretare le sentenze, in particolare la 37/2015 della Consulta, sulla base del diritto non com’è, ma come si vorrebbe che fosse. Per altro, il tutto ammantandosi dello status di “economisti” e non dei vituperati giuristi. Curioso pretendere di interpretare elementi di stretto diritto, come una sentenza, alla luce di una competenza giuridica inesistente. Infatti, Visco nel suo articolo propone alcune affermazioni semplicemente sbagliate, probabilmente proprio perché il campo giuridico non è il suo forte. L’ex ministro, infatti, sostiene che la sentenza della Consulta “non appare convincente anche perché la Costituzione prevede l'assunzione per concorso dei dirigenti pubblici, ma non necessariamente il concorso per la loro progressione di carriera”.

Peccato che non esista alcuna progressione di carriera tra area delle qualifiche, quella alla quale appartengono i funzionari illegittimamente incaricati dalle Agenzie come dirigenti, ed area della dirigenza. E peccato che non sia la Costituzione a parlare espressamente di assunzione dei dirigenti per concorso, ma ciò lo si debba al combinato disposto degli articoli 97 della Costituzione e 28 del d.lgs 165/2001. Il quale ultimo è proprio la norma che impone il concorso per accedere alla dirigenza, creando, così, la netta cesura esistente tra area delle qualifiche ed area dirigenziale, tale da impedire qualsiasi progressione di carriera dell’una rispetto all’altra. Inoltre, le progressioni di carriera, regolate dall’articolo 52, coma 1-bis, del d.lgs 165/2001, sono riservate solo ai dipendenti delle aree delle qualifiche e, comunque, si svolgono esclusivamente mediante concorsi pubblici con riserva di posti, non certo mediante cooptazione diretta, come pretendono le Agenzie. Visco, evidentemente questo lo ignora. Ed è molto grave che un ex ministro difenda gli esisti fallimentari di una propria riforma accusando la Consulta di aver sbagliato e, comunque, prendendosela col fato rio e ingrato, che gli consegna un diritto vigente.

La qualità dell’azione amministrativa non consiste solo nell’avere buone idee. A tutti piacerebbe gestire senza i fastidi delle procedure, dei vincoli, delle regole, che costituiscono ostacolo a qualsiasi livello, in primo luogo per i cittadini, in secondo per qualsiasi pubblica amministrazione, non solo quella fiscale. Tuttavia, se esistono delle leggi e delle regole, esse vanno rispettate. La legalità dell’azione amministrativa è il primo indice di efficienza. Se, infatti, una qualsiasi decisione amministrativa, ammantata di modernità ed aziendalismo, risulti illegittima, essa creerà solo danno e problemi.

Visco ed i suoi epigono dovrebbero capire che i problemi alla gestione delle Agenzie non li ha per nulla creati la sentenza della Consulta, ma li ha causati egli in prima persona e tutti i governi che si sono succeduti, consentendo che le Agenzie nominassero i dirigenti come se fossero, appunto, dei soggetti privati, considerati estranei al controllo ed alla finalità pubblica. Visco dovrebbe molto riflettere sulla circostanza che la sua riforma ha fatto dei direttori delle Agenzie dei plenipotenziari, speso ospitati col massimo ossequio nelle trasmissioni televisive, quasi più importanti degli stessi ministri, senza che passino dal controllo quanto meno del voto.

Visco, insomma, invece di chiedere la Luna e pretendere che Tar, Consiglio di stato e Corte costituzionale si adeguino alla sua idea di amministrazione, purtroppo inesistente nell’ordinamento, dovrebbe riflettere molto sulle cause di ciò che è avvenuto. Ed astenersi da articolo come quello che si commenta, nel quale vuol anche rappresentare, sfiorando la comicità, il sistema del fisco come alieno dalla “formazione formalista” che pregiudicherebbe il buon funzionamento delle altre amministrazioni. Ma, l’ex Ministro, scherza? Il formalismo è uno degli aspetti maggiormente delicati e meno apprezzati esattamente dell’amministrazione fiscale. Se gli italiani hanno della “burocrazia” un’idea negativa, lo si deve in primis esattamente al principale degli interlocutori “burocratici” con i quali hanno a che fare: il fisco.

Sembra proprio di dover concludere che Visco ed epigoni non abbiano nessuna intenzione di comprendere fino in fondo il messaggio dato dalla Consulta. Ostinandosi nella difesa di un sistema indifendibile e inneggiando al refrain “la colpa è dei giudici”, che oggettivamente non ha portato sin qui molta fortuna al Paese.

 

 

#lavoro pubblico Premi ai #dirigenti Dipende dal sistema di valutazione #report

Report del 19 aprile 2015 si occupa della dirigenza pubblica ed, in particolare, della particolarità che il 100% dei dirigenti pubblici ottiene il premio per il risultato.

Nel servizio, molti politici fanno la faccia stupita, nell’apprendere che gran parte degli obiettivi sono “ordinaria amministrazione”, come, esemplificano i quotidiani del 19 aprile nel presentare la puntata di Report, la partecipazione alle riunioni.

E’ assolutamente vero che, in effetti, molti, troppi sistemi di valutazione o “piani della performance”, come è piaciuto chiamarli con la riforma Brunetta ai docenti della Bocconi interpellati per l’ennesima delle tante riforme “epocali” della PA., sempre fatte con consulenti bocconiani e sempre da rifare, con l’ausilio e la consulenza di chi aveva dato consulenza alle precedenti riforme “epocali” non andate in porto, risultano privi di una concreta capacità di evidenziare quali risultati specifici sarebbero da considerare ai fini della misurazione della produttività

I sistemi di valutazione sostanzialmente si distinguono in tre categorie:

1. quelli estremamente voluminosi, complessi, pieni di analisi e schede;


2. quelli estremamente semplificati, nei quali si evincono solo indicazioni per metafore ed aggettivi (migliorare, semplificare, rendere più accessibile, rendere meno costoso);


3. quelli che provano davvero a misurare i risultati.

Un esempio calzante del sistema della categoria a) è il piano della performance 2014-2016 del Ministero del lavoro (http://www.lavoro.gov.it/Ministero/AreaTrasparenza/Performance/PianoPerformance/Documents/Piano%20performance%202014-2016%2031%20gennaio%202014_direttiva%20firmata%20con%20schede%20Min%20lavoro%20_registrata%20CdC.pdf).

Vista la lettura complicatissima di un documento che appare molto autoreferenziale e frutto della volontà di dimostrare da parte di chi lo ha redatto e, soprattutto, chi ha fornito consulenza a questo scopo, dell’abilità redazionale, riportiamo alcuni esempi.

Basti pensare che nell’organizzazione del Ministero, come emerge da piano (che sul punto è estremamente dettagliato e trasparente, pienamente rispettoso della normativa) nel Gabinetto e negli uffici di diretta collaborazione del Ministro operano 95 persone (sono pochissimi i comuni a disporre di dotazioni organiche così pingui), di cui 3 dirigenti di seconda fascia; fa parte della struttura di diretta collaborazon l’Organismo Indipendente di Valutazione, per il quale l’organico prevede 1 dirigente e 10 dipendenti. Un apparato, insomma, enorme, solo per la collaborazione diretta col ministro e la predisposizione del sistema di valutazione.

Il dispendio di energie che si profonde nell’amministrazione italiana per attività di mera amministrazione, cioè non produttive, è enorme e non è certo il Ministero del lavoro l’unico ente ad evidenziare questa stortura. E’ ovvio che tra uffici di diretta collaborazione, segreterie generali, dipartimenti, uffici addetti ai sistemi di valutazione, uffici addetti alla trasparenza, uffici addetti al controllo di gestione, uffici addetti all’anticorruzione, uffici per le relazioni col pubblico, uffici per la gestione dei sistemi informativi, uffici per la gestione del protocollo e degli archivi, tutti, per altro, settori amministrativi inflazionati da quantità industriali di norme non solo aventi come fonte leggi e regolamenti, ma anche delibere, pareri, Faq ed indirizzi di decine di authority, oggettivamente l’amministrazione italiana si disperde in una serie di attività non produttive. Mancando o non essendo facile individuare il prodotto, scatta inevitabilmente anche la genericità della valutazione, che emerge anche se nascosta sotto centinaia di pagine e tabelle.

Per l’obiettivo “Attività di coordinamento delle azioni volte alla riorganizzazione, razionalizzazione e revisione delle strutture centrali e territoriali del Ministero”, il piano della performance del Ministero del lavoro prevede questa scheda di dettaglio:



Come si nota, graficamente è tutto molto bello e dettagliato, ma i risultati attesi, ciò che sarebbe da misurare non contengono alcun numero o, comunque, elemento misurabile. Sono presenti elementi valutativi come “relazioni e documenti” o, appunto “le riunioni”, senza che si sappia quali quantità e qualità di tali risultati, quali conseguenze, quali fini, quali scadenze rispettare.

Esempio perfetto della categoria b) è il piano della performance 2014 del Dipartimento per gli affari regionali, le autonomie e lo sport (http://www.governo.it/AmministrazioneTrasparente/Performance/direttive/2014/Direttiva_DARAS_2014_testo.pdf).

In questo caso, la definizione degli obiettivi e dei risultati da raggiungere appare estremamente generica:

“I. Aree strategiche / obiettivi strategici

1 “Azioni in materia di affari regionali e autonomie”:

1.1 Revisionare e semplificare i processi, ripensare e riorganizzare il Dipartimento per gli affari regionali, le autonomie e lo sport

*(Obiettivo Strategico riferito anche all’Area Strategica 3 (Azioni indirizzate alla revisione della spesa)

1.2 Estendere gli esperimenti di mediazione al fine della progressiva riduzione delle impugnative di legittimità costituzionale delle leggi regionali e del relativo contenzioso costituzionale e valorizzare il patrimonio conoscitivo ed esperienziale in materia 1.3 Sviluppare la comunicazione istituzionale - in particolare a favore del sistema delle autonomie - attraverso nuovi strumenti e modelli di comunicazione”.

Per la categoria c) un buon esempio potrebbe essere il piano dell’Inps (http://www.inps.it/docallegati/Mig/Doc/OperazioneTrasparenza/33_piano_performance_2015-2017_determina_n5_30gen2015.pdf). In questo piano, infatti, abbondano soprattutto grandezze numeriche e, dunque, realmente misurabili:



C’è una cosa, tuttavia, che nelle dichiarazioni dei politici stona. Ed è il fatto che il loro stupore appaia frutto o di cinismo oppure, ma non vogliamo nemmeno crederlo, da inconsapevolezza.

I piani della performance, infatti, sono per legge approvati ed adottati proprio dagli organi politici di governo.

E’ certamente un costume pessimo che i sistemi di valutazione non siano in grado, troppo spesso, di fornire la base per valutare se o no i dirigenti e gli uffici abbiano davvero ottenuto risultati valutabili.

Tuttavia, è anche necessario sottolineare che la responsabilità di tutto ciò è quanto meno condivisa, visto che chi redige le direttive di amministrazione o approva comunque i piani della performance sono gli organi di governo. Che, invece di stupirsi in favore di telecamere, potrebbero e dovrebbero rendere più semplici e misurabili risultati ed obiettivi.

D’altra parte, è proprio l’inefficienza diffusa dei sistemi di valutazione che consente agli organi di governo di disporre di una discrezionalità enorme, nel conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali. Essi, ai sensi degli articoli 19 e 21 del d.lgs 165/2001, dovrebbero fondarsi essenzialmente proprio sui risultati ottenuti dai dirigenti nei sistemi di valutazione; è fin troppo chiaro che se questi sistemi non funzionano, alla fine è l’arbitrarietà delle scelte a farla da padrone.

#mobilità L'agenzia non serve, basta applicare le norme vigenti #lavoropubblico

Il tema dell’Agenzia della mobilità appare tanto più stucchevole, quanto più si comprenda che si tratta dell’ennesima trovata per costruire superfetazioni organizzative e di strutture amministrative, delle quali non c’è assolutamente bisogno.

Quale sarebbe l’utilità di tale Agenzia? Gestire le mobilità del personale pubblico, all’apertura di una vasta e continuativa sua redistribuzione nell’ambito della PA, inaugurata con la ricollocazione dei dipendenti delle province.

Sembra una trovata geniale e una necessità assoluta dotare la PA dell’ennesima Agenzia, vista la difficoltà oggettiva che implica lo spostamento di masse di dipendenti.

Invece, non ce n’è alcun bisogno. Per gestire la mobilità basterebbe semplicemente applicare le regole che vi sono, adibendo poco personale alla cura di un software gestionale, ma, soprattutto, costituendo nuclei di controllo sul rispetto degli obblighi in capo alle amministrazioni.

E’ tutto già scritto nell’articolo 2, comma 13, del d.l. 95/2012, convertito in legge 135/2012: “La Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica avvia un monitoraggio dei posti vacanti presso le amministrazioni pubbliche e redige un elenco, da pubblicare sul relativo sito web. Il personale iscritto negli elenchi di disponibilità può presentare domanda di ricollocazione nei posti di cui al medesimo elenco e le amministrazioni pubbliche sono tenute ad accogliere le suddette domande individuando criteri di scelta nei limiti delle disponibilità in organico, fermo restando il regime delle assunzioni previsto mediante reclutamento. Le amministrazioni che non accolgono le domande di ricollocazione non possono procedere ad assunzioni di personale”.

Si tratta di una delle norme più ignorate e violate dell’ordinamento. Il Ministero della Funzione pubblica si è guardato bene, nei quasi tre anni dalla sua vigenza, di darvi corso. Tanto è vero che la legge 190/2014 ha cercato di avviare il processo di ricollocazione dei dipendenti in sovrannumero delle province totalmente al buio, senza sapere quali posti fossero disponibili presso quali amministrazioni. L’indagine non era stata nemmeno iniziata ed un abbozzo si ha solo adesso, che si sta attivando la piattaforma prevista dal recente Dpcm.

Eppure c’erano stati anni per attuare le semplicissime previsioni del d.l. 95/2012. Che ha anche una logica stringentissima: le pubbliche amministrazioni, per far funzionare a dovere un sistema di mobilità, non debbono enunciare i “fabbisogni”, cioè i posti che sono intenzionate a coprire, spesso frutto di mediazioni e scelte politiche, non troppo in linea con le esigenze operativa, bensì i “posti vacanti”, cioè i posti non coperti nella dotazione organica. In questo modo, secondo la norma, il dipendente in sovrannumero può scegliere di presentare domanda di ricollocazione nell’ente che denunci posti vacanti e questo è tenuto ad assumerlo, nei limiti dell’organico, sulla base di criteri selettivi.

Ci vuole proprio tanto ad applicare una norma così semplice e logica? Occorre addirittura un’Agenzia?

Basterebbe estendere queste semplicissime previsioni alla mobilità obbligatoria prevista dall’articolo 30, comma 2, del d.lgs 165/2001 e il gioco della gestione delle mobilità sarebbe fatto, senza necessità alcuna di agenzie, lasciandolo al “mercato” del lavoro pubblico, il quale risulterebbe connotato, in questo modo, di elevato e semplice tasso di dinamismo, soprattutto una volta vigenti le (per altro discutibili) tabelle di equiparazione, ormai in dirittura di arrivo.

Chi andrà in #mobilità all'Agenzia della mobilità? #spendingreview #riformaPA

L’annuncio televisivo del Commissario per la spending review, Yoram Gutgeld, della costituzione dell’Agenzia per la mobilità non può che rientrare tra quelli degni di nota.

La Pubblica Amministrazione è oggetto di una profonda riforma, l’ennesima “epocale”, delle decine di riforme epocali che si fanno da 20 anni, servendosi sempre, per altro, della stessa schiera di consulenti, i quali osservano i fallimenti delle riforme da loro proposte, per proporne altre, in una ruota senza fine.

Intento fondamentale delle riforme, più che lodevole e sacrosanto, è razionalizzare, aumentare l’efficienza, ridurre i costi, digitalizzare, sburocratizzare, rendere più facile e amichevole l’approccio di cittadini e imprese con la PA.

Per questa ragione, la riforma è stata preceduta da quella ordinamentale delle province: lasciamo perdere l’osservazione che ad un anno dalla vigenza della legge Delrio essa sia un sostanziale fallimento/disastro, l’intento è evidente: ridurre il numero di enti, provare a risparmiare risorse, eliminare centri decisionali. Il disegno di legge delega all’esame del Senato segue la stessa strada, prevedendo la riduzione del numero delle prefetture, l’accorpamento delle forze dell’ordine, l’accorpamento delle camere di commercio.

E ovviamente, tutto questo richiede anche di redistribuire il personale. Già. A quattro mesi dall’entrata in vigore della legge 190/2014, che dedica diversi commi alla mobilità di circa 20.000 dipendenti delle province dichiarati in sovrannumero, corroborata da circolari interpretative, interpretate da note interpretative della circolare, pareri della Corte dei conti, Dpcm sulle tabelle di equiparazione, piattaforma informatica per l’incontro domanda/offerta, divieto di assunzione, i risultati non sono particolarmente entusiasmanti.

I 20.000 dipendenti provinciali in sovrannumero sono rimasti, per lo più, alle dipendenze delle province, che, avendo appreso il riparto del carico di risorse (il miliardo previsto nel 2015 dalla legge 190/2014) non sanno nemmeno come pagarli; i concorsi, bloccati, non sono bloccati per nulla: il Ripam, l’Agenzia delle entrate e moltissimi enti, tra comuni, usl, consorzi, Ipab e tutte le tipologie possibili, bandiscono e svolgono concorsi, senza che nessuno obietti nulla. Anche le mobilità “neutre”, in modo strisciante proseguono piuttosto indisturbate.

Il Governo continua a sventolare i 1.031 posti disponibili presso il Ministero della giustizia come esempio della ricollocazione dei dipendenti provinciali, senza, però, dire che esso non è affatto riservato, come avrebbe dovuto, ai dipendenti delle province, chiamati a concorrere con tutti gli altri.

Sembra, dunque, oggettivo, affermare che l’attuazione di una riforma così complicata, e soprattutto mal congegnata, come quella delle province, nella parte relativalla ricollocazione del personale, stia fornendo più problemi che soluzioni.

Sotto questo aspetto, l’idea della costituzione di un’Agenzia per la mobilità non fa altro che confermare l’assenza attuale di idee migliori su come far funzionare davvero un sistema di agile e funzionale ricollocazione e redistribuzione del personale pubblico. E’, in fondo, come confessare che l’attuale organizzazione del Governo, e in particolare del Dipartimento della funzione pubblica che dovrebbe sovrintendere alle mobilità, non ce la fa.

Dunque, si pensa alla creazione di un nuovo ente. Il che stride non poco con gli intenti, visti prima, di ridurre, chiudere, accorpare, sintetizzare.

E, poiché non si può certo immaginare che l’Agenzia della mobilità, nascendo, possa assumere nuovi dipendenti, visto che le assunzioni sono bloccate, si pone un problema: una volta costituita la struttura e dotata di risorse, bilancio ed organi, come sarà dotata di personale?

Occorrerà, certo, acquisire il personale necessario in mobilità. Sarà interessante verificare, allora, come l’Agenzia della mobilità acquisirà il personale mediante mobilità. Sarà uno sfogo per la ricollocazione ferma ancora al palo dei dipendenti in sovrannumero delle province? Sarà una riorganizzazione di Palazzo Vidoni?

Troppo presto per saperlo. Non resta che assistere a quello che sarà il processo di mobilità verso l’Agenzia per la mobilità, per vedere come sarà gestita in futuro la mobilità.

Esperienza deleteria della #dirigenza a funzionari #riformaPA #spoilsystem

L’Italia non ha assolutamente bisogno di minare la certezza del diritto, attraverso sistemi di gestione della pubblica amministrazione capaci solo di mettere a rischio i difficili tasselli dell’ordinamento giuridico e della convivenza civile.

Gestioni disinvolte dei ruoli e delle funzioni, come quelle portate avanti dalle agenzie, con sprezzo e disprezzo di norme, logica e sentenze, non sono di vantaggio a nessuno.

La sentenza della Corte costituzionale 37/2015, che ha reso evidente la profonda illegittimità degli incarichi dirigenziali ai funzionari, dimostra che la coesistenza di dirigenti senza incarico e funzionari con incarichi dirigenziali non può essere più considerata ammissibile, ammesso che lo fosse prima. Come inaccettabile è uno spoil system strisciante e sotto traccia. Se lo si vuole, che lo si regoli, almeno, apertamente.

Dopo le indicazioni della Consulta, dovrebbe essere chiaro che occorre cambiare pagina e registro.

Inutile nascondersi dietro il dito: la pronuncia della Corte costituzionale non riguarda solo ed esclusivamente il fenomeno deprecabile che si è trascinato per tre lustri nelle Agenzie.

La sentenza è assolutamente tranciante: “nessun dubbio può nutrirsi in ordine al fatto che il conferimento di incarichi dirigenziali nell’ambito di un’amministrazione pubblica debba avvenire previo esperimento di un pubblico concorso, e che il concorso sia necessario anche nei casi di nuovo inquadramento di dipendenti già in servizio. Anche il passaggio ad una fascia funzionale superiore comporta «l’accesso ad un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni più elevate ed è soggetto, pertanto, quale figura di reclutamento, alla regola del pubblico concorso» (sentenza n. 194 del 2002; ex plurimis, inoltre, sentenze n. 217 del 2012, n. 7 del 2011, n. 150 del 2010, n. 293 del 2009)”.

La “promozione sul campo” non c’è, non esiste, è incostituzionale. E’, oggettivamente, gravissimo che la Consulta, nel pronunciare la sentenza 37/2015 abbia richiamato la propria precedente pronuncia 194/2002, quella che iniziò – correttamente – a porre un freno all’esplosione incontrollata delle progressioni verticali interamente riservate al personale interno, cassando senza appello proprio il Ministero delle finanze, che aveva dato vita alle progressioni censurate. Evidentemente, dalle parti del Mef i concorsi pubblici ed aperti a tutti debbono dare molto fastidio e ciò valeva sia per la progressione dei dipendenti delle qualifiche, come anche per l’acquisizione dei dirigenti.

Non è accettabile, tuttavia, che l’idiosincrasia per i concorsi di una o di molte amministrazioni inneschi una violazione clamorosa della Costituzione, in particolare nei suoi articoli 3, 51 e 97.

Si tratta di norme che oltre a prevedere le pari opportunità per tutti i cittadini nel concorrere all’avvio di una prestazione lavorativa presso gli uffici pubblici, sono poste a garantire ai cittadini che l’amministrazione selezioni i migliori.

L’obiezione che i concorsi pubblici non sempre sono in grado di ottenere gli obiettivi generali fissati dalla Costituzione e dalla legge è facile ed in parte anche vera. Non si vorrà, tuttavia, sostenere che sia meglio un sistema completamente opaco di assunzione e, nel caso di specie, assegnazione degli incarichi dirigenziali.

Per quanto sia universalmente riconosciuto che i funzionari delle Agenzie incaricati come dirigenti abbiano ben operato, resta da capire sulla base di quali percorsi siano stati incaricati, perché l’incarico sia stato attribuito a loro e non ad altri, quanta autonomia fosse lasciata loro, a chi dovessero dire grazie. Ombre e dubbi che non possono albergare nel sistema, finchè almeno la Costituzione resterà com’è. Poi, se piacerà che la pubblica amministrazione assuma veste e forma di prolungamento delle segreterie e dei partiti ed agisca in modo da non perseguire l’interesse di tutto ma quello di “parte” (che tali sono i partiti), si modificherà la Costituzione e si avrà, quindi, un accesso alle prestazioni dello Stato commisurato alla tessera posseduta. Può essere un criterio di organizzazione dello Stato. L’Italia lo ha già vissuto. Non è andato benissimo, ma è evidente che qualcuno ritiene opportuna una seconda possibilità.

Il fatto contingente è, comunque, che l’applicazione distorta dell’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001 sullo stile seguito illegittimamente anche sul piano costituzionale dalle Agenzie è molto diffusa nella pubblica amministrazione. I casi di funzionari con incarichi dirigenziali, talvolta attribuiti loro persino non come “esterni” (ipotesi del citato articolo 19, comma 6), ma come fossero l’estensione della dotazione organica dirigenziale, sono molteplici. Ciò, in particolare negli enti locali e nelle regioni funzionari incaricati, senza concorso, come dirigenti ve ne sono moltissimi.

Ma, la sentenza 37/2015 della Consulta rende evidente che per tali incarichi, da sempre ritenuti da buona parte della dottrina “sospetti”, sparisce qualsiasi appiglio giuridico, anche dei più arditi.

L’assenza della procedura concorsuale, spiega la Consulta, inficia qualsiasi incarico come dirigenti ai funzionari, al di fuori dello schema della reggenza per brevissimi periodi e cause straordinarie.

Occorre seriamente porsi, dunque, problemi di prospettiva e di contingenza. In prospettiva, l’attribuzione di nuovi incarichi dirigenziali ai funzionari dovrebbe risultare inconciliabile con la sentenza, perché, come sempre da chi scrive sostenuto, dà luogo ad una vera e propria progressione verticale senza concorso. Insomma, l’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001 non può non considerarsi costituzionalmente illegittimo nella parte che consente l’ascesa dei funzionari agli incarichi dirigenziali.

In termini di contingenza, appare evidente che non possono essere solo i funzionari delle Agenzie a subire la caducazione degli incarichi dirigenziali ottenuti in violazione delle norme. Occorre considerare che la Consulta giunge buona ultima, dopo anni in cui Tar e Consiglio di stato hanno più volte evidenziato l’illegittimità degli incarichi, proprio alla luce delle disposizioni dell’articolo 19, comma 6. L’insieme dell’intera vicenda processuale dei funzionari delle agenzie rivela come tale norma sia un vulnus all’ordinamento e alla Costituzione.

C’è da chiedersi, allora, se i vari incarichi in essere, attribuiti dagli enti locali ai sensi del combinato disposto degli articoli 19, comma 6, del d.lgs 165/2001 e 110 del d.lgs 267/2000, possano considerarsi legittimi.

La risposta, traendo gli insegnamenti derivanti dalla sentenza 37/2015, non può che essere negativa. Come i funzionari incaricati illegittimamente dalle Agenzie sono decaduti dallo status dirigenziale in costituzionalmente acquisito, altrettanto si deve ritenere debba avvenire per i tanti funzionari fatti ascendere fuori dal sistema del concorso pubblico alla carica dirigenziale.

E’ una vera e propria emergenza, che non può risolversi con le barricate dei sindaci o l’indifferenza verso la decisione della Consulta, resistendo ad oltranza. E’ troppo facile capire che da questo momento in poi qualsiasi cittadino o impresa ricorrerà contro qualsiasi atto per sé non favorevole firmato da funzionari con incarichi dirigenziali, fondandosi con ottime possibilità di successo sulla pronuncia della Corte.

C’è il concreto rischio di un’esplosione del contenzioso e della messa in pericolo della tenuta stessa dell’ordinamento amministrativo.

Coerenza ed accortezza imporrebbero, dunque, agli enti locali di revocare subito gli incarichi, sulla cui illegittimità la sentenza della Consulta elimina qualsiasi dubbio.

Nello stesso tempo, il Governo ed il Parlamento dovrebbero meditare molto a fondo sull’opportunità di una riforma della dirigenza che apre le porte alla precarizzazione di quella di ruolo, acquisita tramite concorsi, favorendo lìimmissione di dirigenti dall’esterno, senza concorsi, per cooptazione.

Ancora, appare alquanto curioso che Governo e maggioranza in queste ore e giorni, mentre appunto vanno lungo i binari della precarizzazione della dirigenza di ruolo, si preparano ad allestire una sanatoria per i funzionari illegittimamente incaricati come dirigenti dalle Agenzie.

L.O.