Il Dup secondo l’Ifel. Ma, qual è il ruolo dell’Ifel?

Del concetto di “grida manzoniane” si è fatto largo abuso, chi scrive ne è consapevole. Tuttavia, l’ordinamento italiano ha ormai raggiunto vette inarrivabili nella produzione di caos normativo, favorita anche da un numero crescente ed incontrollato di “fonti”.

Sappiamo da tempo, ormai, che l’ordinamento giuridico si sta sempre più degradando ad una questione di autoproduzione di cerchie sempre più strette di soggetti, sempre più lontani ed autonomi dalla rappresentanza del Popolo, espressa dal Parlamento.

L’ordinamento giuridico dovrebbe reggersi su un sistema di fonti tassativo e, appunto, ordinato, con la supremazia assoluta del Parlamento, allo scopo di positivizzare un sistema che rappresenti la volontà del popolo e che sia preconoscibile, geometrico e fisso.

Da qui il primato della legge. Ma, da troppi anni alle leggi, si sostituiscono sempre più sistemi di indebolimento estremo della rappresentanza parlamentare. Alcuni, molto subdoli: l’eccesso della delegazione legislativa o dei decreti legge approvati a seguito di maxiemendamenti con voto di fiducia, i quali fanno scendere dal Parlamento al Governo il vero centro di produzione delle regole.

Altri, sono veri e propri fenomeni di degradadazione delle fonti: dal Parlamento verso altri centri di produzione del tutto incontrollati: si passa, quindi, per le Faq di authorities o Ministeri, per i “pareri” di sezioni regionali della Corte dei conti o anche delle già citate authorities, che non lesinano atti di regolazione, direttive e determine; a breve avremo, negli appalti, anche la “soft regulation”, cioè la sostituzione del regolamento di attuazione del codice dei contratti con un potere esteso di normazione a carico dell’Anac.

Vari soggetti, dunque, materialmente incidono nell’ordinamento: magistratura contabile, ministeri, agenzie dei ministeri, autorità amministrative, uffici di gabinetto.

La nuova entrata è, adesso, la fondazione Ifel, che nei giorni scorsi ha prodotto un elenco degli adempimenti da porre in essere per approvare il bilancio, pronunciandosi sul quesito del secolo: il Dup deve essere approvato o meno?

Il merito delle indicazioni dell’Ifel non è specifico oggetto di questo scritto, anche perché la lettura del documento prodotto risulta estremamente complicata, in quanto le indicazioni fornite sono estremamente involute, contraddittorie, volutamente caratterizzate dall’intento di dire e non dire. Sembra, in estrema sintesi, che l’Ifel indichi alle amministrazioni di orientarsi in base a scelte autonome, affermando, da un lato, che la nota di aggiornamento al Dup “possa”, non debba, essere approvato in uno con l’approvazione del bilancio, mentre il Dup presentato come presupposto del bilancio possa essere approvato, oppure oggetto di un indirizzo politico alla giunta, ai fini dell’aggiornamento.

Le soluzioni proposte dall’Ifel appaiono eccessivamente barocche e poco argomentate. Chi scrive resta dell’idea espressa sul numero 35 di La Settimana degli Enti Locali: le conseguenti deliberazioni del consiglio relative al Dup non ne comportano l’approvazione, dal momento che si tratta di un presupposto del bilancio. Il consiglio approvando, poi, il bilancio, ovviamente prende atto anche dell’atto presupposto.

Ma non è questo ciò che interessa, bensì la presa d’atto che entra tra i soggetti ai quali si riconosce potere di interpretare se non addirittura di innovare l’ordinamento (che sarebbe la funzione propria della norma) all’Ifel. La quale altro non è se non una fondazione dell’Anci, associazione nazionale dei comuni.

Una sorta, dunque, di “privatizzazione” della potestà di normare, affidata - senza nemmeno appalto – ad un soggetto privato, cui qualcuno, ma non gli elettori-popolo sovrano, ha attribuito un compito normativo inusitato.

In questo senso, qualsiasi interpretazione fornita dall’Ifel, che, ovviamente, della funzione normativa semplicemente può solo abusare, è solo e null’altro se non una grida manzoniana.

Il problema è che il sistema pare ormai accettare supinamente la circostanza che una fondazione privata qualsiasi abbia il potere di incidere nell’ordinamento. Triste la rassegnazione a questo stato di fatto.

Addio al patto con la competenza mista?

Il patto di stabilità a “competenza mista” non poteva che essere una bizzarria tutta italiana. A metà degli anni 10, dopo aver modificato ripetutamente la regola capestro per i bilanci locali, a qualcuno è venuta la classica idea di mischiare “pere e mele”.

Come è noto, per la competenza mista si sommano le entrate (competenza di parte corrente più cassa in conto capitale) e si sottraggono le spese (impegni correnti e pagamenti in conto capitale), in modo da ottenere un saldo che deve essere superiore ad un valore-obiettivo calcolato all'inizio dell'esercizio finanziario, in modo che il complesso delle entrate sia sistematicamente maggiore del complesso delle spese generando una differenza, che di anno in anno dia un valore positivo sempre più elevato.

Un sistema che deve essere apparso molto ingegnoso a chi lo ha inventato, ma che solo a descriverlo dimostra tutta la sua farraginosità.

Purtroppo, oltre ad essere frutto di una visione della finanza e dell’economia davvero particolare, il patto a competenza mista si è rivelato (e non poteva essere diversamente) un disastro sotto l’aspetto dei risultati conseguiti.

Infatti, se da un lato il patto di stabilità così congegnato è servito ben poco a contenere la crescita del debito pubblico italiano, anche perché più dell’80% di detto debito è dello Stato che si guarda bene dal contenerlo attraverso l’azione dei ministeri, dall’altro ha sconquassato le stesse logiche dell’azione amministrativa. Infatti, l’effetto negativo sui saldi determinato dal computo delle spese per via di cassa in conto capitale hanno prodotto la conseguenza sia del rallentamento dei pagamenti, sia della progressiva e verticale riduzione degli investimenti.

Il patto a competenza mista, quindi, ha contribuito in modo decisivo ad aggravare la crisi finanziaria ed economica dell’Italia, in particolare dal 2009 in poi, perché ha creato un immenso debito nei confronti delle imprese, sottraendo denaro circolante nel mercato, ed ha nello stesso tempo ridotto la spesa disponibile per opere pubbliche ed infrastrutturali. Il tutto, per altro, creando negli enti locali virtuosi un immenso deposito di avanzi di amministrazione inutilizzati ed inutilizzabili.

Un disastro finanziario che rimane senza padri e, dunque, senza colpevoli che andrebbero severamente colpiti, puniti ed estromessi per sempre da qualsiasi attività legislativa e di consulenza.

Dopo 10 anni di applicazione di questa assurda regolazione dei bilanci e una volta che il danno all’economia è stato creato ed è divenuto quasi irreversibile (infatti, non si riesce ad intaccare il debito accumulato verso i creditori), il disegno di legge di stabilità prova a cambiare strada.

L’idea è semplicissima: abbandonare il bizantinismo finanziario, per imporre un pareggio di bilancio in termini di sola competenza. Sicchè vi dovrà essere equilibrio tra entrate e spese finali di competenza, cioè gli accertamenti relativi ai primi cinque titoli e gli impegni relativi ai primi tre titoli del nuovo bilancio armonizzato.

Si sono persi 10 anni per giungere all’unico sistema razionale ed utile per misurare il grado di virtuosità dei bilanci. E, purtroppo, nel frattempo si è adottata l’altra discutibilissima scelta del “bilancio armonizzato”, un altro Moloch contabile, che rende la gestione operativa e finanziaria pesantissima, complicata, esasperata, anch’essa potenzialmente capace di produrre danni economici e finanziari rilevantissimi, dei quali ci si accorgerà, però e come sempre, tra 10 anni.

Se la decisione del testo (non ancora consolidato) del disegno di legge di stabilità sarà consolidato, finalmente gli enti locali potranno pagare per via di cassa, senza essere strozzati e provare in qualche misura a ricostruire una spesa di investimento, anche se per rialzare la testa sotto questo aspetto occorreranno ancora anni. Anche perché l’attuale conformazione del disegno di legge tiene ancora bloccati gli avanzi di amministrazione, lasciando qualche spazio solo per le spese da destinare all’edilizia scolastica ed alla viabilità, visto che scuole e strade sono state durissimamente colpite proprio dalla frenata implacabile agli investimenti pubblici.

Bilanci delle province per il solo 2015: la certificazione degli errori nei conti e dello sfacelo di una riforma

Come chi scrive sostiene ormai da anni, niente di quello che è stato raccontato sulla riforma delle province era vero e fondato. Non si tratta per nulla di una riforma utile, non è assolutamente una riorganizzazione efficiente delle istituzioni, non si è ricavato nemmeno un centesimo di risparmio (i soldi prelevati alle province li ha “requisiti” lo Stato che li spende per i propri fini), non si è nemmeno riusciti a riallocare il personale.
Un pasticcio di proporzioni colossali, che ha rivelato la totale improvvisazione, confermando che se le riforme hanno come fonte di ispirazione e di conteggio delle conseguenze economiche le inchieste alla Stella&Rizzo o società di consulenza che vivono del formare fogli elettronici per assecondare i desiderata del committente, come la Sose, il risultato non può che essere la catastrofe.
Due province già in dissesto, Vibo Valentia, Biella, cinque in predissesto, tutte le altre nell’impossibilità di chiudere i conti ed approvare i bilanci e destinate entro pochi mesi a fare compagnia a Vibo Valentia e Biella.
In mezzo, scuole che non hanno più il rinnovo degli arredi, i finanziamenti per le spese di pulizie, utenze e generali, i finanziamenti per le manutenzioni ordinarie; strade provinciali non più mantenute, piene di frane, buche e dissesti, chiuse o con limiti di velocità dei 30 l’ora; uffici di informazione turistica chiusi, attività di classificazione delle strutture ricettive sospesa; centri di formazione professionale allo sbando, con corsi chiusi per impossibilità di acquisire il personale necessario; servizi ai disabili come il trasporto nelle scuole o l’assistenza ai disabili sensoriali interrotti e negati.
Il tutto, causato da avventurieri del diritto e dell’organizzazione pubblica, che hanno fabbricato un mostro giuridico, senza né capo né coda.
Questi giudizi sono frutto di una preconcetta valutazione basata su un indimostrato partito preso? Diremmo proprio di no.
Sono i fatti a dimostrarlo. Sui risultati totalmente negativi di una riforma così mal concepita e peggio attuata ci si è già soffermati sul numero di La Settimana degli Enti Locali 25/2015, con l’articolo “Province: il bilancio fallimentare di una riforma”. Ma, ancor più delle evidenze derivanti dalla sostanziale impossibilità di attuare i contenuti assolutamente velleitari e mal concepiti dallo stuolo di “esperti” e “consulenti” che pure hanno collaborato col Ministro Delrio, sono i numeri a dimostrarlo. E di fronte ai numeri, pur senza ammettere di aver commesso un clamoroso errore e chiedere scusa, il Governo comincia a vacillare e a rendersi conto che la riforma delle province è uno sgorbio inguardabile, dannoso e da rivedere.
La prova è fornita dall’emendamento proposto dal Governo al cosiddetto “decreto enti locali”, il d.l. 78/2015, col quale si autorizzano le province ad approvare il bilancio di “previsione” a settembre (a 2015 già concluso, praticamente) per la sola annualità 2015. Senza, dunque, la prospettiva triennale propria di qualsiasi bilancio di previsione, per altro autorizzatorio come quelli pubblici.
Perché questa decisione? E’ semplicissimo: nel 2016 e nel 2017 i conti delle province non possono mai chiudere, a causa del prelievo forzoso di 2 miliardi e 3 miliardi imposto incoscientemente dalla legge 190/2014, che con le sue previsioni finanziarie sulle province ha assestato alla riforma Delrio, già pessima di per sé, il colpo definitivo per renderla uno dei fallimenti più clamorosi dell’Italia repubblicana e forse anche monarchica.
Che i conti non tornassero non ci volevano 7 mesi per capirlo, bastavano 7 nanosecondi. Chi scrive ha da sempre evidenziato l’assoluta insostenibilità ed erroneità dei calcoli del Governo (https://rilievoaiaceblogliveri.wordpress.com/2015/03/14/3285/).
In effetti, non ci voleva nulla a fare un po’ di conti e scoprire che l’intera impalcatura sulla quale è stata costruita la legge 190/2014, costruita solo sulle inchieste giornalistiche prive di qualsiasi tecnicità ma molto nazionalpopolari o su conti artefatti in foglio elettronico, assolutamente non regge.
Lo ha dimostrato anche l’Unione Province Italiane, col “dossier Riforma delle Province e delle Città metropolitane: a che punto siamo?” (http://www.upinet.it/docs/contenuti/2015/07/conferenza%20stampa%2015%20luglio%20riforma%20province%20e%20citt%C3%A0%20metropolitane.pdf). Potrebbe apparire, ovviamente, una difesa di parte, ma in realtà nessuno si è azzardato a confutare le indicazioni del dossier: la manovra finanziaria sulle province non consente loro di avere le risorse nemmeno per gestire le funzioni fondamentali che rimarranno di loro competenza. Cioè esattamente quanto chi scrive ebbe a profetizzare. Perché i numeri sono numeri e da essi non si scappa.
Il Governo, con l’emendamento al decreto enti locali che consente alle province di approvare il bilancio per il solo 2015 ammette il fallimento clamoroso della legge 190/2014, perché indirettamente conferma che, come del resto ha confermato la Corte dei conti, Sezione autonomie, con delibera 15/2015, la manovra sulle province è semplicemente insostenibile.
D’altra parte, dal 2010 ad oggi il totale delle manovre finanziarie sulle province hanno comportato una riduzione della loro capacità di spesa che al 2015 ammonta a 3,741 miliardi e diverrebbe di 4,741 miliardi nel 2016 per assestarsi a 5,741 miliardi nel 2017, su una spesa totale che nel 2010 era di circa 12,5 miliardi, nel 2013 si è abbassata a 10,351 miliardi e nel 2014 è ulteriormente scesa a 8,97, miliardi. Una riduzione di spesa che in un quinquennio è stata pari al 28,2%!
Immaginiamo di apportare un simile taglio alla spesa delle regioni, che ammonta a circa 160 miliardi (di cui 113 per il servizio sanitario): si sarebbero risparmiati circa 45 miliardi; oppure, immaginiamo di tagliare del 28,2% la spesa complessiva dei comuni, 66 miliardi: il risultato sarebbe un risparmio di 18,6 miliardi; ancora, se si apportasse questa percentuale spaventosa di tagli alle spese dello Stato, al netto di quella previdenziale, ammontante a 272,9 miliardi, il risparmio sarebbe di circa 78 miliardi! Molto, ma molto di più di quanto preannunciato dal Governo di recente, come effetto della riduzione delle tasse.
Ma, ovviamente, il taglio lineare e diffuso alla spesa pubblica del 28,2% sarebbe assolutamente disastroso e insostenibile, esattamente come avvenuto per le province.
Da qui la “pezza” che prova a mettere nel buco di bilancio creato dal Legislatore l’emendamento al d.l. 78/2015: l’esenzione dall’approvazione del bilancio per le annualità 2016 e 2017 significa la presa d’atto e certificazione dell’assenza totale di equilibrio nei conti, dovuta alla macroscopica eccessività del prelievo forzoso imposto dallo Stato a province e città metropolitane.
Se un ente locale avesse impostato una propria manovra finanziaria come ha fatto lo Stato con la legge 190/2014, sarebbe incappato negli strali e ire della Corte dei conti. Il disastro istituzionale, organizzativo, economico e finanziario causato dalla micidiale combinazione della legge Delrio e della legge di stabilità 2015, invece, passa via come acqua fresca. Come se nessuno ne fosse responsabile.
E, invece, sarebbe proprio il caso di individuare chi è causa di un simile esempio di mala amministrazione. Perché di responsabili ve ne sono. Tantissimi.
A partire dalla stampa generalista e dalle sue cieche campagne populiste. A partire dal pamphlet “La Casta” l’abolizione delle province è divenuto un mantra, un comandamento. Nonostante l’ukaze del giornalismo d’inchiesta scandalistico non fosse minimamente argomentato e sostenuto da numeri e considerazioni tecniche. Per i giornalisti generalisti le province erano e sono da abolire in quanto “inutili”, senza sapere esattamente cosa esse facciano.
Un giornalismo di “inchiesta” che non sa cogliere la differenza tra “spesa” e “costi” e che ha fatto credere di cogliere, con la riforma delle province, risparmi eguali alla spesa (confusa con il costo) da essa movimentata, cioè all’epoca circa 12 miliardi. Quello stesso giornalismo dalle conoscenze giuridiche ed amministrative estremamente sommarie e generiche che si è persuaso e vuol persuadere dell’utilità ed efficacia della riduzione delle stazioni appaltanti a 35 per risparmiare sugli appalti e che ha lanciato da anni l’altro ukaze sulle società partecipate: senza soffermarsi sulla logica e banale necessità, ovvero chiudere solo quelle in perdita. Non è difficile: basta guardare i bilanci e mandare dei commissari presso gli enti che si rifiutino di liquidare società succhia soldi.
Ovviamente, le responsabilità di simile giornalismo sono gravi, ma infinitamente inferiori a quelle dei soggetti che, a partire dal populismo della stampa, ne prendano davvero sul serio le indicazioni e le facciano proprie, per tradurle in leggi di riforma di così pessima qualità, come quelle approvate per far contento il popolo dei bar.
Una responsabilità evidente, dunque, l’ha avuta prima il Governo Monti, che con l’allora Ministro alla Funzione pubblica Patroni Griffi ha avviato una prima riforma delle province, miseramente naufragata contro gli scogli della illegittimità costituzionale dalla quale era affetta.
Poi, altrettanta responsabilità se l’è assunta Letta, che ha inserito non si è mai capito bene se la riforma o l’abolizione delle province nel proprio programma di governo, senza alcuna analisi di fattibilità, senza alcuna proiezione seria degli effetti finanziari.
Ovviamente, però, la responsabilità più grande è in capo all’attuatore della riforma, l’allora Ministro degli affari regionali Delrio, che ha assunto, con il suo staff tecnico e consulenti e consiglieri, l’iniziativa normativa sfociata nella legge 56/2014 che fin qui ha avuto il solo effetto di privare i cittadini del potere di eleggere i propri rappresentanti. Il resto della legge è sostanzialmente un nulla di fatto clamoroso, a partire dalla grande “innovazione” che a dire di Delrio avrebbe dovuto, nientemeno, rilanciare l’economia: l’istituzione delle città metropolitane, che invece sono nate morte, perché colpite anche loro dai devastanti effetti della manovra economica; non parliamo, poi, dell’altra idea naufragata in quanto irrealizzabile nei termini previsti dalla riforma, cioè l’associazionismo comunale, immaginato nel Paese nel quale non si riesce nemmeno a far partire la centrale unica di committenza.
La legge 56/2014, per quanto mal congegnata sul piano ordinamentale, aveva almeno avuto il pregio di immaginare lo spostamento delle funzioni non fondamentali delle province verso gli enti destinatari come si trattasse di una cessione di ramo d’azienda: assieme alle funzioni, dunque, avrebbe dovuto traslare tutta la struttura, con le sue dotazioni di entrate, patrimonio, strumentazioni e personale.
C’era, però, un problema: la legge Delrio, così congegnata, non avrebbe fatto risparmiare nemmeno un centesimo, salvo 35 milioni di gettoni di presenza e indennità per amministratori, come confermato dalla Corte dei conti nelle sue audizioni in Parlamento, nelle quali aveva – per tempo – demolito pietra su pietra, inascoltata, la così improvvida e dilettantesca riforma.
Poiché il Governo doveva dimostrare al popolo e agli Stella&Rizzo che grazie alla riforma si sarebbero avuti miracolosi risparmi e tagli, allora è stata approvata la legge 190/2014, che ha causato il disastro certificato, ora, dall’emendamento sui bilanci. La legge che porta la riduzione della spesa delle province alle conseguenze nefaste indicate sopra e che non è stata nemmeno in grado di far partire, dopo 7 mesi, il processo di ricollocazione di 20.000 dipendenti, nel frattempo messi in sovrannumero ex lege, nella convinzione – ovviamente completamente sbagliata – che dall’1.1.2015 le regioni avrebbero riordinato le funzioni non fondamentali.
Le responsabilità della legge 190/2014 ricadono, ovviamente, in modo integrale sul Governo, autore del maxiemendamento dal quale sono derivate le disastrose conseguenze finanziarie cui, con estremo ritardo ed in modo parziale, si cerca di rimediare ora. Ovviamente, responsabilità ancora maggiori ricadono ancora sul Ministro Delrio, nel frattempo promosso prima al sottosegretariato alla Presidenza del consiglio e poi ai Lavori pubblici, che ha avallato una legge, quella di stabilità 2015, causa fondamentale dell’impossibilità di attuare il riordino secondo le previsioni originariamente previste dalla sia pur devastante legge 56/2014. Responsabilità molto forti ha anche il Ministro della Funzione pubblica Madia, alla quale la situazione connessa alla mobilità dei 20.000 dipendenti dichiarati in sovrannumero è totalmente sfuggita di mano, come attesta la circolare 1/2015, i cui contenuti sono stati smentiti e smantellati uno dopo l’altro dalle decisioni del Governo stesso (ad esempio in tema di polizia provinciale o centri per l’impiego), o dalla Corte dei conti o da Palazzo Vidoni stesso, che nella bozza di decreto per attivare la mobilità include tra le amministrazioni obbligate ad acquisire il personale provinciale soprannumerario gli enti del servizio sanitario nazionale, che secondo la circolare 1/2015 invece potevano essere esclusi sulla base di decisioni delle regioni.
Ovviamente, si tratta di responsabilità solo di natura politica, anche se alcune province, condotte forzatamente al dissesto dalle avventuristiche norme emanate, stanno tentando la strada della tutela giudiziale, quanto meno per ottenere la declaratoria di incostituzionalità dei “tagli”, oggettivamente poco compatibili con l’impianto dell’articolo 119 della Costituzione.
Tuttavia, si tratta di responsabilità estremamente gravi. L’emendamento al d.l. enti locali dimostra come il Governo ed il Parlamento sul tema si siano mossi improvvisando e per tentativi, affidandosi a dati e conteggi non basati sui semplicissimi numeri, ma su stime affidate alla Sose, che, in quanto consulente incaricato dal Governo stesso per ottenere una dimostrazione “tecnica” della sostenibilità delle manovre, in qualche modo si è fatta tornare i conti, sia pure in maniera tuttaltro che persuasiva (si vedano l’articolo di Massimo Bordignon su La Voce.info “Sembra facile tagliare la spesa pubblica” http://www.lavoce.info/archives/34537/sembra-facile-tagliare-la-spesa-pubblica/ e quanto scritto qui: https://rilievoaiaceblogliveri.wordpress.com/2015/04/18/province-i-tagli-incostituzionali-e-le-acrobazie-del-sose/). Ricordiamo che il presidente della Sose, nel corso dell’inchiesta di Report, smentendo un po’ se stesso, ha sottolineato due volte che i tagli proposti dalla sua società al Governo erano sostenibili per il solo 2015, ma non per il 2016 e il 2017; nella realtà, le province e le città metropolitane (che chiedono nuove tasse per sorreggersi) non riescono a farsi carico delle conseguenze finanziarie della legge 190/2014 nemmeno nel 2015, semplicemente perché chi ha fatto i calcoli ha sbagliato e di gran lunga.
Ci sono, poi, le responsabilità delle regioni, guardatesi bene dall’attivare il riordino delle funzioni e sulle quali il Governo intende scaricare quasi la metà dei “tagli” apportati alle province. Fino ad oggi era solo una fondata impressione. Adesso, gli emendamenti al d.l. 78/2015 lo confermano, laddove impongono alle regioni di legiferare per riordinare le funzioni non fondamentali entro il 30 ottobre 2015, prevedendo la sanzione, in caso di inadempimento, di obbligarle a versare alle province le risorse necessarie a sostenere dette funzioni non fondamentali. Dunque, tendenzialmente lo Stato intende confermare la “confisca” di 3 miliardi a regime alle province ed imporre alle regioni di coprire il buco creato al sistema. Vedremo con quali esiti, perché sebbene l’emendamento sia correttamente finalizzato a schiodare finalmente le regioni dalla propria inerzia, per altro verso appare piuttosto lontano dall’essere conforme e rispettoso del già citato articolo 119 della Costituzione.
Ora, comunque, inizia il tempo per leccare le ferite inferte all’ordinamento della scellerata riforma delle province e rattoppare in qualche modo. Ma, nel frattempo, i disservizi elencati prima sono già diffusi e colpiscono spesso le fasce più deboli della popolazione.