Trasparenza Limiti e nuove disposizioni sulle informazioni relative ai soldi pubblici

Il decreto legislativo di riforma, non ha apportato modifiche all’articolo 4 del d.lgs 33/2013:

Art. 4 (Limiti alla trasparenza). – 1. Gli obblighi di pubblicazione dei dati personali diversi dai dati sensibili e dai dati giudiziari, di cui all’articolo 4, comma 1, lettera d) ed e), del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, comportano la possibilità di una diffusione dei dati medesimi attraverso siti istituzionali, nonché il loro trattamento secondo modalità che ne consentono la indicizzazione e la rintracciabilità tramite i motori di ricerca web ed il loro riutilizzo ai sensi dell’articolo 7 nel rispetto dei principi sul trattamento dei dati personali.

2. La pubblicazione nei siti istituzionali, in attuazione del presente decreto, di dati relativi a titolari di organi di indirizzo politico e di uffici o incarichi di diretta collaborazione, nonché a dirigenti titolari degli organi amministrativi è finalizzata alla realizzazione della trasparenza pubblica, che integra una finalità di rilevante interesse pubblico nel rispetto della disciplina in materia di protezione dei dati personali.

3. Le pubbliche amministrazioni possono disporre la pubblicazione nel proprio sito istituzionale di dati, informazioni e documenti che non hanno l’obbligo di pubblicare ai sensi del presente decreto o sulla base di specifica previsione di legge o regolamento, fermi restando i limiti e le condizioni espressamente previsti da disposizioni di legge, procedendo alla anonimizzazione dei dati personali eventualmente presenti.

4. Nei casi in cui norme di legge o di regolamento prevedano la pubblicazione di atti o documenti, le pubbliche amministrazioni provvedono a rendere non intelligibili i dati personali non pertinenti o, se sensibili o giudiziari, non indispensabili rispetto alle specifiche finalità di trasparenza della pubblicazione.

5. Le notizie concernenti lo svolgimento delle prestazioni di chiunque sia addetto a una funzione pubblica e la relativa valutazione sono rese accessibili dall’amministrazione di appartenenza. Non sono invece ostensibili, se non nei casi previsti dalla legge, le notizie concernenti la natura delle infermità e degli impedimenti personali o familiari che causino l’astensione dal lavoro, nonché le componenti della valutazione o le notizie concernenti il rapporto di lavoro tra il predetto dipendente e l’amministrazione, idonee a rivelare taluna delle informazioni di cui all’articolo 4, comma 1, lettera d) del decreto legislativo n. 196 del 2003.

6. Restano fermi i limiti alla diffusione e all’accesso delle informazioni di cui all’articolo 24, comma 1 e 6, della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modifiche, di tutti i dati di cui all’articolo 9 del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322, di quelli previsti dalla normativa europea in materia di tutela del segreto statistico e di quelli che siano espressamente qualificati come riservati dalla normativa nazionale ed europea in materia statistica, nonché quelli relativi alla diffusione dei dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale.

7. Al fine di assicurare la trasparenza degli atti amministrativi non soggetti agli obblighi di pubblicità previsti dal presente decreto, la Commissione di cui all’articolo 27 della legge 7 agosto 1990, n. 241, continua ad operare anche oltre la scadenza del mandato prevista dalla disciplina vigente, senza oneri a carico del bilancio dello Stato.

8. Sono esclusi dall’ambito di applicazione del presente decreto i servizi di aggregazione, estrazione e trasmissione massiva degli atti memorizzati in banche dati rese disponibili sul web.

Ai sensi dell’articolo 4, gli obblighi di pubblicazione dei dati personali diversi dai dati sensibili e dai dati giudiziari, che restano tutelati secondo le regole del d.lgs. 196/2003, comportano la possibilità di diffonderli attraverso siti istituzionali, nonché di trattarli secondo modalità che ne consentono la indicizzazione e la rintracciabilità tramite i motori di ricerca web ed il loro riutilizzo.

Dunque, intenzione del legislatore è prevedere un’autorizzazione generale alla diffusione ed al trattamento, senza far passare le amministrazioni per le autorizzazioni dell’Autorità Garante dei dati personali.

Il comma 2 del medesimo articolo 4 si riferisce alla pubblicazione dei dati per gli organi politici ed i dirigenti. La pubblicazione nei siti istituzionali e la conseguente diffusione al pubblico di dati relativi a:

-          titolari di organi di indirizzo politico,

-          titolari di uffici o incarichi di diretta collaborazione con gli organi politici,

-          dirigenti titolari degli organi amministrativi

ha il preciso fine di garantire la trasparenza pubblica “quale presupposto per l’esercizio dei diritti civili e politici da parte dei cittadini e per il controllo democratico diffuso sull’esercizio delle funzioni pubbliche, e integra una finalità di rilevante interesse pubblico ed è realizzata nel rispetto dei principi sul trattamento dei dati personali”. Non occorreranno, dunque, autorizzazioni particolari da parte del Garante.

Attraverso questa particolare forma di pubblicità si vuol consentire ai cittadini di conoscere carriera, curriculum, tipologia di incarichi, responsabilità e retribuzioni dei soggetti che concorrono alla formazione dell’indirizzo politico ed alla gestione delle attività amministrative.

Il principio in sé è ineccepibile, anche se pare da discutere l’accomunazione di organi di governo e dirigenza, considerando la sussistenza del principio di separazione dei loro ruoli. Il decreto lascia intendere l’esistenza di un filo conduttore tra politica e dirigenza in effetti valevole solo per gli incaricati a contratto, ma non sussistente per la dirigenza di ruolo selezionata mediante concorsi pubblici. D’altra parte, la riforma contenuta nella legge 124/2015 evidenzia un’idea di dirigenza fortemente assoggettata alla politica e precarizzata, piuttosto coerente con un modello che unifica, ai fini della pubblicità, la parte politica con quella amministrativa.

In ogni caso, secondo l’articolo 4, comma 3, le amministrazioni possono disporre, mediante atti regolamentari interni, di pubblicare sui propri siti anche dati, informazioni e documenti che non hanno l’obbligo di pubblicare per legge, allo scopo di incrementarne l’accessibilità e la trasparenza. Il tutto nel rispetto di limiti e condizioni espressamente previsti da disposizioni di legge, “anche ricorrendo a forme di anonimizzazione in presenza di dati personali”. Rendendoli anonimi, prevede il successivo comma 4, la conoscibilità dei dati e documenti pubblici conseguente alla loro pubblicazione nei siti non può mai essere negata, verificando che detta misura garantisca eventuali esigenze di segreto e di tutela dei dati personali.

In questo modo si pone una volta e per sempre un principio generale, tratto dalla giurisprudenza: laddove documenti o informazioni contengano elementi protetti dalla disciplina della riservatezza, le pubbliche amministrazioni debbono rendere non intelligibili i dati personali non pertinenti o, se sensibili o giudiziari, non indispensabili rispetto alle specifiche finalità di trasparenza della pubblicazione, oltre che rendere anonimi i dati. La riservatezza non può costituire ostacolo all’estensione massima possibile del diritto alla trasparenza.

Tra le varie informazioni considerate sempre accessibili ai cittadini, proprio allo scopo di poter controllare l’efficienza dell’azione amministrativa o, comunque, di fare confronti con i dati di altre amministrazioni, per effetto del comma 5 dell’articolo 4 del decreto, “Le notizie concernenti lo svolgimento delle prestazioni di chiunque sia addetto a una funzione pubblica e la relativa valutazione sono rese accessibili”. Si vuole permettere, dunque, a cittadini e imprese di verificare se e come in particolare coloro che sono preposti alla direzione delle strutture amministrative, sono valutati, come, cioè, rendono la propria prestazione, sempre allo scopo di indurre le amministrazioni ad adottare comportamenti virtuosi, quali l’applicazione delle regole sulla meritocrazia.

Al contrario, non sono mai da pubblicare, se non quando e nei modi in cui lo preveda la legge, le notizie concernenti “la natura delle infermità e degli impedimenti personali o familiari che causino l’astensione dal lavoro, nonché le componenti della valutazione o le notizie concernenti il rapporto di lavoro” che possano rivelare le informazioni in merito ai dati sensibili (dati personali idonei a rivelare l’origine razziale ed etnica, le convinzioni religiose, filosofiche o di altro genere, le opinioni politiche, l’adesione a partiti, sindacati, associazioni od organizzazioni a carattere religioso, filosofico, politico o sindacale, nonché i dati personali idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale).

Tuttavia, il comma 6 dell’articolo 4 contiene una norma in aperta contraddizione con i principi del Freedom of Information Act cui il decreto vuole ispirarsi, quando afferma che “Restano fermi i limiti alla diffusione e all’accesso delle informazioni di cui all’articolo 24, comma 1 e comma 6 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modifiche”. Dunque, rimarrà un ventaglio anche piuttosto ampio di documenti comunque sottratto alla piena conoscibilità.

Ci si sarebbe aspettato che l’espansione del diritto di accesso conseguente alla riforma del d.lgs 33/2013 avrebbe condotto alla profonda modifica del comma 6 dell’articolo 4, se non alla sua abolizione. Invece, questa disposizione è stata lasciata ancora operante, in contraddizione evidente con la filosofia complessiva della riforma.

Il comma 7, ha previsto l’ultrattività della Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi, istituita presso la Presidenza del consiglio dei ministri, che ha il compito di assicurare la trasparenza degli atti amministrativi non soggetti agli obblighi di pubblicità previsti dal d.lgs 33/2013. Oggettivamente, si tratta di un doppione “debole” dell’Anac, soprattutto perché anche gli atti, meglio, i dati, non soggetti a pubblicazione obbligatoria ai sensi del d.lgs 33/2013, per effetto della riforma riceveranno una tutela molto ampia, grazie all’articolo 5 novellato.

Il comma 8 esclude dall’ambito di applicazione del d.lgs 33/2013 i servizi di aggregazione, estrazione e trasmissione massiva degli atti memorizzati in banche dati rese disponibili sul web.

Allo scopo di potenziare sia l’accesso, sia la pubblicità, il decreto legislativo di riforma introduce dopo l’articolo 4 il “CAPO I-BIS–DATI PUBBLICI APERTI”, che si apre con il nuovo articolo 4-bis:

Art. 4-bis (Trasparenza nell’utilizzo delle risorse pubbliche) – 1. L’Agenzia per l’Italia digitale, al fine di promuovere l’accesso e migliorare la comprensione dei dati relativi all’utilizzo delle risorse pubbliche, gestisce un sito internet denominato “Soldi pubblici” che consente l’accesso ai dati dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni e ne permette la consultazione in relazione alla tipologia di spesa sostenuta e alle amministrazioni che l’hanno effettuata, nonché all’ambito temporale di riferimento.

2. Ciascuna amministrazione pubblica sul proprio sito istituzionale, in una parte chiaramente identificabile della sezione “Amministrazione trasparente”, i dati sui propri pagamenti e ne permette la consultazione in relazione alla tipologia di spesa sostenuta, all’ambito temporale di riferimento e ai beneficiari.

3. Per le spese in materia di personale si applica quanto previsto dagli articoli da 15 a 20.

La norma appare, oggettivamente, un passo indietro rispetto agli intenti di semplificazione e razionalizzazione che la riforma del d.lgs 33/2013 intende perseguire.

Infatti, si crea un ennesimo canale di pubblicità e trasparenza, qual è il sito interne “Soldi pubblici”. Per altro verso, si individua un ennesimo soggetto incaricato di attività concernenti la trasparenza: nel caso di specie è l’AgId, che avrà il ruolo di protagonista dell’attuazione delle disposizioni in commento, poiché sarà detta agenzia a curare l’istituzione del sito.

Lo scopo è molto evidente: assecondare in particolare il “controllo generalizzato” sulla spesa pubblica, mediante un sistema di pubblicità di matrice pubblica.

In effetti, un portale dedicato ai soldi pubblici, attualmente gestito dalla Presidenza del consiglio dei ministri e sotto la regia dell’AgId esiste già all’indirizzo http://soldipubblici.gov.it/it/home. Si tratta, evidentemente, di potenziarlo di molto e renderlo più dinamico. Il portale, attualmente, consente alcune ricerche di voci di spesa desunte dai codici Siope, riguardanti Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, Enti parco, Comunità montane - Comunità isolane - Altri enti locali, Province - Comuni - Città metropolitane - Unioni di Comuni, Regioni e province autonome di Trento e di Bolzano, Enti di ricerca, Strutture sanitarie, Università.

Il sito non richiede interventi a carico delle amministrazioni, perché utilizza appunto i dati dei codici Siope utilizzati dai vari enti nell’ambito delle proprie ordinarie gestioni e, dunque, estratti dalla banca dati finanziaria.

Il comma 2 insiste sul tema della gestione delle risorse pubbliche e impone un passaggio ulteriore e diverso rispetto ai pagamenti.

Fino alla riforma al d.lgs 33/2013 le amministrazioni sono state chiamate ad inserire nei portali, sezione “amministrazione trasparente” l’indicatore trimestrale ed annuale dei pagamenti, calcolato secondo istruzioni disposte da un Dpcm annuale e circolari del Mef.

Con l’introduzione del comma 2 si richiedono dati ulteriori, meno aggregati e più dettagliati. Infatti, la disposizione parla di “dati sui propri pagamenti”, in modo che siano consultabili per:

-          tipologia di spesa sostenuta

-          ambito temporale di riferimento

-          beneficiari.

Dunque, si tratterà di elementi informativi di dettaglio estremo, visto che si potrà disaggregare l’informazione fino al singolo beneficiario.

Si tratta di un onere nuovo, che potrà rivelarsi non troppo impattante sull’organizzazione degli enti soltanto a condizione che i sistemi informatici di gestione delle attività finanziarie siano in grado di produrre ed ordinare le informazioni richieste dalla norma con estrazioni automatiche.

Non ci saranno novità per quanto riguarda le spese in materia di personale: il comma 3 rinvia alle disposizioni contenute negli articoli da 15 a 20 del d.lgs 33/2013.