Quei segretari comunali troppo soli. L’urgenza del ripristino dei controlli esterni

Errori nella gestione amministrativa se ne fanno. Spesso, nella gestione del personale. E altrettanto spesso, più che di errori, si tratta di orrori.

Casi di dirigenti divenuti tali senza alcun concorso o senza titolo di studio minimo; attribuzioni di stipendi di categoria superiore senza alcuna procedura e con provvedimenti di organi totalmente incompetenti; direttori generali o capi di gabinetto con la terza media; dirigenti o funzionari a contratto senza alcun titolo di competenza speciale tra quelli imposti dall’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001; stabilizzazioni di personale che non ha alcuno dei requisiti richiesti dalle varie ondate di stabilizzazione.
L’elenco potrebbe continuare. Se con pazienza si cerca tra le sentenze della Corte dei conti o della Cassazione civile, la fiera di orrori simili offre molte casistiche. Troppe. E, ad un tempo, troppo poche. Perché è statisticamente certo che per ogni sentenza che mette a nudo qualcuna di similari vicende, moltissime altre restano sconosciute. Senza responsabili. Con la continuità degli abusi e delle illegittimità posti in essere. Nella speranza, fondata, che se nessuno indaghi o denunci (come nella maggior parte dei casi avviene), tutto resterà nell’ombra.
La sentenza della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale della Campania 16 ottobre 2017, n. 366 è una tra le più emblematiche rappresentazioni della “galleria degli orrori”.
I contenuti della pronuncia sono noti: sono condannati l’ex sindaco, alcuni componenti della sua giunta, un segretario comunale (a scavalco), e due funzionari sono stati condannati per il danno erariale derivante dalla stabilizzazione:
a) di un funzionario assunto ai sensi dell’articolo 110 del d.lgs 267/2000;
b) di un co.co.co., stabilizzato senza concorso, addetto ai servizi informatici (per altro, con parere favorevole espresso dal funzionario assunto con l’articolo 110 oggetto dell’altra stabilizzazione.
Di per sé, i fatti accertati dalla sentenza rivelano una situazione sconcertante, per l’ampiezza dell’evidenza dell’illegittimità delle stabilizzazioni effettuate.
L’articolo 1, comma 558, della legge 296/2006 (sulla base della quale si era dato corso alle stabilizzazioni) era chiarissimo nel prevedere che “alle iniziative di stabilizzazione del personale assunto a tempo determinato mediante procedure diverse si provvede previo espletamento di prove selettive”. Le “procedure diverse” erano riferite evidentemente ai co.co.co., all’epoca “assunti”, meglio dire chiamati in servizio nella maggior parte dei casi senza procedura alcuna.
Per quanto riguarda l’eventualità della stabilizzazione di incaricati a contratto ai sensi dell’articolo 110, per un verso sempre il citato comma 558 impediva la stabilizzazione degli incaricati di in posizione dirigenziale, perché riferiva la stabilizzazione al solo “personale non dirigenziale”. In ogni caso, la stabilizzazione era da considerare inibita anche per gli incaricati ex articolo 110 privi di qualifica dirigenziale (responsabili di servizio), per una ragione semplicissima: le stabilizzazioni erano rivolte, ovviamente, a porre rimedio all’abusiva reiterazione di contratti a termine; ma, l’articolo 110 riconnette per legge la durata dell’incarico al mandato del sindaco, sicchè anche una reiterazione degli incarichi sorretti da tale norma non può in ogni caso comportare abusivo inanellamento di rapporti a terminane, di conseguenza, non implica alcuna “precarizzazione”.
Su questo punto, la circolare della Funzione Pubblica 3/2008 era stata molto esplicita: “si tratta di contratti di lavoro che nascono intuitu personae […]. La specialità dell'incarico, la durata temporanea, il rapporto fiduciario sono elementi meritevoli che prevalgono sull'elemento contrattuale del termine escludendo la precarietà del rapporto e possibili aspettative di "stabilizzazione" da parte del personale interessato”.
La sentenza della Sezione Campania, in ogni caso, ci ricorda: “il precetto normativo che disciplinava la procedura di stabilizzazione, risultato manifestamente eluso, era di una chiarezza tale da non lasciare dubbi interpretativi (cfr. Sezione giur. Sicilia, sent. n. 3484 del 2012)”.
Ma, astraiamoci adesso dalle specifiche statuizioni della sentenza, per cogliere, invece, gli aspetti del contesto nel quale la vicenda è sorta e fare considerazioni più generali.
Parti del contesto sono evincibili per inciso dalla sentenza stessa. Essa rivela, infatti, che:
1) l’iniziativa delle due stabilizzazioni è provenuta certamente dall’ex sindaco e dai componenti della giunta, ma questi hanno inteso avvalersi della cosiddetta “esimente politica”, cercando di riversare solo sul segretario comunale la responsabilità delle decisioni, in base al “legittimo affidamento, in primis, sulla funzione di garante della legalità assolta dal Segretario comunale, presente al momento di adozione delle due delibere”;
2) tuttavia, la Corte ha respinto questa difesa, rilevando che l’attività del segretario comunale “era avvenuta in via eccezionale, quale mera sostituta del Segretario comunale titolare e senza poter avere una compiuta conoscenza dei contenuti delle delibere”. Sicchè “Tale ultima circostanza – vale a dire la sostanziale estraneità ed impreparazione del Segretario comunale pro tempore rispetto all’oggetto delle due delibere – non poteva che rendere colpevole l’affidamento in essa riposto dai membri della Giunta, perfettamente consapevoli dell’eccezionalità della situazione”.
3) dunque, si attesta un fatto: il segretario intervenuto era un “supplente”, intervenuto occasionalmente e sostanzialmente impreparato ad allestire un’istruttoria sulla questione;
4) tuttavia, come rilevato all’inizio, anche il segretario è stato condannato (per altro alla percentuale maggiore di risarcimento del danno) perché “a fronte della propria sostanziale impreparazione rispetto all’oggetto delle due delibere, avrebbe dovuto prendersi il tempo necessario per approfondire l’oggetto delle stesse anziché assumersi un compito che la stessa sapeva di non poter svolgere in modo adeguato (c.d. colpa per assunzione)”;
5) oltre tutto, presso l’ente interessato vigevano, sembra di capire, “prassi” discutibili: una delle funzionarie chiamate a rispondere della propria responsabilità ha addotto come propria difesa la falsità della firma sul provvedimento, o, quanto meno, rilevato l’eventualità che la sua firma fosse stata effettivamente apposta, ma su una “scheda pareri in bianco”; la stessa Corte dei conti in un accenno non esita a definire “gravissima” detta prassi.
Dalla sentenza non emerge, ma le cronache locali (http://www.occhiodisalerno.it/assunzione-della-figlia-dellex-sindaco-santomauro-la-giunta-giorgio-dovra-risarcire-comune/) lo attestano, la funzionaria assunta con l’articolo 110 e stabilizzata è figlia di un maggiorente della politica del territorio, probabilmente (qui si immagina) particolarmente influente sulle decisioni amministrative dei comuni che ne fanno parte.
Proviamo ad esercitare l’immaginazione ed a ricostruire. La figlia di un importante esponente politico del territorio viene assunta ai sensi dell’articolo 110 nel 2003 e il contratto viene reiterato fino al 2009, data della stabilizzazione, sul presupposto della sua “precarizzazione”.
E’ legittimo immaginare che il cognome portato possa aver suscitato attenzioni particolari da parte degli esponenti politici, fortemente interessati ad ottenere “il risultato” della stabilizzazione della funzionaria. Interessati talmente fortemente da premere sui funzionari e sul segretario comunale, perché fossero allestiti i provvedimenti necessari, senza pareri contrarie con debiti supporti “tecnici”, nonostante la lettera della norma e le interpretazioni giurisprudenziali e dottrinali già maturate.
Il segretario titolare, però, al momento dell’adozione delle delibere si ammala. Al suo posto, si chiama un segretario supplente. La giunta viene convocata in fretta e furia: i funzionari competenti (tra i quali anche la stabilizzanda, relativamente alla stabilizzazione del co.co.co. informatico) e l’avvocatura hanno già espresso un avviso favorevole alla fattibilità della cosa; possibili conflitti di interessi evidentemente non sono considerati, del resto siamo nel 2009 e ancora non va di moda la normativa anticorruzione. Il segretario supplente non ha il tempo materiale per approfondire il tema (per quanto chiaro nella normativa e nelle interpretazioni) e sottoscrive il provvedimento, mentre uno dei funzionari potrebbe anche essere rimasto del tutto estraneo alla vicenda, anche se con leggerezza firma schede parere in bianco, utilizzabili, evidentemente, anche a prescindere dalla propria consapevolezza e tutto a suo rischio e pericolo.
Seguitando ad esercitare l’immaginazione, viene spontaneo arricchire il quadro ipotetico dipinto poco sopra supponendo che il segretario titolare si assentato “diplomaticamente” e il delicato dossier è passato nelle mani di un segretario privo di strumenti per rendersi effettivamente conto della consistenza delle questioni effettivamente sul tappeto, come la stessa sentenza della Corte dei conti riconosce.
Torniamo, allora, per un attimo alla sentenza, per poi svolgere le argomentazioni più generali. Non può non destare più di una perplessità la circostanza che la Corte dei conti da un lato evidenzia che il segretario supplente effettivamente non era stato messo nelle condizioni per poter approfondire la questione e comprendere le conseguenze; ma, dall’altro lato riconosce comunque una responsabilità erariale al medesimo segretario, per altro condannandolo al risarcimento nella proporzione più ampia tra tutti i condannati.
Sfugge come sia possibile conciliare “la sostanziale estraneità ed impreparazione del Segretario comunale pro tempore rispetto all’oggetto delle due delibere” rilevata dalla Corte, col riconoscimento della sua responsabilità in quanto “avrebbe dovuto prendersi il tempo necessario per approfondire l’oggetto delle stesse anziché assumersi un compito che la stessa sapeva di non poter svolgere in modo adeguato (c.d. colpa per assunzione)”.
La Corte, così, introduce formalmente nella sfera dei segretari comunali una fattispecie tipica dei liberi professionisti, appunto la “colpa per assunzione”, ravvisabile, secondo la Cassazione penale in chi produce un evento dannoso, essendosi assunto un compito che non è in grado di svolgere secondo il livello di diligenza richiesto all'agente modello di riferimento.
Ma, la colpa per assunzione dovrebbe presupporre un atto di volizione totalmente libero e non condizionato o, peggio, coartato. Così come configurata, la colpa per assunzione del segretario comunale, finisce per essere frutto di una responsabilità sostanzialmente oggettiva.
L’analisi delle circostanze di fatto avrebbe forse potuto condurre a decisioni diverse. Il fatto è che la giurisdizione della Corte dei conti non va verso l’esame dei fatti, come quella penale, ma analizza documenti ed atti, riconducendo ad essi la causa di un danno, rimettendolo a carico di chi quegli atti abbia prodotto o abbia contribuito a far produrre, senza apporre nemmeno elementi di riflessione utili per far comprendere all’organo competente la portata delle eventuali illegittimità ivi racchiuse.
Tuttavia, in un quadro come quello che si è immaginato sopra, come poteva agire il segretario? Con quali poteri e forza?
Anche qui, non si può fare a meno di continuare a immaginare. Un segretario che si trovi, senza tempo di istruire, proposte di stabilizzazione per così dire “spinte” dalla politica e “asseverate” dalla struttura amministrativa: o è davvero talmente impreparato da non poter riconoscere le illegittimità (invero, a prima impressione, palesi) e, dunque, anche supplementi istruttori sarebbero stati inutili; oppure quel segretario è un ingenuo che fida nella correttezza delle istruttorie altrui e, magari, nell’efficacia della copertura assicurativa; o, ipotesi che si è sicuri non essere quella plausibile, si presta volontariamente a dare quella “copertura” tecnico-giuridica che il titolare, assente “diplomatico” non ha inteso dare.
Qualunque sia la verità, sul punto non cercata e non desumibile dalla sentenza della Corte dei conti, emerge un quadro di una politica che opprime la struttura tecnica, nella quale viene innestato chi, incaricato dall’esterno anche grazie al cognome riportato, è ovviamente portato a legittimare la stabilizzazione di altri, per non delegittimare la stabilizzazione propria; un quadro nel quale una decisione così rilevante come la stabilizzazione, comunque incerta, di dipendenti viene rimessa ad un segretario supplente, di fretta e furia, come se non fosse possibile aspettare il rientro del titolare per una conduzione ordinata ed approfondita dell’istruttoria.
Un quadro, dunque, nel quale la politica, come troppo spesso accade, vuole gestire, ma nascosta dietro atti materiali sottoscritti da altri, e cerca di costituire una struttura tecnica con elementi “di fiducia”, fidando nell’evidente possibilità che questi elementi fiduciari supportino decisioni e scelte anche non del tutto in linea col principio di legalità, a disdoro di ogni conflitto di interessi e a difesa della propria meritevolezza di fiducia. Un quadro nel quale la struttura amministrativa o è impreparata o è appunto troppo “fidelizzata”, così da interpretare la volontà della politica come superire anche ai vincoli di legge e costituisce elemento non di supporto ma di ulteriore pressione per i segretari comunali, comunque vissuti come “corpi estranei”. Talvolta, però, utilmente estranei, se non in grado di “vedere dentro” i dossier e comprenderne fino in fondo eventuali rischi di illegittimità.
Come sottolineato all’inizio di questo scritto, per ogni sentenza che svela simili evenienze, sono decine, centinaia i casi del tutto analoghi, anche meno gravi, che invece non vanno alla cognizione di nessun giudice.
La diffusione di simili contesti difficili, aperti al rischio della mala gestione, del conflitto di interessi, del familismo e della corruzione è molto estesa, troppo estesa.
Possono i segretari comunali, messi in mezzo e presi di mira anche con carichi di responsabilità di fatto oggettiva dalla magistratura contabile, e anche oggetto di sanzioni e ulteriori carichi di responsabilità da parte dell’autorità anticorruzione, da soli arginare tutto questo? E’ credibile che la legalità possa essere ricondotta alla lotta titanica di un solo funzionario? E’ credibile che siano piani anticorruzione, solo sopportati e per nulla condivisi dalla politica, specie in contesti come quello descritto, a porre rimedio a queste evenienze?
Chi scrive ha già avuto modo di sottolineare l’inaccettabile solitudine dei segretari comunali (http://www.lavoce.info/archives/35824/ma-un-segretario-comunale-puo-arginare-la-corruzione/), sempre più “parafulmine” di un sistema che ha perso le coordinate per fissare anticorpi contro questi “contesti”. E si è anche invocata l’urgentissima necessità di costruire un sistema che non imponga adempimenti dall’alto minacciando altre responsabilità e sanzioni, ma strumenti per affiancare i segretari, supportarli, tra i quali, per primi, la ricostituzione di organismi di controllo preventivo esterno di legittimità, totalmente terzi e composti solo da tecnici, senza alcuna nomina politica.
La riforma della dirigenza, fortunatamente non andata in porto, virava verso una rotta diametralmente opposta, tale, piuttosto, da favorire i “contesti” come quelli descritti dalla sentenza della Corte dei conti Campania.
E’ tempo di prendere definitivamente atto che il quadro normativo venuto fuori dalle riforme a partire dal 1997 in poi è insufficiente, forse fallimentare. Per garantire efficienza e legalità, l’operato di un solo uomo, se soggetto allo spoil system, non è sufficiente. Per rispettare davvero la separazione tra politica e gestione, norme come l’articolo 110 sono mostruosità giuridiche da eliminare o ridurre a casi realmente straordinari e limitati.
Altrimenti l’alternativa sarà proseguire nella galleria degli orrori. Orrori non dovuti più, a questo punto, ad errori, ma ad un disegno, magari involontario, ma dannoso.