Piano dei fabbisogni. Niente sanzioni per il 2018

Le pubbliche amministrazioni che abbiano già adottato la programmazione dei fabbisogni non incorreranno in alcun divieto di assunzione, se non adotteranno il nuovo sistema della programmazione introdotto dalla riforma Madia per il 2018.

Non si possono considerare corrette le valutazioni critiche rispetto alla conclusione di cui sopra, esposte da V. Giannotti su alcuni siti editi da Maggioli editore con l'articolo "Le conseguenze del mancato rispetto dell'adeguamento da parte degli Enti alle linee di indirizzo sul fabbisogno del personale", che giunge alla conclusione radicalmente opposta.

Secondo il Giannotti c'è un primo "errore" di fondo: "collegare la nuova programmazione del personale quale primo adempimento al Documento Unico di Programmazione che, al momento attuale, è solo quello che riguarda la programmazione del personale 2019-2021, ma sul punto né la legge, né il decreto ministeriale fanno alcun riferimento al DUP, né è stato previsto che, in sede di prima applicazione, lo stesso deve essere collegato alla prima scadenza di presentazione dello stesso. Sicuramente a regime il citato adempimento, ossia la programmazione triennale del personale, deve obbligatoriamente essere inserita nel DUP, per espressa disposizione di legge e della contabilità armonizzata, ma in sede di prima applicazione delle disposizioni legislative, il passaggio fatto dal legislatore non sembra prestarsi a dubbi di sorta".

L'errore che il Giannotti pensa di rilevare è manifestamente inesistente. Non c'è alcun bisogno che nessuna norma faccia espressamente riferimento al Dup 2018 come sede per la programmazione: allo scopo valgono le (non abrogate) disposizioni del d.lgs 267/2000: basta un semplice, quanto doveroso, collegamento tra norme, senza la pretesa che il Legislatore o qualcun altro conduca con la mano gli operatori nell'interpretare le norme e scrivere i provvedimenti, come l'angelo con San Matteo nel perduto capolavoro di Caravaggio, inizialmente esposto nella cappella Contarelli a San Luigi dei Francesi a Roma:

Il secondo errore ravvisato dal Giannotti è così rappresentato: "Le indicazioni sopra rilevate dalla dottrina discendono entrambe dall’interpretazione del decreto (di cui alle Linee di indirizzo della Funzione pubblica, nda) che da un lato precisa che “Sono fatti salvi, in ogni caso, i piani di fabbisogno già adottati” e nel successivo periodo stabilisce che “La sanzione del divieto di assumere si riflette sulle assunzioni del triennio di riferimento del nuovo piano senza estendersi a quelle disposte o autorizzate per il primo anno del triennio del piano precedente ove le amministrazioni abbiano assolto correttamente a tutti gli adempimenti previsti dalla legge per il piano precedente”. Tali frasi, tuttavia, non si rinvengono nella legge primaria, né, d’altra parte, un decreto ministeriale ha la possibilità di incidere quale norma secondaria su una norma primaria, quali sono i decreti legislativi sopra indicati, infatti, una norma successiva di grado inferiore non può modificare una norma precedente di grado superiore.

Allora è necessario raccordare il decreto con le disposizioni legislative quali norme primarie in modo coerente, ossia senza che ciò possa portare ad uno stravolgimento della normativa di riferimento".

Queste osservazioni, però, sono fuori mira. Esse derivano da una lettura dell'articolo 6, novellato, del d.lgs 165/2001, senza tenere conto, tuttavia, della fonte che origina il problema interpretativo, cioè l'articolo 22, comma 1, del d.lgs 75/2017, il cui testo è il seguente: "Le linee di indirizzo per la pianificazione di personale di cui all'articolo 6-ter del decreto legislativo n. 165 del 2001, come introdotte dall'articolo 4, sono adottate entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto. In sede di prima applicazione, il divieto di cui all'articolo 6, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001, come modificato dal presente decreto, si applica a decorrere dal 30 marzo 2018 e comunque solo decorso il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione delle linee di indirizzo di cui al primo periodo".

Il d.lgs 75/2017 entrò in vigore il 22 giugno: le linee di indirizzo avrebbero dovuto vedere la luce a settembre 2017, per orientare la programmazione del 2018.

Come è noto, dette linee di indirizzo sono state approvate solo a luglio 2018, quando ormai la gran parte degli enti virtuosi e rispettosi degli obblighi adempimentali, aveva già approvato i propri fabbisogni, secondo le vecchie regole.

I 60 giorni di salvaguardia dalla nullità delle assunzioni, scadevano il 24 settembre. Ma, è evidente che la norma transitoria aveva l'intento di indurre le amministrazioni a programmare a inizio 2018 (entro il 30 marzo) secondo le nuove regole, entro un termine abbastanza coerente con i tempi di approvazione dei bilanci e dei documenti programmatici connessi.

Il termine del 30 marzo 2018 era un termine meramente sollecitatorio per indicare a Palazzo Vidoni di procedere il più alla svelta possibile a sbloccare le nuove modalità di programmazione.

Una volta, però, che le Linee Guida sono slittate addirittura a luglio 2018, il fine sollecitatorio della norma transitoria contenuta nell'articolo 22 del d.lgs 75/2017 si è completamente perso.

Inoltre, c'è da considerare che l'articolo 6-ter, comma 1, del d.lgs 165/2001 ha attribuito al Ministero della Funzione pubblica un potere di specificazione ed integrazione della norma primaria in tema di programmazione del personale. 

Palazzo Vidoni, ha introdotto nelle proprie linee di indirizzo la specificazione secondo la quale i programmi già adottati sono fatti salvi, precisando che "La sanzione del divieto di assumere si riflette sulle assunzioni del triennio di riferimento del nuovo piano senza estendersi a quelle disposte o autorizzate per il primo anno del triennio del piano precedente ove le amministrazioni abbiano assolto correttamente a tutti gli adempimenti previsti dalla legge per il piano precedente". Ed ha operato in modo perfettamente legittimo: la sanzione della nullità delle assunzioni per mancata adozione del piano dei fabbisogni secondo le nuove regole è condizionata dall'adozione delle linee di indirizzo. Queste linee, quali atto di completamento della disciplina che condiziona perfino l'applicabilità stessa dalla sanzione di nullità delle assunzioni, ha legittimamente autolimitato la propria funzione di sbloccare la condizione giuridica perchè operi la nullità, affermando esplicitamente che nessuna nullità colpisce assunzioni basate su programmazioni "vecchia maniera" già efficaci allo scadere dei 60 giorni dalla pubblicazione delle linee guida sulla Gazzetta Ufficiale.

Le argomentazioni contrarie esposte dal Giannotti, quindi, si rivelano fallaci, erronee, frutto di un'interpretazione solo letterale ed incompleta, priva delle necessarie connessioni, indispensabili per la complessa, ma doverosa, interpretazione sistematica, quella alla quale ricorrere per evitare antinomie e, soprattutto, adempimenti inutili. Specie quando è totalmente inutile riprogrammare a fine settembre assunzioni, avendole già programmate prima.