STATALI IN PENSIONE A 70 ANNI?/ Una scelta che rischia di diventare necessità

STATALI IN PENSIONE A 70 ANNI?/ Una scelta che rischia di diventare necessità

Legge di stabilità sempre con maxiemendamento e fiducia

Come era ampiamente previsto e prevedibile, a novembre è arrivato puntuale il maxiemendamento alla legge di stabilità, con tanto di voto di fiducia al Senato, in attesa di modifiche alla Camera, per il successivo voto finale, sempre con fiducia, di nuovo a Palazzo Madama.

I rituali di fine anno riguardanti la legge di finanza pubblica restano sempre identici a se stessi. In questo caso non c’è rottamazione che tenga. Come sempre uguali sono gli equilibri finanziari della manovra nel suo complesso: precari, molto precari, visto che oltre 2/3 sono coperti con crescita di deficit (e dunque di debito pubblico).

Le novità, quindi, del disegno di legge di stabilità, a parte qualche sanatoria alle illegittime gestioni dei bilanci delle regioni e della disciplina dei tributi locali e la solita complicazione alla tassazione sulla casa, sono ben poche, anche nel confronto col testo inizialmente approvato dal Consiglio dei ministri, in enorme ritardo rispetto al termine di presentazione al Parlamento.

Nella monotonia di modi e temi, va dato atto al Governo di aver almeno rispettato uno degli impegni: spingere il Parlamento a modificare il micidiale patto di stabilità che da anni attanaglia regioni ed enti locali. Il 2016 vedrà la fine, si spera definitiva, della paradossale competenza mista che ha bloccato per anni investimenti e pagamenti, per tornare ad una visione più equilibrata: un saldo di competenza di parte corrente, sia pure molto rigoroso.

Per il resto, riguardo a temi strettamente inerenti le amministrazioni, le ricette sono sempre identiche. Sugli appalti si continua ad inseguire vanamente la riduzione delle stazioni appaltanti, col risultato di aver reso la disciplina delle acquisizioni un labirinto di regole che si spera venga presto superato e razionalizzato, cogliendo l’occasione data dalla riforma del codice dei contratti.

E’ il lavoro pubblico a fornire il quadro maggiormente deludente, sebbene le disposizioni specificamente ad esso dedicate dal disegno di legge siano poche.

Nella realtà, di altro non si tratta se non di proseguire da un lato lungo la strada aperta dal Governo Monti, dall’altra di permettere in qualche modo di portare a termine il pastrocchio della ricollocazione dei dipendenti di province e città metropolitane.

Il tutto, con l’intento di raggirare attuare la sentenza della Corte costituzionale 178/2015, che ha riconosciuto l’incostituzionalità del blocco della contrattazione, stanziando pochissime risorse per i rinnovi, da un lato, e dall’altro ripristinando, sia pure sotto vesti parzialmente nuove, vincoli scaduti del d.l. 78/2010, norma proprio alla base della pronuncia di incostituzionalità della Consulta.

Il primo comma di interesse è il 118m, che cerca di recuperare dalla spesa del personale parte delle scarsissime risorse da finalizzare al rinnovo contrattuale. Sicchè si stabilisce che “nelle more dell'adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli 8, 11 e 17 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e dell'attuazione dei commi 422, 423, 424 e 425 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, e successive modificazioni, sono resi indisponibili i posti dirigenziali di prima e seconda fascia delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, come rideterminati in applicazione dell'articolo 2 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successive modificazioni, vacanti alla data del 15 ottobre 2015, tenendo comunque conto del numero dei dirigenti in servizio senza incarico o con incarico di studio e del personale dirigenziale in posizione di comando, distacco, fuori ruolo o aspettativa”.

Tradotto in termini più semplici: non si potranno coprire i posti vacanti di qualifica dirigenziale delle dotazioni organiche delle amministrazioni statali, come già ridotto a seguito della spending review targata Monti, fino a quando non entreranno in vigore i decreti legislativi attuativi della riforma Madia della PA. Tuttavia, resteranno disponibili, a quanto pare di capire, i posti per assorbire i dirigenti privi di incarico o con incarichi di studio o in comando.

Questo comma va letto in combinazione col successivo 123: “Resta escluso dalle disposizioni di cui al comma 118 il personale di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, delle città metropolitane e delle province adibito all'esercizio di funzioni fondamentali, degli uffici giudiziari e dell'amministrazione della giustizia, dell'area medica e veterinaria e del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale. É escluso altresì il personale delle Agenzie di cui al decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 157”.

Quindi, non c’è il congelamento delle assunzioni delle qualifiche dirigenziali:

1. per il personale non contrattualizzato;


2. per il personale di province e città metropolitane appartenente alle funzioni fondamentali;


3. per il personale
   
   
   
   1. degli uffici giudiziari e dell’amministrazione giudiziaria
   
   
   2. dell’area medica e veterinaria e dei ruoli del Ssn;
   
   
   
   


4. per il personale delle Agenzie fiscali.

Sarebbe, però, interessante sapere dal Legislatore a cosa serva la precisazione riferita a province e città metropolitane, visto che a tali enti rimane totalmente ed inviolabilmente vietato di effettuare assunzioni a tempo indeterminato, di dirigenti come di personale di qualsiasi altra qualifica.

Sempre restando sulla questione della dirigenza e della razionalizzazione della spesa, con connessa riduzione dei ruoli, il comma 119 rinvia ad un “decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare entro il 31 gennaio 2016, su proposta del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze” il compito di effettuare “la ricognizione delle dotazioni organiche dirigenziali delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, delle agenzie, degli enti pubblici non economici, degli enti di ricerca, nonché degli enti pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni”.

Si tratta, in effetti, di un adempimento estremamente importante soprattutto in vista della riforma della dirigenza disegnata dall’articolo 11 della legge 124/2015, allo scopo di comprendere quali posti risultino disponibili, visto che è necessario capire che margini di flessibilità vi saranno ai fini della revisione degli incarichi e della copertura dei posti vacanti. Specie perché tale copertura avverrà in tempi estremamente lunghi: infatti il sistema del corso concorso e dei concorsi previsto dalla legge 124/2015 richiede un periodo di tre anni prima di consolidare nei ruoli i nuovi dirigenti.

Anche regioni ed enti locali sono chiamati, dal comma 120, ad effettuare la “ricognizione delle proprie dotazioni organiche dirigenziali secondo i rispettivi ordinamenti”, nonché il “riordino delle competenze degli uffici dirigenziali, eliminando eventuali duplicazioni”. Ovviamente, si tratta di adempimenti di particolare rilievo per le grandi città e le regioni, enti nei quali è più facile riscontrare casi eventuali di duplicazioni, rispetto a comuni di dimensioni maggiormente contenute ove le dotazioni organiche dirigenziali risultano molto più ristrette.

Il comma 120, tuttavia, si segnala per la soluzione che pone al problema sollevato da un indirizzo della giurisprudenza amministrativa eccessivamente formalista, secondo il quale l’avvocatura dei comuni ed i comandanti della polizia locale non solo non possano essere inserite in strutture dirigenziali più ampie, ma, soprattutto, possano svolgere esclusivamente detti incarichi, senza commistioni. Il che crea comprensibili problemi organizzativi esattamente ai comuni di dimensioni medio piccole.

Il comma risolve il problema, stabilendo che “Allo scopo di garantire la maggior flessibilità della figura dirigenziale nonché il corretto funzionamento degli uffici, il conferimento degli incarichi dirigenziali può essere attribuito senza alcun vincolo di esclusività anche al dirigente dell'avvocatura civica e della polizia municipale”.

Ma, l’esiguità della dotazione organica dirigenziale degli enti di minori dimensioni pone anche il problema, in verità irrisolvibile, della loro rotazione. Anche in questo caso, il comma 120 del ddl di stabilità sacrifica la forma e le velleità della normativa anticorruzione alla sostanza: “Per la medesima finalità, non trovano applicazione le disposizioni adottate ai sensi dell'articolo 1, comma 5, della legge 6 novembre 2012, n. 190, ove la dimensione dell'ente risulti incompatibile con la rotazione dell'incarico dirigenziale”.

Il comma 124 introduce un’intersecazione di difficile comprensione (e probabilmente scarsa utilità), con le disposizioni del “salva Roma” a proposito dei rimedi apprestati alla costituzione e/o distribuzione del salario accessorio affetta da vizi di legittimità.

Il comma prevede che “Le regioni e gli enti locali che hanno conseguito gli obiettivi di finanza, pubblica possono compensare le somme da recuperare di cui al primo periodo del comma 1 dell'articolo 4 del decreto-legge 6 marzo 2014, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 maggio 2014, n. 68, anche attraverso l'utilizzo dei risparmi effettivamente derivanti dalle misure di razionalizzazione organizzativa adottate ai sensi del comma 120, certificati dall'organo di revisione, comprensivi di quelli derivanti dall'applicazione del comma 126”.

La disposizione di futura introduzione nell’ordinamento è molto simile a quanto già previsto appunto dall’articolo 4 del “decreto salva Roma”. Esso, infatti, già consente di utilizzare i risparmi derivanti dalla razionalizzazione delle dotazioni organiche dirigenziali (estendendo agli enti locali misure che il d.l. 95/2012 indica alle amministrazioni statali). Dunque, il riordino della dirigenza come derivante dall’attuazione del comma 120 del ddl di stabilità appare palpabilmente di scarsissima utilità.

Non appare, poi, chiaro quali sarebbero i risparmi utilizzabili per attutire gli effetti del taglio alle risorse decentrate allo scopo di sanarne i vizi, scaturenti dall’applicazione del comma 126.

E’ opportuno riportare, allora, il testo di tale comma 126: “Le amministrazioni di cui all'articolo 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014 n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, e successive modificazioni, possono procedere, per gli anni 2016, 2017 e 2018, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato di qualifica non dirigenziale nel limite di un contingente di personale corrispondente, per ciascuno dei predetti anni, ad una spesa pari al 25 per cento di quella relativa al medesimo personale cessato nell'anno precedente. In relazione a quanto previsto dal primo periodo del presente comma, al solo fine di definire il processo di mobilità del personale degli enti di area vasta destinato a funzioni non fondamentali, come individuato dall'articolo 1, comma 421, della legge n. 190 del 2014, restano ferme le percentuali stabilite dall'articolo 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114. Il comma 5-quater dell'articolo 3 del decreto-legge 24 giugno 2014, n, 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, è disapplicato con riferimento agli anni 2017 e 2018”.

Esaminiamo, intanto, in modo da razionalizzarlo, il contenuto sostanziale. Il comma contiene una serie di precetti:

1. un giro di vite al tetto al turn-over, che viene drasticamente abbassato per tutti gli anni 2016, 2017 e 2018 al solo 25% della spesa del personale non avente qualifica dirigenziale (le assunzioni dei dirigenti sono sostanzialmente bloccate, come visto sopra) cessato l’anno precedente. Il tutto, in barba alla flessibilizzazione delle assunzioni e della “staffetta generazionale” di cui si era tanto sproloquiato nel 2014, a seguito dell’approvazione del d.l. 90/2014;


2. la conferma del regime di congelamento delle assunzioni disposto dall’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014, per agevolare la ricollocazione del personale provinciale in sovrannumero con:
   
   
   
   1. la precisazione che nel 2016, ultimo anno di applicazione del regime straordinario di cui al citato articolo 1, comma 424, resta ferma la percentuale dell’80% della spesa del personale cessato l’anno precedente;
   
   
   
   


3. la disapplicazione, per i soli anni 2017 e 2018, del “bonus” concesso agli enti virtuosi dall’articolo 3, comma 5-quater, del d.l. 90/2014, a mente del quale agli enti locali la cui incidenza delle spese di personale sulla spesa corrente è pari o inferiore al 25 per cento, possono procedere ad assunzioni a tempo indeterminato entro il 100% del turn over.

Il comma 126, come si nota, non brilla assolutamente per chiarezza e sistematicità e sarà fonte certa di intoppi operativi ed interpretativi.

Si può, però, affermare che, fino a quando non si sarà concluso il processo di ricollocazione dei poco meno di 2.000 dipendenti provinciali ancora in sovrannumero, nel 2016 gli enti locali avranno ancora in sostanza la possibilità di destinare a tali ricollocazioni il 100 della spesa delle cessazioni avvenute nel 2016, detratte (se vi sono) le spese per assunzioni di vincitori di concorsi appartenenti a graduatorie vigenti o approvate alla data dell’1.1.2015.

Invece, le assunzioni non riferite al personale delle province in sovrannumero potranno essere finanziate:

1. con le risorse del triennio 2012-2014 non spese (ma, in realtà le risorse del 2014 dovrebbero essere state erose dalle esigenze di ricollocazione del personale provinciale del 2015…);


2. con il 25% della spesa del personale cessato, che finanzia nella sostanza le assunzioni ammesse dal combinato disposto della deliberazione della Sezione Autonomie della Corte dei conti 19/2015 e dell’articolo 4 del d.l. 78/2015: di fatto, le figure da adibire ai servizi sociali e dell’istruzione, caratterizzati da profili infungibili o titoli di studio del tutto peculiari (educatori asili nido e assistenti sociali).

Se nel 2016 si chiuderà la vicenda della ricollocazione, allora si ripristineranno le vecchie regole: niente più congelamento delle assunzioni, ma il limite sarà quello del 25% della spesa del personale cessato nel 2015; probabilmente sarà utilizzabile, però, l’incentivo per gli enti virtuosi, previsto dall’articolo 3, comma 5-quater, del d.l. 90/2014, ma per l’ultima volta, visto che non sarà applicabile negli anni 2017 e 2018.

Chiusa con un senso di vertigini la descrizione del comma 126, non resta che tornare a chiedersi, ma senza risposta, quali possano essere i risparmi ricavabili dalla disciplina ivi dettata, ai fini della riduzione degli oneri sulla contrattazione decentrata, per sanarne i vizi.

Il gran finale è da riservare al comma 128, norma che sarebbe assai piaciuta a Giambattista Vico e Giuseppe Tomasi di Lampedusa, visto che rappresenta l’eterno perpetuarsi di un divenire destinato a trasformarsi nell’eguale a se stesso. Il comma, di fatto, ripristina sia pure in forme leggermente diverse, le famigerate disposizioni dell’articolo 9, commi 1 e 2-bis, del d.l. 78/2010, reintroducendo il blocco della contrattazione decentrata: “Nelle more dell'adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli 11 e 17 della legge 7 agosto 2015, n. 124, con particolare riferimento all'omogeneizzazione del trattamento economico fondamentale e accessorio della dirigenza, tenuto conto delle esigenze di finanza pubblica, a decorrere dal 1° gennaio 2016 l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, Gomma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, non può superare il corrispondente importo determinato per l’anno 2015 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio, tenendo conto del personale assumibile ai sensi della normativa vigente”.

Per quanto la norma non sia destinata a durare a lungo, in quanto l’attuazione della riforma Madia della PA dovrebbe farne cessare l’efficacia, per un tempo difficilmente inferiore all’anno 2016 sortirà effetti già noti e visti:

1. fissare un tetto all’ammontare complessivo delle risorse decentrate, che non sarà più quello del 2010, bensì quello del 2015, oltre il quale non sarà possibile spingersi;


2. ridurre detto ammontare in proporzione alla cessazione del personale in servizio.

C’è, però, una new entry (perché il passato si ripete, ma mai, in effetti, esattamente uguale, bensì sempre entropizzato da vizi deformanti): la necessità di tenere conto “del personale assumbile ai sensi della normativa vigente”. Si tratta di una fantastica espressione che nemmeno la Sibilla cumana sarebbe riuscita a rendere più criptica. Così, nel 2016 ci sarà occasione non solo di rispolverare i conteggi più assurdi e ovviamente mai dettati dal legislatore su come computare i tagli da apportare ai fondi decentrati per effetto delle cessazioni, ma anche di scervellarsi per capire cosa mai significhi effettuare quei tagli, ma tenendo conto del personale assumibile: cioè, tagliarli solo se non sia assunto il personale assumibile? O solo fino per il periodo nel quale detto personale non sia assunto?

Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, Aran, Funzione Pubblica e Ragioneria generale dello stato possono essere contenti: scaldino i motori: il 2016 sarà occasione per rendere ancora più caotico l’ordinamento con pareri che, come sempre, diranno tutto ed il suo esatto contrario.

 

Riforma delle province e delle norme sulla spesa del personale: la Corte dei conti canta chiaro il disastro

Chi scrive non è stato mai affatto tenero con la riforma delle province e la normativa che da anni disciplina il lavoro pubblico.

I commentatori, se non vogliono limitarsi alla mera parafrasi dei testi normativi, hanno il dovere anche di mettere a nudo i problemi interpretativi ed applicativi derivanti da norme carenti di sostanza, coordinamento, visione.

Tuttavia, ogni parola che possa essere stata spesa in senso critico dalla dottrina sugli argomenti citati oggi sta a zero. A parlare, infatti, con la deliberazione 28/2015 è stata la Corte dei conti, Sezione Autonomie, che ne ha per tutti, compreso il Dipartimento della Funzione pubblica ed il Ministero per le riforme regionali e la loro circolare congiunta 1/2015. Chissà se al Ministro Delrio e al suo staff che ha scritto la riforma delle province, nonché all’intero Governo stiano fischiano le orecchie. Ecco gli stralci della delibera, con i quali la Corte dei conti scrive quello che davvero pensa del modo di legiferare in Italia. Buona lettura (neretti di chi scrive).

“In via preliminare non sembra inopportuno ricordare (si veda anche la delibera n. 27/2014 di questa Sezione ), che il legislatore è recentemente più volte intervenuto in materia di spesa del personale e capacità di assunzione da parte degli enti locali non sempre in modo coerente ed utilizzando una tecnica di produzione delle norme spesso non aderente ai principi che dovrebbero prioritariamente caratterizzare la redazione delle stesse, quali, soprattutto, quelli della chiarezza e della precisione. Esemplare in tal senso appare l’art. 1, comma 424, della legge n. 190/2014, il quale, nonostante l’intervento della “circolare” del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione n. 1/2015, nonché di plurimi pareri forniti in merito dalle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, continua a suscitare negli enti locali dubbi ermeneutici e ad evidenziare difficoltà applicative. Inoltre, l’intero apparato normativo intervenuto a regolare la materia già dalla legge n. 190/2014 appare concepito senza una sufficiente preventiva valutazione degli effetti concreti sull’assetto giuridico di un settore per sua natura delicato.

Ne consegue, evidentemente, che se l’attuazione della “voluntas legis” dipende dall’interpretazione delle norme da parte dei soggetti ed organi chiamati ad applicarle, tale interpretazione risulta comunque ed inevitabilmente condizionata dalla qualità della tecnica legislativa utilizzata….”.

“…Non di rado, infatti, accade che nella produzione normativa risulti carente la stessa analisi di concreta attuabilità delle modalità previste nelle disposizioni emanate: basti osservare gli effetti finora riscontrati con riguardo al processo di “riforma delle Province” (evidenziati anche da questa Corte nella deliberazione n. 25/SEZAUT/2015/FRG), che non possono non avere un rilevante impatto sul tema della “capacità assunzionale, o i riflessi del continuo slittamento dei termini di approvazione dei bilanci degli enti locali (sottolineati da questa Corte, in particolare nella delibera n. 23/SEZAUT/2013/FRG) sulla corretta applicazione del principio di programmazione, mettendone a rischio credibilità ed efficacia.

Come già evidenziato in premessa, la mutevolezza della normativa “costringe” l’interprete, che non voglia pretendere di sostituirsi al legislatore, a “ricostruire” dopo ogni intervento di quest’ultimo il quadro giuridico entro il quale devono muoversi gli operatori, nel tentativo di fornire indicazioni rispettose della lettera e della “ratio legis” e dotate di intrinseca coerenza logica. Non si può omettere di ricordare, inoltre, che nella specifica materia della capacità assunzionale degli enti locali è prevista una severa sanzione (la nullità delle assunzioni effettuate) per la violazione di norme redatte tuttavia con tecnica legislativa non sempre impeccabile e dal contenuto spesso poco chiaro…”.

“…La soluzione da ultimo indicata per le assunzioni a valere sui budget degli anni precedenti al 2015 rimane, ad avviso di questa Sezione, la più logicamente percorribile e la più aderente alla lettera e alla “ratio legis”, stante la scarsa coerenza tra le diverse norme richiamate, la cui lacunosità ha generato la necessità di una “circolare” interpretativa a sua volta non priva di passaggi non sempre tecnicamente ineccepibili ai fini di una ricostruzione chiara, logica ed univoca del quadro normativo…”.

Dotazioni organiche, Sezione Autonomie, riduzione del costo del personale e legge 124/2015: cortocircuito gestionale

La Corte dei conti, Sezione Autonomie, con la deliberazione 27/2015 pone nuovi problemi agli enti locali per definire il quadro corretto degli interventi volti alla razionalizzazione della spesa di personale.

Le indicazioni della magistratura contabile appaiono tanto più complesse e di difficile attuazione, se messe in relazione con la previsione dell’articolo 17, comma 1, lettera q), della legge 124/2015 (legge delega di riforma della PA), laddove si prevede che il legislatore delegato si attenga al criterio della “progressivo superamento della dotazione organica come limite alle assunzioni fermi restando i limiti di spesa anche al fine di facilitare i processi di mobilità”.

Il quesito che si pone è come poter riuscire a porre in essere riduzioni progressive della spesa del personale, facendo a meno dello strumento che fin qui ha quanto meno consentito di avere un parametro per il contenimento massimo della spesa di personale stessa, consistente nel tetto al quantitativo di dipendenti ritenuto indispensabile, e cioè appunto la dotazione organica. Strumento, per altro, utilizzato anche – sebbene non sempre in modo utile – per determinare qualitativamente quali tipologie di categorie e profili risultino indispensabili per l’espletamento delle funzioni.

Torniamo alla Sezione Autonomie che con la deliberazione citata prima ha chiarito:

1. non è venuto meno, nonostante le disposizioni del d.l. 90/2014, l’obbligo posto dall’articolo 1, comma 557, lettera a), della legge 296/2006, ai sensi del quale si richiede agli enti locali di assicurare il contenimento della spesa del personale mediante la “riduzione dell’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e contenimento delle spese per il lavoro flessibile”;


2. la previsione del successivo comma 557-quater, secondo la quale a decorrere dal 2014, gli enti sono tenuti a conseguire “nell’ambito della programmazione triennale dei fabbisogni di personale, il contenimento delle spese di personale, con riferimento al valore medio del triennio precedente alla data di entrata in vigore delle presenti disposizioni” non è alternativa, bensì integrativa dell’obbligo visto prima.

Dunque, le amministrazioni debbono conseguire la riduzione del costo del personale sapendo che esiste un tetto invalicabile, costituito dal valore medio della spesa relativa riferita al triennio 2011-2013, il quale tetto costituisce un parametro aggiuntivo alla sempre necessaria riduzione dell’incidenza della spesa di personale rispetto a quella corrente. Sicchè, non basta che anno per anno gli enti locali mantengano la spesa di personale entro il massimo di spesa consentito dal comma 557-quater, ma debbono comunque ridurlo in proporzione alla spesa corrente.

La deliberazione della Sezione Autonomie si presta a molteplici critiche. Alcune riferite all’assetto dell’ordinamento attuale, altre a quello che deriverà dall’attuazione della legge 124/2015.

In riferimento all’ordinamento attuale, probabilmente la Sezione Autonomie, che pure nella delibera 27/2015 mostra estrema attenzione a fornire interpretazioni costituzionalmente orientate, non ha dato una lettura completa e corretta dell’articolo 1, comma 557. Essa, infatti, ha soffermato la sua attenzione sul contenuto della lettera a), sorvolando sul precetto generale di detto comma, ai sensi del quale: “Ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al Patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica retributiva ed occupazionale, con azioni da modulare nell’ambito della propria autonomia e rivolte, in termini di principio, ai seguenti ambiti prioritari di intervento [...]”.

La norma è a sua volta rispettosa dell’autonomia riconosciuta dalla Costituzione agli enti locali (autonomia molto meno rispettata per le province…), tanto che il comma 557 mentre rende chiari gli obiettivi, ridurre la spesa di personale, a differenza delle leggi finanziarie precedenti che avevano subito le censure della Consulta in quanto fissavano risultati fissi di riduzione della spesa, lascia all’autonomia, espressamente citata, delle amministrazioni il compito di individuare quali azioni intraprendere per abbassare il peso della spesa di personale e qualificando gli ambiti prioritari di intervento come “principio” e non come regola cogente.

Dunque, è lo stesso comma 557 che, per come formulato, va nella direzione diametralmente opposta a quella segnata dalla delibera 27/2015, secondo cui la riduzione dell’incidenza sia cogente. In realtà è solo un principio, una delle modalità mediante le quali gli enti possono agire, potendo anche attivarne delle altre, purchè, comunque, non oltrepassino la media triennale 2011-2013.

La Corte dei conti continua a non valutare la circostanza che considerare obbligatorio, al di fuori di parametri assoluti, ridurre un indice, significa ammettere conseguenze paradossali sul piano organizzativo, come ritenere possibile nel corso del tempo azzerare la spesa corrente del tutto oppure ritenere giustificato che effetti di “bonifica” della spesa corrente, come quelli che deriveranno dall’armonizzazione contabile, si riverberino in modo automatico ed acritico sul personale. Come se alla “pulizia” del dato della spesa corrente, cioè il denominatore, dovesse necessariamente corrispondere simmetrica ed anzi maggiore riduzione del numeratore, a prescindere del tutto dal fabbisogno lavorativo necessario.

Torniamo, dunque, all’articolo 17, comma 1, lettera q), della legge 124/2015 e all’idea di “superare” le dotazioni organiche.

Questa indicazione apre un problema: al di là dei vincoli finanziari esistenti, che hanno in effetti impedito alle amministrazioni pubbliche di riempire totalmente le dotazioni organiche (non di rado, anche perché gonfiate ad arte), cosa può sostituire l’elenco dotazionale per determinare la spesa massima ammissibile di personale, il numero massimo di dipendenti da assumere e i profili necessari?

Senza dotazione organica, il personale di cui ha bisogno l’ente è, sostanzialmente, quello in servizio. Il superamento della dotazione organica di fatto dà rilievo esclusivo a quella che oggi viene definita “dotazione di fatto”, cioè l’elenco del personale in servizio a tempo indeterminato, la quale costituirebbe la testimonianza fattuale del personale necessario per svolgere le funzioni.

Ma, se, come nella quasi totalità dei casi accade, la dotazione di fatto risulti in misura rilevante ridotta a quella che oggi è la dotazione organica (al netto delle sovrastime)? Come potrebbe un ente dimostrare un sottodimensionamento del personale senza un parametro fisso?

Il fine esplicito della riforma PA è eliminare la dotazione organica come “ostacolo” alla mobilità. I processi di riallocazione del personale pubblico hanno storicamente funzionato poco, in particolare esattamente quelli di natura “obbligatoria”, miranti a razionalizzare la distribuzione del personale da amministrazioni sovrabbondanti verso altre sottodimensionate. Uno dei contenuti più “osannati” della riforma Madia dello scorso anno, il d.l. 90/2014, fu proprio l’introduzione della mobilità d’ufficio entro i 50 chilometri, che avrebbe dovuto rimediare al problema.

Alcuni commentatori ritengono che il superamento della dotazione organica potrà servire proprio al rilancio della mobilità. Un acuto e critico osservatore delle riforme come Francesco Verbaro ha rilevato (“Addio alle dotazioni organiche per far partire la mobilità” in Quotidiano Enti Locali & PA, Il Sole 24 Ore) che “spesso le amministrazioni hanno opposto la mancanza di vuoto di organico alle richieste di mobilità”.

In realtà, le mobilità non sono state, poi, così insignificanti come il Legislatore ritiene. Guardando ai dati del Conto annuale del tesoro del 2013, scopriamo che quell’anno vi furono 29.842 passaggi in mobilità all’interno dello stesso comparto e altre 1.732 mobilità intercompartimentali. Non proprio briciole.

L’ostacolo alla mobilità, soprattutto se finalizzata alla razionalizzazione delle strutture amministrative, è sempre stato principalmente non la dotazione organica, quanto l’assenza dei parametri di equiparazione dei livelli stipendiali, approvati solo sotto la spinta del tentativo di ricollocare le migliaia di dipendenti provinciali in sovrannumero.

La dotazione organica, a ben vedere, con la mobilità ha davvero ben poco a che vedere. Sono due strumenti distinti, non in relazione tra loro. La dotazione, infatti, altro non è se non la determinazione quali-quantitativa del plafond di personale necessario; la mobilità è solo uno strumento di reclutamento del personale, ovviamente finalizzato a coprire esattamente i vuoti di quel plafond.

Quando, domani, la dotazione organica verrà a mancare, come sarà possibile, allora, dimostrare l’esistenza di vuoti da coprire? E, allo stesso modo (come ha brillantemente spiegato F. Verbaro nell’articolo citato), come faranno le amministrazioni a dimostrare l’esistenza di esuberi?

La risposta potrebbe consistere nella valorizzazione della capacità di programmazione. L’elenco triennale dei fabbisogni, reso operativo dagli obiettivi gestionali disposti col Peg, possono di per sé essere i documenti, flessibili, che di anno in anno individuano con precisione la provvista di personale necessario allo svolgimento dei compiti.

Il problema è che l’assenza di un “tetto” qual è la dotazione organica, ma soprattutto l’eliminazione di un elenco rigido delle professionalità necessarie, detta provvista potrebbe essere estremamente mutevole ed incontrollabile.

Facciamo due esempi. Eliminando la dotazione organica si pone il gravissimo problema di regolare e programmare i contratti a tempo determinato. Essi hanno una disciplina particolare nella programmazione e gestione, perchè la loro “extradotazionalità” rende evidente che non si tratta di strumenti ordinari di gestione delle attività lavorative. Però, quando la dotazione organica non vi sarà più, vi sarà una libertà molto maggiore – con rischi di abusi – nelle assunzioni flessibili, non limitate dalle caselle della dotazione organica che potrebbero comunque essere il riferimento giustificativo del fabbisogno da ricoprire, sia pure non in termini permanenti.

Il secondo esempio è ancor più chiaro e riguarda i dirigenti e i responsabili di servizio “a contratto”. Attualmente, negli enti locali, è possibile assumerli entro il 30% della dotazione organica, o entro percentuali più ristrette anche al di là della dotazione organica. Quando essa verrà a mancare, non vi sarà più alcun parametro percentuale possibile, né saranno distinguibili incarichi “entro la dotazione”, da quelli “extra dotazione”, col rischio di una nuova ed ulteriore esplosione di incarichi a contratto, a disdoro dei concorsi pubblici e della complessa gestione del ruolo unico dei dirigenti.

Il Legislatore non pare aver minimamente considerato i rischi operativi che risiedono dietro l’eliminazione della dotazione organica, che, per quanto essa sia un adempimento “burocratico”, possano eliminarsi residue remore a gestioni e reclutamenti “allegri”, con rigonfiamenti di spese e di quantità di personale che potrebbero essere scongiurati solo da regole e vincoli alle assunzioni ancora più cogenti e duri di quelli di oggi. Il che porterebbe a cortocircuiti normativi, interpretativi ed operativi esattamente come quello che si verifica tra la delibera 27/2015 della Sezione Autonomie e la legge 124/2015.

Tale legge potrebbe contenere al suo interno un parziale rimedio al potenziale caos, laddove prevede altri criteri di delega, come la “definizione di obiettivi di contenimento delle assunzioni, differenziati in base agli effettivi fabbisogni” e la “introduzione di un sistema informativo nazionale, finalizzato alla formulazione di indirizzi generali e di parametri di riferimento in grado di orientare la programmazione delle assunzioni anche in relazione agli interventi di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.

Il contenimento della spesa di personale basato non più su tagli lineari o, comunque, strumenti validi per tutti, come la riduzione progressiva dell’incidenza sulla spesa corrente, bensì sugli effettivi fabbisogni sarebbe un passo in avanti fondamentale. Sia perché si valorizzerebbe il fabbisogno e, dunque, lo si dovrebbe finalmente definire; sia perché i tagli lineari favoriscono sempre le amministrazioni meno virtuose.

Un sistema informativo nazionale per orientare la programmazione, poi, potrebbe essere lo strumento operativo per la rilevazione dei fabbisogni e la riorganizzazione, che potrebbe stare poi alla base dei processi di mobilità, fine principale dell’eliminazione della dotazione organica.

Occorre sperare che il legislatore prenda atto che, però, senza la definizione di strumenti di rilevazione dei fabbisogni e dei costi standard del personale, né la differenziazione delle modalità di contenimento della spesa di personale, né la programmazione potranno davvero funzionare.

Purtroppo, fabbisogni e costi standard sono i grandi assenti anche nella legge 124/2015, sebbene se ne parli da sempre.

Il fondo contrattuale della dirigenza non va ai dirigenti a termine. Scivolone della Cassazione

E’ davvero spiacevole quando la suprema Corte di cassazione incappa in errori clamorosi ed inaccettabili, come quello in cui è incorsa la Sezione lavoro civile con la sentenza 13 giugno 2012, n. 9645.
Detta pronuncia contiene due affermazioni, una corretta e l’altra assolutamente fuori bersaglio e del tutto non condivisibile.
L’affermazione corretta è quella secondo la quale “l'interpretazione logico-letterale e complessiva delle disposizioni collettive sopra richiamate consente di addivenire alla conclusione indicata dal ricorrente, vale a dire a far ritenere che l'articolo 26 del CCNL dell'Area della Dirigenza del Comparto Regioni - Autonomie locali del 23 dicembre 1999 va interpretato nel senso che nella determinazione del fondo previsto dalla stessa disposizione contrattuale deve tenersi conto delle sole posizioni dirigenziali effettivamente coperte e non di tutte quelle contemplate nell'organico dell'ente”. Quanto sancito dalla Cassazione appare del tutto scontato, per quanto la sentenza per dimostrarlo pecchi di barocchismo argomentativo, sicchè in questa sede non si approfondisce l’argomento.
Fuori bersaglio, come detto, è invece la seconda affermazione secondo la quale “lo stesso fondo va utilizzato anche per le indennità spettanti ai dirigenti assunti con contratto a tempo determinato”.
In merito alla sentenza, autorevole dottrina (L. Tamassia, “Fondo accessorio dei dirigenti: l'incremento delle sole posizioni in organico salva la spesa pubblica” in Il Sole 24 Ore, Quotidiano digitale Enti Locali & Pa dell’8 settembre 2015) afferma: “appare arduo rinvenire, nell'iter argomentativo percorso della Corte, una qualche sbavatura giuridica degna di rilievo”. E’, invece e purtroppo facilissimo evidenziare i difetti gravissimi e gli errori marchiani in cui incorre la Cassazione, quando afferma che il fondo finanzia gli incarichi dirigenziali a tempo determinato. Vediamo il perché.
La Cassazione, in primo luogo, sostiene che “non è, infatti, dato rinvenire nella disposizione collettiva in esame (cioè il Ccnl 23.12.1999, nda) ed in quella ad essa correlata del precedente accordo del 1996 alcun elemento concreto che imponga un diverso finanziamento della retribuzione di posizione qualora alcune delle funzioni dirigenziali previste dall’ordinamento dell’ente siano affidate a dirigenti assunti con contratto a termine […]”.
La Cassazione è, evidentemente, alquanto – ed imperdonabilmente – distratta. Nella disciplina contrattuale l’elemento concreto che impone il diverso finanziamento esiste eccome ed è inequivocabile: è l’articolo 1, comma 1, del Ccnl 23.12.1999, ai sensi del quale “Il presente contratto collettivo nazionale si applica a tutto il personale con qualifica dirigenziale dipendente dagli enti del comparto Regioni - Autonomie Locali, comprese le IPAB, di cui all'area II) dell’art.2, comma 1, dell’Accordo quadro del 25.11.1998, con rapporto di lavoro a tempo indeterminato”. Basta leggere: la disciplina della contrattazione collettiva si applica in via esclusiva al personale dirigenziale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato.
Poiché l’interpretazione non solo delle leggi, ma anche degli accordi contrattuali, non può mai prescindere dal chiaro significato delle parole nella loro sequenza logica, se un contratto collettivo autolimita la propria portata al solo personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, non è consentito ad alcun giudice ritenere che, al contrario, esso si estenda anche a personale assunto con contratto a tempo determinato.
Basterebbe questa semplice constatazione per comprovare come la sentenza della Sezione lavoro in commento sia priva di qualsiasi pregio interpretativo e meritevole di un auspicabile pronto emendamento da parte dei supremi giudici.
Ma, per completezza di argomentazione, occorre andare oltre. Verifichiamo se l’accordo del 1996, per caso, non si estenda anche ai dirigenti a termine. L’articolo 1, comma 1, dispone: “Il presente contratto collettivo nazionale si applica a tutto il personale con qualifica di dirigente dipendente dalle amministrazioni del comparto di cui all'art. 5 del D.P.C.M. 30 dicembre 1993, n. 593, con rapporto di lavoro a tempo indeterminato”. Niente da fare, dunque: i contraenti per due volte hanno espressamente inteso limitare l’applicazione delle regole contrattuale al solo personale di ruolo, escludendo i dirigenti con contratto a tempo determinato: secondo svarione della Cassazione.
Ma ce n’è uno ancora più grave. E’ vero che il giudice deve giudicare secondo la documentazione allegata dalle parti a comprova delle proprie argomentazioni. E’ altrettanto vero, tuttavia, che il giudice ha il dovere di reperire tutte le fonti normative che disciplinano la materia.
Ora, nel caso di specie si disquisisce della possibilità di finanziare la retribuzione dei dirigenti a termine con il fondo contrattuale decentrato. Abbiamo visto che nella contrattazione nazionale collettiva esiste – evidentissimo – l’elemento concreto che esclude di finanziare i dirigenti a termine con il fondo contrattuale. Ma, tale esclusione è ancora più chiara ed evidente nella disciplina legislativa che regola il rapporto di lavoro dei dirigenti a tempo determinato negli enti locali. Si tratta dell’articolo 110, comma 3, del d.lgs 267/2000, imperdonabilmente pretermesso dalla Sezione lavoro nella sua frettolosa argomentazione, estremamente appiattita sul parere, erroneo e privo di consistenza, espresso sul merito dall’Aran il 16 ottobre 2009, nonostante fosse stata proprio l’Aran a stipulare ben due contratti collettivi che escludono espressamente la dirigenza a tempo determinato dall’applicazione dei contratti collettivi medesimi!
Cosa dispone l’articolo 110, comma 3 citato? Il contenuto della norma è noto e, anch’esso inequivocabile, nel suo ultimo periodo: “il trattamento economico e l'eventuale indennità ad personam sono definiti in stretta correlazione con il bilancio dell'ente e non vanno imputati al costo contrattuale e del personale”.
Non solo, dunque, nella contrattazione collettiva è ben visibile (si tratta dell’articolo 1, comma 1, di ben due contratti) l’elemento concreto che impone un finanziamento della retribuzione dei dirigenti a contratto, diverso dal fondo contrattuale, ma tale elemento concreto è addirittura contenuto nella legge, con un livello, dunque, di generalità, astrattezza e cogenza ben maggiore.
Il precetto normativo è chiarissimo:
a) il trattamento economico dei dirigenti a contratto è correlato col bilancio dell’ente, non col fondo contrattuale, in perfetto coordinamento con la contrattazione collettiva che esclude appunto i dirigenti a termine dalla disciplina contrattuale;
b) i costi relativi al personale dirigenziale a termine non debbono nemmeno essere imputati al costo contrattuale: ciò implica senza alcun dubbio che il finanziamento non può e non deve in alcun modo essere reperito nei fondi contrattuali.
Le argomentazioni della Sezione lavoro, quindi, si dimostrano essere non solo erronee perché non hanno guardato alle chiare previsioni dei contratti collettivi che limitano esplicitamente il loro campo di operatività al solo personale a tempo indeterminato, ma si pongono contra legem in modo frontale, in quanto assolutamente in contrasto con quanto disposto in modo non equivoco dall’articolo 110, comma 3, del d.lgs 267/2000. Come si nota, sbavature nell’argomentazione giuridica della Cassazione, di rilievo e poco giustificabili, ve ne sono, purtroppo fin troppe.
Ma non è finita. La Cassazione, incorrendo ancora una volta nell’errore interpretativo dell’Aran, afferma che diversamente operando, cioè (come imposto dai contratti e dalla legge) escludendo di finanziare la retribuzione dei dirigenti a termine col fondo contrattuale, “finirebbe per ammettersi una duplicazione di spesa con riferimento alle medesime funzioni dirigenziali”. Verrebbe da chiedere, rispetto a questa affermazione: perché? Ma, nella sentenza essa affermazione resta sospesa, apodittica e immotivata. Per la semplice ragione che essa non può trovare argomentazione alcuna che la sorregga.
Essa sarebbe vera e sostenibile se col bilancio dell’ente si finanziasse una posizione dirigenziale a tempo determinato in più rispetto a quelle di ruolo e tale posizione fosse la duplicazione di almeno una delle prime. Non è vera e sostenibile, se invece questo non accada.
Andiamo a quanto dispone l’articolo 27, comma 9, del Ccnl 23.12.1999, ai sensi del quale “le risorse destinate al finanziamento della retribuzione di posizione debbono essere integralmente utilizzate. Eventuali risorse che a consuntivo risultassero ancora disponibili sono temporaneamente utilizzate per la retribuzione di risultato relativa al medesimo anno e quindi riassegnate al finanziamento della retribuzione di posizione a decorrere dall'esercizio finanziario successivo”.
Poniamo che un certo ente locale abbia in dotazione organica 10 posizioni dirigenziali di ruolo e che al momento della costituzione dei fondi i 10 posti fossero tutti coperti. Con l’andare della gestione alcuni si sono pensionati e le posizioni di ruolo effettivamente coperte si siano ridotte a 7. L’ente, potendo riorganizzare gli incarichi, ha ritenuto inizialmente di incrementare funzioni e responsabilità di due dirigenti e, dando applicazione al già visto articolo 27, comma 9, ha fatto in modo di coprire il fondo, prima coperto al 100%, in modo da avvicinarsi a tale copertura, giungendo però all’85%, perché il sistema di valutazione e di pesatura delle posizioni non consente – come appare normale – di duplicare i valori della posizione, ma di determinarle eventualmente in aumento in relazione alla redistribuzione dei carichi e degli incarichi. Il 15% del fondo si dimostra essere non utilizzabile per la retribuzione di posizione e, quindi, può confluire nella retribuzione di risultato e, laddove non tutte le risorse di risultato possano essere attribuite ai dirigenti, per la residua parte incrementare il fondo della retribuzione di posizione per il solo anno successivo.
I dirigenti di ruolo, in quanto solo ad essi si applica il contratto, possono quindi contare sulla circostanza che i meccanismi contrattuali rendono potenzialmente “spendibili” le risorse delle retribuzioni di posizione resesi disponibili a seguito di cessazioni di rapporti di lavoro, sia in termini di rideterminazione delle retribuzioni di posizione dovute a riorganizzazioni interne per fare fronte alla riduzione dei dirigenti in servizio, sia in termini di risultato, sia intermini – marginali – di potenziale incremento della posizione per l’anno successivo.
Applicando il ragionamento di Aran e Cassazione, laddove venissero assunti 3 dirigenti a tempo determinato nel corso degli anni e la loro retribuzione di posizione e risultato fosse finanziata col fondo contrattuale, per i dirigenti di ruolo non potrebbero trovare applicazione le misure viste prima, in quanto il fondo verrebbe in parte consumato dai dirigenti a tempo determinato.
Nulla quaestio – apparentemente – se i dirigenti a termine occupassero esattamente le stesse posizioni dei 3 cessati dal servizio in passato, con ripristino totale della precedente organizzazione e nuova pesatura che riporti il tutto a quanto era anni prima.
Ma, se invece, come più probabile, i nuovi tre assunti avessero incarichi e connesse posizioni differenti? E se, come ammette l’articolo 110, comma 3, ad essi l’amministrazione ritenesse di assegnare un’indennità ad personam, volta ad incrementare la retribuzione? Si potrebbe giungere al paradosso che il fondo contrattuale, riservato ai dirigenti di ruolo, venga eroso in modo più che proporzionale al costo dei dirigenti a contratto, se a questi fossero riconosciute retribuzioni di posizioni più elevate di quelle dei 3 cessati e/o si assegnassero loro indennità ad personam, che evidentemente Aran e Cassazione ritengono ammissibile siano finanziate dal fondo, cioè dai dirigenti di ruolo, in ultima analisi.
Non solo. L’anno successivo alla cessazione dei dirigenti assunti con contratto a termine, qualora l’ente ritenesse di non assumerne altri, i 7 residui dovrebbero nuovamente vedersi incrementati carichi e responsabilità: ma, quell’anno non potrebbero contare sui residui dell’anno precedente, utili all’incremento del risultato o della posizione. Anche in questo modo, sarebbero i dirigenti di ruolo a finanziare, rimettendoci parte della loro retribuzione, incarichi a contratto attivati fiduciariamente dalle amministrazioni.
Ancora: successivamente al d.lgs 150/2009 non è più da mettere in dubbio che l’articolo 110 del d.lgs 267/2000 si applichi in combinazione (se non sia stato, nel comma 1 addirittura sostituito) con l’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001, il quale consente di assumere dirigenti a contratto solo:
a) fornendone esplicita motivazione,
b) a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell'Amministrazione.
Se, dunque, nei ruoli dell’amministrazione – come nei fatti è altamente probabile, anche se gli incarichi a contratto siano sempre moltissimi – esistano dirigenti con professionalità tale da poter sostenere il carico lavorativo determinato dalle scoperture della dotazione (come nell’esempio fatto sopra), non vi sarebbero nemmeno i presupposti di legittimità per utilizzare i dirigenti a contratto. Sarebbe il caso di chiarire una volta e per sempre che le amministrazioni locali non possono scegliere indiscriminatamente come alternativa piena se assumere un dirigente di ruolo, oppure se, indifferentemente, reclutarlo a tempo determinato. L’articolo 19, comma 6, chiarisce che la seconda scelta non può che essere un’eccezione, limitata non solo numericamente, ma anche nei presupposti e necessitante una specifica e molto approfondita motivazione.
Tutte queste considerazioni spiegano perché il combinato disposto dell’articolo 110, comma 3, del d.lgs 267/2000 e delle disposizioni contrattuali che riservano la disciplina contrattuale ai soli dirigenti di ruolo impongono alle amministrazioni di finanziare col bilancio e non col fondo contrattuale i dirigenti a contratto.
Il comma 3 dell’articolo 110 è addirittura fonte giuridica che, attraverso il meccanismo dell’indennità ad personam, giustifica persino la crescita della spesa complessiva, la quale non può che essere finanziata col bilancio.
Qualora un ente assuma dirigenti a contratto e non riveda al ribasso, attraverso la riorganizzazione, la portata degli incarichi dei dirigenti di ruolo e le relative retribuzioni, il sistema per evitare “duplicazione” di spesa è semplicissimo: congelare le quote del fondo per la retribuzione di posizione e risultato dei dirigenti connesse con gli incarichi di direzione attribuiti ai dirigenti a contratto, in modo che queste risorse costituiscano un risparmio di spesa per l’ente; infatti, tali risorse non sarebbero utilizzabili per il risultato o per l’incremento del fondo dell’anno successivo. I dirigenti a contratto dovrebbero comunque essere retribuiti da capitoli di bilancio diversi dal fondo. Sicchè, in questo modo, l’anno successivo alla cessazione dei dirigenti a contratto è possibile dare piena applicazione all’articoloo27, comma 9, del Ccnl 23.12.1999.
Infine, altro piccolo particolare che la Cassazione ha del tutto trascurato: l’articolo 110, comma 2, del d.lgs 267/2000 continua ad ammettere l’assunzione di dirigenti a contratto extra dotazione organica, cioè anche in aumento dei posti fissati come tetto massimo funzionale e di spesa. Ritengono i giudici della Cassazione possibile che anche in questo caso le risorse per finanziare le retribuzioni di tali dirigenti a contratto siano reperibili dal fondo?
O, non è forse, necessario un ripensamento molto, ma molto, approfondito della sentenza in commento, prendendo atto di quante sbavature giuridiche siano da correggere?

Docenti e ATA delle scuole comunali: l'inutilità della circolare 3/2015 della Funzione pubblica

Una circolare che sorprende per la sua scarsa utilità, oltre che per l’assenza dell’unica presa di posizione che avrebbe potuto essere utile: la precisazione che le assunzioni a seguito di concorsi non costituiscono reiterazione illecita di contratti di lavoro a termine.

La circolare 3/2015 della Funzione Pubblica lascia realmente interdetti. In disparte la circostanza che le circolari non possono costituire fonte giuridica, meno che mai se non rivolte ad uffici subordinati, come nel caso dei comuni, autonomi e in alcun modo in dipendenza gerarchica col Dipartimento della Funzione pubblica, la generale poca utilità di tali strumenti di interpretazione del diritto in questo caso si esalta e sublima.

Al di là della dotta disanima delle disposizioni normative vigenti in merito alla regolazione del lavoro a tempo determinato, la circolare brilla per la sua assoluta carenza di indicazioni utili a disciplinare l’attività amministrativa.

Infatti, quanto scritto da Palazzo Vidoni è utile esclusivamente a porre il problema, ma senza dare nessuno strumento utile per risolverlo.

Il problema, nel caso specifico, è: si applica al personale docente delle scuole materne e degli asili nido il termine massimo di durata di 36 mesi previsto in generale per i lavoratori a tempo determinato?

La circolare esamina il problema ponendolo in modo corretto, affermando che:

1. “al personale docente e ATA delle istituzioni scolastiche comunali è applicabile l'esclusione dalla disciplina generale del lavoro a tempo determinato, posta dal decreto legislativo n. 81 del 2015, mentre non è direttamente applicabile la disciplina speciale della legge n 107 del 2015”;


2. infatti:
   
   
   
   1. l’articolo 29, comma 2, lettera c), del d.lgs 81/2015 esclude tutto il personale docente ed ATA (compreso quello locale) dalla regolazione del lavoro a termine e, quindi, dal limite massimo dei 36 mesi;
   
   
   
   


3. l’articolo 1, comma 131, della legge 107/2015 si applica esclusivamente alle amministrazioni statali, essendo stato previsto al solo fine di programmare le assunzioni stabili, necessarie per adeguare l’ordinamento e l’organizzazione della scuola statale alle sentenze della Corte di giustizia Ue, che ha ripetutamente condannato lo Stato per la reiterazione incontrollata dei rapporti di lavoro a termine del personale della scuola statale.

Posta correttamente la questione interpretativa (sulla quale, per la verità, nessuno poteva muovere specifici dubbi), qual è, allora, la soluzione proposta da Palazzo Vidoni? Nessuna. O, meglio: i comuni facciano un po’ quello che credono. Non può che sintetizzarsi così la sconcertante chiosa della circolare, che così afferma: “valuteranno, pertanto, i comuni la sussistenza delle ragioni oggettive che, nel rispetto dei principi e delle condizioni sopra menzionate, consentano di reiterare i contratti di lavoro a tempo determinato al fine di corrispondere alle esigenze improcrastinabili collegate all'inizio del presente anno scolastico”.

Se una circolare è emessa con lo scopo di indirizzare e coordinare l’attività amministrativa, è necessario che essa fornisca indirizzi e strumenti di coordinamento. Ma se si limita a prendere atto che siano i destinatari della circolare stessa a valutare se e come risolvere i problemi che la circolare pone ed evidenzia, è chiaro che essa non ha alcuna utilità.

E’ certamente vero e corretto, come sempre affermato tautologicamente dalla circolare di Palazzo Vidoni, che la non applicabilità diretta del limite di 36 mesi ai docenti e ATA a tempo determinato delle scuole comunali non significa che i comuni possano reiterare senza limite alcuno i rapporti a termine con essi. I principi evincibili dalla disciplina europea del lavoro e dallo stesso d.lgs 81/2015 evidenziano che l’inanellamento di rapporti a termine continua a costituire un abuso, sanzionato secondo gli strumenti stabiliti dallo stesso d.lgs 81/2015.

Quindi, che fare? La circolare si è dimenticata di proporre la precisazione essenziale: cioè, non v’è e non può esservi “reiterazione”, laddove gli incarichi ai docenti ed al personale ATA siano frutto non di rinnovi successivi dei contratti (che se riprodotti a lungo implicano l’inanellamento illecito), bensì del superamento di prove concorsuali, ogni assunzione è autonoma e non reitera il rapporto di lavoro precedente.

Per la reiterazione occorre l’animus rinnovandi del datore, che si rivolge direttamente al lavoratore, riaccordandosi con esso per riprodurre il precedente rapporto di lavoro, costruendo così una serie che se reiterata nel tempo non può non ricadere nei limiti generali dei 36 mesi. Altra “dimenticanza” della circolare – molto grave – è aver omesso di ricordare che la giurisprudenza dei giudici del lavoro è pacifica nel ritenere comunque invalicabile il tetto dei 36 mesi, anche per i docenti delle scuole gestite dagli enti locali. Incentrare, dunque, sul concorso, strumento aperto a tutti che per sua natura esclude la reiterazione ed il rinnovo, avrebbe fornito ai comuni chiarimenti e strumenti per superare l’impasse.

Ma, poiché ai giudici del lavoro non risulta particolarmente chiaro che una prova selettiva recide ogni volontà di riprodurre il precedente rapporto, non sarebbe comunque bastata una circolare: occorre una legge che chiarisca soprattutto ai giudici le differenze profonde tra lavoro pubblico e privato, derivanti in particolare dal reclutamento.

La circolare 3/2015, dunque, è sostanzialmente un’occasione perduta, più che un’esibizione di analisi giuridica magari pregevole, ma poco utile.

Stipendi del pubblico impiego: la bufala dello stipendio medio

Su Il Tempo del 31 agosto 2015 è pubblicato un must ever green della stampa specializzata e non: il confronto tra le retribuzioni medie del pubblico impiego e quelle del settore privato, con la sempiterna considerazione che nel pubblico impiego la media è più elevata.

Il titolo dell’articolo dà l’idea: “Gli statali battono i privati. Hanno stipendi più alti del 23,4%”.

Segue il dettaglio: la retribuzione media nel lavoro pubblico, come censita dall’Aran sulla base delle rilevazioni del Conto del personale ammonta a 34.286 euro, mentre nel privato la media è di 27.772 euro.

Facile, a partire da questi dati, parlare dei soliti dipendenti pubblici privilegiati, col posto fisso garantito, che pesano sugli altri cittadini con un costo troppo elevato ed insopportabile.

Ma, il dato sciorinato periodicamente dai giornali sarà vero? Qualcuno si è cimentato nella verifica della sua attendibilità?

Partiamo dal portale dell’Aran. Nella pagina http://www.aranagenzia.it/index.php/statistiche-e-pubblicazioni/dati-statistici è possibile reperire il file delle retribuzioni medie pro-capite fisse, accessorie e complessive per comparto: serie 2001-2013, dati aggiornati al 31/3/2015.

Scaricando il file è possibile provare a verificare quanto sia corretto il dato sulla retribuzione media dei dipendenti pubblici. Fermandosi all’anno 2013, la media risulta di euro 34.505. Niente da dire: quasi corrispondente al dato enunciato da Il Tempo.

Vediamo, però, di ricostruire come questa media è stata ricavata. Il file è composto da una serie di righe per ciascuno dei comparti censiti. Ciascuna riga riporta il valore medio della retribuzione per ciascun comparto.

Già qui le cose non convincono. Guardando al comparto regioni enti locali delle regioni a statuto ordinario, la media riporta, infatti, un dato grezzo che media tra loro retribuzioni estremamente diverse di lavoratori con trattamenti economici estremamente diversi: segretari comunali e provinciali, dirigenti e personale del comparto.

Ecco la situazione disaggregata dei trattamenti economici nei comuni, relativi al 2012, estratta dal Conto del tesoro:



Il dato di insieme del “totale qualifica” risente di una rilevazione media che mette insieme retribuzioni estremamente diverse, per altro concentrate in incidenze fortemente differenziate.

I dipendenti dei comuni sono circa 418.000; i segretari comunali circa 3500; i dirigenti comunali circa 3200. E’ evidente che l’incidenza maggiore della spesa sta nel personale del comparto sta nei circa 412.000 dipendenti appartenenti all’area delle qualifiche, la cui retribuzione media, mediando quelle riportate nella tabella è di circa 26800 euro. Ma, poiché nelle qualifiche l’incidenza maggiore di presenza è data dalle categorie C, è probabile che una media più rispettosa della realtà vada verso i 25.000 euro, per la coorte di lavoratori più affollata.

Questo errore di impostazione nella determinazione della media delle retribuzioni vale poi per la media generale computata dall’Aran.

Infatti, facendo la media delle retribuzioni medie di ciascuno dei comparti preso in considerazione dall’Agenzia, reperiamo un importo di euro 34.807, molto vicino a quello ufficialmente censito.

Lo scarto deriva, ovviamente, dai decimali con i quali è costruito il foglio elettronico dell’Aran, che non riporta la formula utilizzata per determinare la media generale, anche se pare evidente che si tratti della media di tutte le cifre della colonna riferita al 2013.

Questo significa, quindi, che vengono trattati allo stesso i modo i dati relativi alle retribuzioni medie del comparto regioni autonomie locali (euro 29.626) e quelli dei comparti della magistratura (euro 142.653) o della carriera diplomatica (euro 88.492), senza tenere conto che magistrati e diplomatici sono dipendenti pubblici molto peculiari e, soprattutto, anche in questo caso tenere presente minimamente l’incidenza del numero dei soggetti presi in considerazione. I magistrati, sui 3,1 milioni di dipendenti pubblici sono circa 10.000; i diplomatici ancor meno.

Far contare, ai fini della media retributiva, i loro trattamenti economici con lo stesso peso ponderale degli altri non ha evidentemente alcun senso.

La conclusione che si deve trarre, allora, è che la retribuzione media di 34.000 euro circa annui è sbagliata, perché non segmenta tra le varie categorie dei dipendenti pubblici.

Una media più seria dovrebbe tenere da parte i dirigenti; i medici; i magistrati; gli appartenenti alle carriere prefettizie e diplomatiche; i docenti universitari; gli ufficiali dell’esercito con grado di generale o colonnello. Si tratta di circa 200.000 dipendenti pubblici, con un trattamento economico medio di circa 90.000 euro, con forti differenze, vista la punta di 142.000 della magistratura.

Eliminate questi particolari dipendenti pubblici, per il restante personale delle categorie dei vari comparti il trattamento economico medio difficilmente supererebbe i 28.000 euro, anche qui con punte particolari, come per le Agenzie fiscali o la Presidenza del consiglio dei ministri.

Di fatto, non si andrebbe assolutamente lontani dalla rilevazione dei trattamenti economici medi riguardanti il privato, tenendo presente che nel pubblico le medie sono attratte verso l’alto dalla presenza di dirigenti e quadri e dalla forte presenza di contrattazione nazionale collettiva; nel privato, le retribuzioni sono attratte verso il basso dal computo di comparti caratterizzati da retribuzioni davvero molto basse, come la cooperazione, dalla minore forza della contrattazione collettiva nazionale, nonché dalla più forte presenza di lavori a tempo ridotto, che abbassano ovviamente il risultato.

Sarebbe il caso, allora, di sofisticare un po’ meglio i dati e cercare di fare i confronti per categorie o qualifiche simili, invece di mischiare il tutto, per suscitare sensazionalismi e slogan, buoni in ogni stagione.

Jobs Act: riordino del lavoro flessibile occasione mancata per la PA

Che succede al lavoro flessibile nelle pubbliche amministrazioni dopo l’approvazione definitiva del decreto legislativo di riordino delle forme contrattuali, attuativo del Jobs Act? Sostanzialmente nulla.

Il decreto attuativo modifica e riordina in gran parte le disposizioni del d.lgs 276/2003, lasciando immutata l’impostazione secondo la quale esse disposizioni non si estendono ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

Il riassetto, dunque, del lavoro flessibile nella PA resta subordinato all’attuazione della legge delega di riforma, all’esame del Parlamento.

Si è persa, così, l’opportunità di segnare un minimo riavvicinamento tra le regole di disciplina del lavoro subordinato nell’impresa e nell’amministrazione pubblica, nonostante il d.lgs 165/2001 preveda, ormai molto in astratto, che al lavoro pubblico si applichino anche le norme sul lavoro nell’impresa.

In particolare, sul lavoro a tempo determinato il decreto legislativo attuativo del Jobs Act lascia espressamente fermo quanto prevede l’articolo 36, comma 2, del d.lgs 165/2001. In sostanza, mentre nel sistema privatistico il lavoro a tempo determinato è “liberalizzato” anche dalla necessità di dimostrare l’esistenza di una “causa giustificativa”, nel lavoro pubblico resta, invece, un’eccezione legata alla sussistenza delle esigenze “di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale” previste dalla norma pubblicistica.

Visto che il legislatore ha tenuto a marcare ulteriormente le differenze tra la disciplina lavoristica privata e pubblica, si sarebbe potuto, almeno, intervenire sul tema delicatissimo della successione dei contratti a termine per oltre 36 mesi. Da anni i giudici del lavoro condannano spesso, assurdamente, le amministrazioni pubbliche al risarcimento del danno dei dipendenti assunti per oltre 36 mesi, ma a seguito del superamento di concorsi pubblici. Il giudice del lavoro non intende minimamente rendersi conto che il concorso elide totalmente la possibilità che la successione dei contratti discenda da una decisione unilaterale del datore di lavoro di rinnovare periodicamente il contratto, elemento fondamentale del concatenamento illecito dei contratti a termine. Il concorso, infatti, esclude un simile intento. Per evitare che un dipendente possa cumulare con la stessa PA oltre 36 mesi di lavoro a termine, occorrerebbe impedirgli di partecipare ai concorsi. Cosa che si rivelerebbe totalmente incostituzionale.

Purtroppo, nel decreto attuativo del Jobs Act nemmeno una parola è stata spesa per risolvere una volta e per sempre questa paradossale questione.

E che dire delle collaborazioni coordinate e continuative? Anche in questo caso in attesa del riordino di stampo pubblicistico, il decreto attuativo del Jobs Act dispone che nel caso delle amministrazioni pubbliche fino a tutto il 2016 non si applicano le nuove disposizioni in tema di collaborazioni ivi previste, finalizzate sostanzialmente a ricondurre al lavoro subordinato le collaborazioni “esclusivamente personali, continuative, di contenuto ripetitivo e le cui modalità di esecuzione siano organizzate dal committente anche con riferimento ai tempi de ai luoghi di lavoro”. Formulazione, questa, che ricomprende la gran parte delle co.co.co.

Mentre tali tipi di collaborazioni restano da subito vietate per i datori privati (a meno che i contratti collettivi di settore non deroghino alla previsione normativa), il divieto per le amministrazioni pubbliche scatterà solo dal primo gennaio 2017. Francamente, non si riesce a capire la ratio di questa disparità tra ordinamento privato e pubblico.

Resta il fatto che, comunque, al di là della nuova configurazione delle co.co.co. data dal decreto attuativo del Jobs Act, per le pubbliche amministrazioni simili collaborazioni personali, ripetitive ed organizzate in tutto e per tutto dal datore sono vietate ormai da anni.

L’articolo 7, commi 6 e seguenti, del d.lgs 165/2001, come è opportuno ricordare, non solo consente le collaborazioni solo a condizione che vi sia la dimostrazione dell’assenza delle professionalità necessarie nei ruoli, si dia corso ad una procedura selettiva e si dia luogo a prestazioni altamente qualificate, ma dispone espressamente che “Il ricorso a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo svolgimento di funzioni ordinarie o l'utilizzo dei collaboratori come lavoratori subordinati è causa di responsabilità amministrativa per il dirigente che ha stipulato i contratti”. Dunque, si può concludere che l’indicazione contenuta nel decreto attuativo del Jobs Act non abbia alcun particolare contenuto innovativo per la PA.

Blocco contratti pubblico impiego: la Consulta decida come giudice delle leggi e non ragioniere o audit interno

Il pressing sulla Corte costituzionale si fa sempre più serrato, nel nome della ragione finanziaria.

Dopo la sentenza 70/2015 che ha dichiarato l’incostituzionalità della norma del Governo Monti che ha bloccato ai pensionati la rivalutazione per gli anni 2013 e 2014, il fuoco di fila del Governo stesso e della gran parte della stampa sulla Consulta è stato incessante e violentissimo.

In tantissimi hanno utilizzato ragionamento in tutto metagiuridici, per mettere in discussione una sentenza, quella sulle pensioni, in tutto e per tutto ed esclusivamente giuridica. Come non può non essere una sentenza che è emessa dal “giudice delle leggi”, cioè un esame di conformità della legge alla legge suprema, la Costituzione.

L’esito della campagna di pressione nei confronti della Consulta è sotto gli occhi di tutti. Per un vero, la Corte costituzionale si è ritenuta nel dovere di preannunciare il rigetto della questione di legittimità costituzionale riguardante l’aggio dell’8% ad Equitalia, per la sua attività di riscossione: una decisione che, ovviamente, sarà da rispettare, ma si presta a critiche molto maggiori di quelle riguardanti la decisione sulle pensioni, in quanto lascia ad Equitalia una configurazione quasi privatistica, mentre è un elemento dell’ordinamento pubblico.

Ma, ancora più di rilievo è l’ulteriore esito del tiro alla Consulta: la presentazione, da parte dell’Avvocatura di Stato, del “conto” dell’eventuale accoglimento della questione di legittimità costituzionale delle norme, sempre del Governo Monti, che hanno allungato fino al parossismo il blocco dei contratti relativi al lavoro pubblico, fermi al 2009.

Si tratta di un “conto” da 35 miliardi di euro: tanto costerebbe l’accoglimento del ricorso, tra arretrati, riallineamento ed inserimento della spesa nel Def e nel bilancio pluriennale.

L’Avvocatura di Stato, anch’essa coinvolta in aspre critiche per non aver presentato il “conto” del costo della questione relativa alle pensioni, ha adempiuto, in fondo, in modo pragmatico al proprio dovere: sostenere le ragioni del Governo per la legittimità costituzionale delle leggi approvate dallo Stato, attraverso il Parlamento.

Dunque, anche l’argomentazione relativa al rispetto dell’equilibrio dei conti è, certamente, uno strumento del quale l’Avvocatura è corretto si avvalga.

Tuttavia, l’onestà intellettuale imporrebbe di prendere atto che l’argomentazione proposta non può di per sé rappresentare sufficiente ragione per respingere non solo il ricorso relativo al blocco della contrattazione pubblica, ma qualsiasi ricorso per la legittimità costituzionale di leggi con conseguenze finanziarie.

L’argomentazione del “costo” e della necessità di tenere conto degli equilibri di bilancio, come del resto imposto dall’articolo 81 della Costituzione, è fin troppo debole e capziosa.

E’ fino troppo evidente che l’articolo 81 della Costituzione è una norma rivolta non certo alla Consulta, giudice delle leggi, ma a Governo e Parlamento. Il comma 1 di tale norma dispone: “Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”.

E’ vero che anche la Corte costituzionale è parte, fondamentale, dello Stato. E’ anche vero che l’equilibrio delle entrate e delle spese è, tuttavia, frutto esclusivo dell’azione del potere legislativo ed esecutivo, gli unici che materialmente “muovono” le risorse.

L’articolo 81 della Costituzione costituisce solo un parametro di scenario e secondario per lo scrutinio di legittimità costituzionale delle leggi. E’ fin troppo chiaro che una legge capace di generare una spesa equilibrata da corrispondenti entrate esatte, tuttavia, in modo da penalizzare alcune categorie di cittadini sì da ledere, per esempio, il principio di eguaglianza posto dall’articolo 3 della Costituzione, anche se rispettosa dell’articoli 81, non potrebbe, tuttavia, sfuggire alla sua intrinseca incostituzionalità.

Se così non fosse, se, cioè, il principio del pareggio o equilibrio di bilancio (per altro fissato in termini relativi e non assoluti) dovesse essere considerato prevalente o, comunque, necessario metro di misurazione della legittimità costituzionale delle leggi, allora nessuna legge di stabilità o, comunque, avente contenuti di carattere finanziario ed economico, potrebbe mai essere dichiarata incostituzionale.

Tutte le leggi, infatti, debbono rispettare il principio del pareggio. Allora, per qualsiasi Governo e Parlamento (li citiamo insieme, pur consapevoli che il potere legislativo spetti solo al Parlamento, perché nei fatti, da troppo tempo, il potere legislativo si è autoridotto ad essere quasi un mero ratificatore dell’esecutivo) basterebbe presentare le tabelle finanziarie, dimostrare il rispetto del principio e rivendicare davanti alla Consulta, per mezzo dell’Avvocatura, l’intangibilità della legge, perché altrimenti si verificherebbe uno squilibrio finanziario.

Tutto questo sarebbe illogico e paradossale. Il potere legislativo ed esecutivo, nell’amministrare l’interesse pubblico, esercitano la sovranità e l’indirizzo politico: il che significa assumere decisioni consistenti nel ritenere prioritari determinati obiettivi rispetto ad altri, sì da considerare prevalente l’opportunità di destinare finanziamenti o, al contrario, tagli di spesa per determinati fini, rispetto ad altri.

Ma, il rispetto del pareggio di bilancio è sempre e solo accessorio, consequenziale e logicamente successivo, alla scelta politica e di governo: una certa spesa si attiva o si taglia, determinando la necessità del pareggio, in conseguenza di una scelta politica, non il contrario.

La Corte costituzionale, però, non ha il compito di esaminare le leggi in funzione delle loro conseguenze economico-finanziarie. Solo il degrado della scienza giuridica, da anni dimostrato dalle continue esortazioni a fare a meno nella PA di professionalità giuridiche per sostituirle con quelle economiche, può far trarre simile fuorviante conclusione.

La Corte costituzionale non è la Corte dei conti, né un ufficio di audit finanziario, né un organo di controllo ragioneristico: è il giudice delle leggi, che valuta l’esercizio della sovranità e dell’indirizzo politico alla luce del rispetto dei tanti vincoli posti dalla Costituzione. L’articolo 81 è solo un accessorio, che può avere rilievo solo laddove l’eventuale incisione sui precetti costituzionali determinati da una legge siano ragionevoli, equilibrati, non lesivi, e, dunque, il rispetto del principio degli equilibri di bilancio possa emergere dalle retrovie.

L’esame di legittimità costituzionale del blocco della contrattazione non può e non deve riguardare le “conseguenze” economiche che, inevitabilmente, vi sarebbero.

Quello che la Consulta deve decidere è proprio se tali conseguenze economiche, inevitabili, siano rispettose della Costituzione, qualsiasi sia la loro entità. Una sentenza di accoglimento indurrebbe Governo e Parlamento a rispettare l’articolo 81 modificando bilanci e previsioni di spesa, sì da adeguare una legislazione incostituzionale, dunque irrispettosa della legge suprema e dei diritti, e correggere l’illegittima spendita delle risorse connessa alla norma incostituzionale.

Detto questo, siamo dell’idea che molto probabilmente la Consulta rigetterà il ricorso, ma non per la questione del “costo” dell’eventuale accoglimento, bensì per una ragione molto più semplice: non appare irrazionale che lo Stato, quale datore di lavoro di 3,2 milioni di dipendenti, proprio per assicurare equilibri di bilancio e razionalità della spesa e della gestione, adotti una politica di bilancio che tenga nel dovuto conto della necessità di tenere sotto controllo una voce di spesa di circa il 19,7% sulla spesa totale. Lo Stato ha agito come un datore privato e, anzi, non ha attivato sistemi ben più traumatici, come contratti di solidarietà o licenziamenti o tagli diretti al valore nominale dei trattamenti economici, come è avvenuto in altri Paesi.

Queste sarebbero argomentazioni rispettose della Costituzione e si spera che la Consulta comunque si attenga a similari principi, quale che sia la sua decisione finale, non riducendosi ad ufficio ragioneria del Governo.