Legge di stabilità sempre con maxiemendamento e fiducia

Come era ampiamente previsto e prevedibile, a novembre è arrivato puntuale il maxiemendamento alla legge di stabilità, con tanto di voto di fiducia al Senato, in attesa di modifiche alla Camera, per il successivo voto finale, sempre con fiducia, di nuovo a Palazzo Madama.

I rituali di fine anno riguardanti la legge di finanza pubblica restano sempre identici a se stessi. In questo caso non c’è rottamazione che tenga. Come sempre uguali sono gli equilibri finanziari della manovra nel suo complesso: precari, molto precari, visto che oltre 2/3 sono coperti con crescita di deficit (e dunque di debito pubblico).

Le novità, quindi, del disegno di legge di stabilità, a parte qualche sanatoria alle illegittime gestioni dei bilanci delle regioni e della disciplina dei tributi locali e la solita complicazione alla tassazione sulla casa, sono ben poche, anche nel confronto col testo inizialmente approvato dal Consiglio dei ministri, in enorme ritardo rispetto al termine di presentazione al Parlamento.

Nella monotonia di modi e temi, va dato atto al Governo di aver almeno rispettato uno degli impegni: spingere il Parlamento a modificare il micidiale patto di stabilità che da anni attanaglia regioni ed enti locali. Il 2016 vedrà la fine, si spera definitiva, della paradossale competenza mista che ha bloccato per anni investimenti e pagamenti, per tornare ad una visione più equilibrata: un saldo di competenza di parte corrente, sia pure molto rigoroso.

Per il resto, riguardo a temi strettamente inerenti le amministrazioni, le ricette sono sempre identiche. Sugli appalti si continua ad inseguire vanamente la riduzione delle stazioni appaltanti, col risultato di aver reso la disciplina delle acquisizioni un labirinto di regole che si spera venga presto superato e razionalizzato, cogliendo l’occasione data dalla riforma del codice dei contratti.

E’ il lavoro pubblico a fornire il quadro maggiormente deludente, sebbene le disposizioni specificamente ad esso dedicate dal disegno di legge siano poche.

Nella realtà, di altro non si tratta se non di proseguire da un lato lungo la strada aperta dal Governo Monti, dall’altra di permettere in qualche modo di portare a termine il pastrocchio della ricollocazione dei dipendenti di province e città metropolitane.

Il tutto, con l’intento di raggirare attuare la sentenza della Corte costituzionale 178/2015, che ha riconosciuto l’incostituzionalità del blocco della contrattazione, stanziando pochissime risorse per i rinnovi, da un lato, e dall’altro ripristinando, sia pure sotto vesti parzialmente nuove, vincoli scaduti del d.l. 78/2010, norma proprio alla base della pronuncia di incostituzionalità della Consulta.

Il primo comma di interesse è il 118m, che cerca di recuperare dalla spesa del personale parte delle scarsissime risorse da finalizzare al rinnovo contrattuale. Sicchè si stabilisce che “nelle more dell'adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli 8, 11 e 17 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e dell'attuazione dei commi 422, 423, 424 e 425 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, e successive modificazioni, sono resi indisponibili i posti dirigenziali di prima e seconda fascia delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, come rideterminati in applicazione dell'articolo 2 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successive modificazioni, vacanti alla data del 15 ottobre 2015, tenendo comunque conto del numero dei dirigenti in servizio senza incarico o con incarico di studio e del personale dirigenziale in posizione di comando, distacco, fuori ruolo o aspettativa”.

Tradotto in termini più semplici: non si potranno coprire i posti vacanti di qualifica dirigenziale delle dotazioni organiche delle amministrazioni statali, come già ridotto a seguito della spending review targata Monti, fino a quando non entreranno in vigore i decreti legislativi attuativi della riforma Madia della PA. Tuttavia, resteranno disponibili, a quanto pare di capire, i posti per assorbire i dirigenti privi di incarico o con incarichi di studio o in comando.

Questo comma va letto in combinazione col successivo 123: “Resta escluso dalle disposizioni di cui al comma 118 il personale di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, delle città metropolitane e delle province adibito all'esercizio di funzioni fondamentali, degli uffici giudiziari e dell'amministrazione della giustizia, dell'area medica e veterinaria e del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale. É escluso altresì il personale delle Agenzie di cui al decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 157”.

Quindi, non c’è il congelamento delle assunzioni delle qualifiche dirigenziali:

1. per il personale non contrattualizzato;


2. per il personale di province e città metropolitane appartenente alle funzioni fondamentali;


3. per il personale
   
   
   
   1. degli uffici giudiziari e dell’amministrazione giudiziaria
   
   
   2. dell’area medica e veterinaria e dei ruoli del Ssn;
   
   
   
   


4. per il personale delle Agenzie fiscali.

Sarebbe, però, interessante sapere dal Legislatore a cosa serva la precisazione riferita a province e città metropolitane, visto che a tali enti rimane totalmente ed inviolabilmente vietato di effettuare assunzioni a tempo indeterminato, di dirigenti come di personale di qualsiasi altra qualifica.

Sempre restando sulla questione della dirigenza e della razionalizzazione della spesa, con connessa riduzione dei ruoli, il comma 119 rinvia ad un “decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare entro il 31 gennaio 2016, su proposta del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze” il compito di effettuare “la ricognizione delle dotazioni organiche dirigenziali delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, delle agenzie, degli enti pubblici non economici, degli enti di ricerca, nonché degli enti pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni”.

Si tratta, in effetti, di un adempimento estremamente importante soprattutto in vista della riforma della dirigenza disegnata dall’articolo 11 della legge 124/2015, allo scopo di comprendere quali posti risultino disponibili, visto che è necessario capire che margini di flessibilità vi saranno ai fini della revisione degli incarichi e della copertura dei posti vacanti. Specie perché tale copertura avverrà in tempi estremamente lunghi: infatti il sistema del corso concorso e dei concorsi previsto dalla legge 124/2015 richiede un periodo di tre anni prima di consolidare nei ruoli i nuovi dirigenti.

Anche regioni ed enti locali sono chiamati, dal comma 120, ad effettuare la “ricognizione delle proprie dotazioni organiche dirigenziali secondo i rispettivi ordinamenti”, nonché il “riordino delle competenze degli uffici dirigenziali, eliminando eventuali duplicazioni”. Ovviamente, si tratta di adempimenti di particolare rilievo per le grandi città e le regioni, enti nei quali è più facile riscontrare casi eventuali di duplicazioni, rispetto a comuni di dimensioni maggiormente contenute ove le dotazioni organiche dirigenziali risultano molto più ristrette.

Il comma 120, tuttavia, si segnala per la soluzione che pone al problema sollevato da un indirizzo della giurisprudenza amministrativa eccessivamente formalista, secondo il quale l’avvocatura dei comuni ed i comandanti della polizia locale non solo non possano essere inserite in strutture dirigenziali più ampie, ma, soprattutto, possano svolgere esclusivamente detti incarichi, senza commistioni. Il che crea comprensibili problemi organizzativi esattamente ai comuni di dimensioni medio piccole.

Il comma risolve il problema, stabilendo che “Allo scopo di garantire la maggior flessibilità della figura dirigenziale nonché il corretto funzionamento degli uffici, il conferimento degli incarichi dirigenziali può essere attribuito senza alcun vincolo di esclusività anche al dirigente dell'avvocatura civica e della polizia municipale”.

Ma, l’esiguità della dotazione organica dirigenziale degli enti di minori dimensioni pone anche il problema, in verità irrisolvibile, della loro rotazione. Anche in questo caso, il comma 120 del ddl di stabilità sacrifica la forma e le velleità della normativa anticorruzione alla sostanza: “Per la medesima finalità, non trovano applicazione le disposizioni adottate ai sensi dell'articolo 1, comma 5, della legge 6 novembre 2012, n. 190, ove la dimensione dell'ente risulti incompatibile con la rotazione dell'incarico dirigenziale”.

Il comma 124 introduce un’intersecazione di difficile comprensione (e probabilmente scarsa utilità), con le disposizioni del “salva Roma” a proposito dei rimedi apprestati alla costituzione e/o distribuzione del salario accessorio affetta da vizi di legittimità.

Il comma prevede che “Le regioni e gli enti locali che hanno conseguito gli obiettivi di finanza, pubblica possono compensare le somme da recuperare di cui al primo periodo del comma 1 dell'articolo 4 del decreto-legge 6 marzo 2014, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 maggio 2014, n. 68, anche attraverso l'utilizzo dei risparmi effettivamente derivanti dalle misure di razionalizzazione organizzativa adottate ai sensi del comma 120, certificati dall'organo di revisione, comprensivi di quelli derivanti dall'applicazione del comma 126”.

La disposizione di futura introduzione nell’ordinamento è molto simile a quanto già previsto appunto dall’articolo 4 del “decreto salva Roma”. Esso, infatti, già consente di utilizzare i risparmi derivanti dalla razionalizzazione delle dotazioni organiche dirigenziali (estendendo agli enti locali misure che il d.l. 95/2012 indica alle amministrazioni statali). Dunque, il riordino della dirigenza come derivante dall’attuazione del comma 120 del ddl di stabilità appare palpabilmente di scarsissima utilità.

Non appare, poi, chiaro quali sarebbero i risparmi utilizzabili per attutire gli effetti del taglio alle risorse decentrate allo scopo di sanarne i vizi, scaturenti dall’applicazione del comma 126.

E’ opportuno riportare, allora, il testo di tale comma 126: “Le amministrazioni di cui all'articolo 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014 n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, e successive modificazioni, possono procedere, per gli anni 2016, 2017 e 2018, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato di qualifica non dirigenziale nel limite di un contingente di personale corrispondente, per ciascuno dei predetti anni, ad una spesa pari al 25 per cento di quella relativa al medesimo personale cessato nell'anno precedente. In relazione a quanto previsto dal primo periodo del presente comma, al solo fine di definire il processo di mobilità del personale degli enti di area vasta destinato a funzioni non fondamentali, come individuato dall'articolo 1, comma 421, della legge n. 190 del 2014, restano ferme le percentuali stabilite dall'articolo 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114. Il comma 5-quater dell'articolo 3 del decreto-legge 24 giugno 2014, n, 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, è disapplicato con riferimento agli anni 2017 e 2018”.

Esaminiamo, intanto, in modo da razionalizzarlo, il contenuto sostanziale. Il comma contiene una serie di precetti:

1. un giro di vite al tetto al turn-over, che viene drasticamente abbassato per tutti gli anni 2016, 2017 e 2018 al solo 25% della spesa del personale non avente qualifica dirigenziale (le assunzioni dei dirigenti sono sostanzialmente bloccate, come visto sopra) cessato l’anno precedente. Il tutto, in barba alla flessibilizzazione delle assunzioni e della “staffetta generazionale” di cui si era tanto sproloquiato nel 2014, a seguito dell’approvazione del d.l. 90/2014;


2. la conferma del regime di congelamento delle assunzioni disposto dall’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014, per agevolare la ricollocazione del personale provinciale in sovrannumero con:
   
   
   
   1. la precisazione che nel 2016, ultimo anno di applicazione del regime straordinario di cui al citato articolo 1, comma 424, resta ferma la percentuale dell’80% della spesa del personale cessato l’anno precedente;
   
   
   
   


3. la disapplicazione, per i soli anni 2017 e 2018, del “bonus” concesso agli enti virtuosi dall’articolo 3, comma 5-quater, del d.l. 90/2014, a mente del quale agli enti locali la cui incidenza delle spese di personale sulla spesa corrente è pari o inferiore al 25 per cento, possono procedere ad assunzioni a tempo indeterminato entro il 100% del turn over.

Il comma 126, come si nota, non brilla assolutamente per chiarezza e sistematicità e sarà fonte certa di intoppi operativi ed interpretativi.

Si può, però, affermare che, fino a quando non si sarà concluso il processo di ricollocazione dei poco meno di 2.000 dipendenti provinciali ancora in sovrannumero, nel 2016 gli enti locali avranno ancora in sostanza la possibilità di destinare a tali ricollocazioni il 100 della spesa delle cessazioni avvenute nel 2016, detratte (se vi sono) le spese per assunzioni di vincitori di concorsi appartenenti a graduatorie vigenti o approvate alla data dell’1.1.2015.

Invece, le assunzioni non riferite al personale delle province in sovrannumero potranno essere finanziate:

1. con le risorse del triennio 2012-2014 non spese (ma, in realtà le risorse del 2014 dovrebbero essere state erose dalle esigenze di ricollocazione del personale provinciale del 2015…);


2. con il 25% della spesa del personale cessato, che finanzia nella sostanza le assunzioni ammesse dal combinato disposto della deliberazione della Sezione Autonomie della Corte dei conti 19/2015 e dell’articolo 4 del d.l. 78/2015: di fatto, le figure da adibire ai servizi sociali e dell’istruzione, caratterizzati da profili infungibili o titoli di studio del tutto peculiari (educatori asili nido e assistenti sociali).

Se nel 2016 si chiuderà la vicenda della ricollocazione, allora si ripristineranno le vecchie regole: niente più congelamento delle assunzioni, ma il limite sarà quello del 25% della spesa del personale cessato nel 2015; probabilmente sarà utilizzabile, però, l’incentivo per gli enti virtuosi, previsto dall’articolo 3, comma 5-quater, del d.l. 90/2014, ma per l’ultima volta, visto che non sarà applicabile negli anni 2017 e 2018.

Chiusa con un senso di vertigini la descrizione del comma 126, non resta che tornare a chiedersi, ma senza risposta, quali possano essere i risparmi ricavabili dalla disciplina ivi dettata, ai fini della riduzione degli oneri sulla contrattazione decentrata, per sanarne i vizi.

Il gran finale è da riservare al comma 128, norma che sarebbe assai piaciuta a Giambattista Vico e Giuseppe Tomasi di Lampedusa, visto che rappresenta l’eterno perpetuarsi di un divenire destinato a trasformarsi nell’eguale a se stesso. Il comma, di fatto, ripristina sia pure in forme leggermente diverse, le famigerate disposizioni dell’articolo 9, commi 1 e 2-bis, del d.l. 78/2010, reintroducendo il blocco della contrattazione decentrata: “Nelle more dell'adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli 11 e 17 della legge 7 agosto 2015, n. 124, con particolare riferimento all'omogeneizzazione del trattamento economico fondamentale e accessorio della dirigenza, tenuto conto delle esigenze di finanza pubblica, a decorrere dal 1° gennaio 2016 l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, Gomma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, non può superare il corrispondente importo determinato per l’anno 2015 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio, tenendo conto del personale assumibile ai sensi della normativa vigente”.

Per quanto la norma non sia destinata a durare a lungo, in quanto l’attuazione della riforma Madia della PA dovrebbe farne cessare l’efficacia, per un tempo difficilmente inferiore all’anno 2016 sortirà effetti già noti e visti:

1. fissare un tetto all’ammontare complessivo delle risorse decentrate, che non sarà più quello del 2010, bensì quello del 2015, oltre il quale non sarà possibile spingersi;


2. ridurre detto ammontare in proporzione alla cessazione del personale in servizio.

C’è, però, una new entry (perché il passato si ripete, ma mai, in effetti, esattamente uguale, bensì sempre entropizzato da vizi deformanti): la necessità di tenere conto “del personale assumbile ai sensi della normativa vigente”. Si tratta di una fantastica espressione che nemmeno la Sibilla cumana sarebbe riuscita a rendere più criptica. Così, nel 2016 ci sarà occasione non solo di rispolverare i conteggi più assurdi e ovviamente mai dettati dal legislatore su come computare i tagli da apportare ai fondi decentrati per effetto delle cessazioni, ma anche di scervellarsi per capire cosa mai significhi effettuare quei tagli, ma tenendo conto del personale assumibile: cioè, tagliarli solo se non sia assunto il personale assumibile? O solo fino per il periodo nel quale detto personale non sia assunto?

Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, Aran, Funzione Pubblica e Ragioneria generale dello stato possono essere contenti: scaldino i motori: il 2016 sarà occasione per rendere ancora più caotico l’ordinamento con pareri che, come sempre, diranno tutto ed il suo esatto contrario.

 

La farsa della riforma delle province atto secondo: legge di stabilità 2016

Acquisiti i dati finanziari del disegno di legge di stabilità perché li ha pubblicati la Ue e non perché siano ancora stati resi noti dal Governo che a 10 giorni di distanza dall’approvazione in Consiglio dei ministri non ha reso noto il testo, si è avuta la conferma. Il disegno di legge prevede un incremento del debito di oltre 14 miliardi, quasi corrispondente all’incremento del deficit di circa 17 miliardi. Quanto occorre non per ridurre le tasse, bensì per disinnescare gli aumenti dell’Iva previsti a partire dal prossimo primo gennaio 2016. Disinnescare è la parola che più si usa nei media, ma è sbagliata. Quella corretta è “rinviare”: infatti, gli effetti dell’aumento dell’Iva, derivanti dalle clausole di salvaguardia introdotte dalla legge 190/2014, sono semplicemente rinviati al 2017 e alla prossima legge di stabilità.

In questo quadro, come è noto il Governo ha provato e probabilmente sta ancora provando ad allargare i margini del deficit per finanziare la propria spesa, di circa 3 miliardi, quanto vale la “clausola migranti”, cioè spazi di tolleranza che la Ue concede al deficit dei bilanci pubblici di Paesi coinvolti dalla migrazione.

Cosa c’entra tutto questo con le province? Moltissimo. Come è noto, la sciagurata legge 190/2014, modificando totalmente l’assetto della di per sé devastante legge Delrio, ha sottratto alle province la possibilità di spendere 3 miliardi della propria capacità di spesa corrente: 1 miliardo nel 2015, 2 miliardi nel 2016 e 3 miliardi nel 2017. Il tutto, attraverso un prelievo forzoso: le province sono costrette a versare al bilancio dello Stato queste somme e se non vi provvedessero, l’Agenzia delle entrate girerebbe direttamente al bilancio statale il gettito provinciale derivante dall’imposta sull’assicurazione RC auto.

Per mesi e mesi i media hanno continuato ad affermare che tale prelievo fosse un “taglio”, allo scopo peloso di far credere che la riforma delle province abbia determinato un corrispondente beneficio su spesa pubblica e tasse. Non è per nulla vero: il prelievo forzoso imposto alle province e alle città metropolitane dallo Stato è impiegato dallo Stato stesso, che spende, dunque, le entrate provinciali.

Se l’intervento sulle province si fosse convertito davvero in tagli, la spesa pubblica sarebbe dovuta scendere di 2 miliardi nel 2016 e il Governo non avrebbe avuto gran bisogno di puntare all’allargamento del deficit per la clausola migranti, potendo contare nel 2017 di una riduzione di spesa a regime esattamente dei 3 miliardi che chiede.

Ma, lo stesso fatto che il Governo insista per l’espansione del deficit di ulteriore 3 miliardi dimostra che l’intervento finanziario sulle province imposto con la legge 190/2014 non ha avuto alcun beneficio né per il bilancio pubblico, né per le province, né per le città metropolitane.

Al contrario, città metropolitane e province sono state sostanzialmente condannate al dissesto finanziario (come ha inconfutabilmente osservato la Corte dei conti, Sezione autonomie con delibera 15/2015), tanto che il d.l. 78/2015, convertito in legge 125/2015 contiene l’assurda norma a mente della quale tali enti hanno potuto approvare un bilancio annuale (al 30 settembre…) e non triennale, perché negli anni 2016 e 2017 è impossibile il pareggio di bilancio.

Ma, anche regioni e comuni sono stati coinvolti nel disastro. Infatti, le regioni in sostanza dovranno coprire il buco da circa 3 miliardi aperto nell’ordinamento dal prelievo forzoso imposto dallo stato, dovendo acquisire in grande parte le funzioni non fondamentali delle province e simmetricamente finanziarle. I comuni, per parte loro, potrebbero anche dover sopportare quota parte di questi costi, qualora le regioni assegnassero loro alcune funzioni non fondamentali. Regioni e comuni, comunque, hanno condiviso l’onere di vedersi quasi totalmente bloccata la possibilità di assumere, in conseguenza del blocco dei reclutamenti dovuto alla necessità di ricollocare i dipendenti provinciali posti in sovrannumero dal taglio lineare del costo delle dotazioni organiche delle province, sempre imposto dalla micidiale legge 190/2104.

Tutto questo, naturalmente, ha comportato la nota situazione di stallo. La legge 190/2014 ha impedito di attuare la legge Delrio che invece disciplina il riordino delle funzioni come cessione di ramo d’azienda, prevedendo il finanziamento globale delle funzioni con le connesse risorse necessarie per la spesa di personale e dei servizi, oltre che per il patrimonio. Non solo: la legge 190/2014 è partita dalla fine: invece di avviare la ricognizione dei posti disponibili nelle amministrazioni pubbliche, per verificare quanti ve ne fossero a partire dalla dotazione organiche e una volta acquisito un data base che assicurasse il pieno matching con le figure professionali provinciali, e avviare la mobilità dopo questo censimento, è partita lancia in resta con la virtuale messa in sovrannumero di 20.000 dipendenti, senza nemmeno sapere quanti e quali posti siano disponibili nelle PA e dove.

Ancora in questi giorni molti giornali accusano le regioni di aver boicottato l’attuazione della manovra, per non aver approvato le leggi di riordino; accuse sono rivolte anche alle province che non hanno approvato le liste nominative dei provinciali in sovrannumero, tanto che il portale della mobilità risulta desolantemente ingestibile.

Tuttavia, visto il quadro finanziario descritto prima, le regioni non erano state certo incentivate ad agire dovendosi assumere una spesa di circa 3 miliardi; allo stesso modo, le province in assenza del riordino regionale avevano oggettive difficoltà anche semplicemente a capire come riorganizzarsi al proprio interno, considerando che col passare dei mesi le regioni hanno iniziato ad assumere le iniziative di riordino, decidendo in molti casi di lasciare anche una serie di funzioni alle province. Sicchè, la messa in sovrannumero trasversale malamente imposta dalla legge 190/2014 viene messa in discussione.

Il Governo ha avuto una gran fretta, con la legge 190/2014, di attivare la riforma delle province. La circolare 1/2015 di Funzione Pubblica e Ministero delle regioni immaginava che il processo si sarebbe risolto nell’aprile 2015, al più tardi.

Com’era, invece, facilissimo capire e prevedere, ancora quasi a novembre del 2015 quasi nulla si è mosso.

E la tragedia si tramuta, come spesso avviene, in farsa. La legge 190/2014, limitandoci agli effetti prodotti sulla ricollocazione del personale, ha prodotto la conseguenza di mettere a carico degli enti presso i quali i dipendenti in sovrannumero sono da ricollocare il loro costo, che ammonta a circa 820 milioni. Infatti, l’articolo 1, commi 424 e 425, della legge 190/2014 addossa agli enti che ricevano in mobilità i dipendenti provinciali gli oneri, finanziandoli con le risorse assunzionali.

Tale previsione, il finanziamento con il budget assunzionale (che ha innescato una querelle infinita, mal gestita e peggio risolta dalla Corte dei conti) è un’assurdità palese e la causa principale dello stallo della ricollocazione. Essa si fonda su un errore basilare gravissimo: i tecnici del Governo, su questo supportati anche dall’incredibilmente sbagliata e celeberrima deliberazione 28/2015 della Sezione Lombardia, ritengono che la mobilità dei dipendenti delle province sia da configurare alla stregua di mobilità “onerosa” da ente non soggetto al patto, ad ente soggetto al patto. Infatti, le province lasciano andare via personale non più facente parte della dotazione organica.

Si tratta di una ricostruzione palesemente sbagliata. Le mobilità tra enti non soggetti al patto o, comunque a restrizioni di assunzioni, ed enti soggetti a tali restrizioni sono onerose e non neutrali, dando cioè vita alla perdita definitiva del dipendente da parte dell’ente cedente e al finanziamento con risorse del budget assunzionale da parte dell’ente destinatario per una sola ed evidente ragione: scongiurare il pericolo che l’ente cedente possa attivare un concorso per coprire il posto resosi vacante, incrementando così il complesso della spesa pubblica.

Ma, le province non potrebbero mai in ogni caso sostituire il personale in sovrannumero ceduto per mobilità da ricollocazione per la semplice ragione che ad esse è fatto assoluto divieto di assumere personale a tempo indeterminato, divieto prima disposto dal d.l. 95/2015 convertito in legge 135/2015 e da ultimo confermato proprio dall’articolo 1, comma 420, della legge 190/2014.

La realtà è che l’intero sistema di finanziamento della mobilità del personale soprannumerario si basa su un errore clamoroso commesso dai tecnici. Era perfettamente possibile consentire una mobilità “neutra” dei dipendenti provinciali e se così fosse stato già probabilmente il percorso sarebbe in fase di conclusione.

Che il sistema nel suo complesso, in particolare quello di regioni ed enti locali, non fosse in grado di assorbire d’improvviso il colpo di 820 milioni lo dimostrano due circostanze:

1. l’accordo in Conferenza Stato-regioni del 30 luglio 2015, relativo alla funzionalità dei servizi per il lavoro, che garantisce la continuità delle attività dei servizi medesimi e dei centri per l’impiego, accollando allo Stato i 2/3 e alle regioni 1/3 della spesa del personale a tempo indeterminato impiegato per gli anni 2015 e 2016: si tratta di circa 210 milioni l’anno;


2. la circostanza che il disegno di legge di stabilità per il 2016 nelle more del completamento del processo di riordino delle funzioni da parte delle regioni e del trasferimento definitivo del personale soprannumerario nelle amministrazioni pubbliche, preveda un fondo di 100 milioni, finalizzato esclusivamente a concorrere alla corresponsione del trattamento economico al medesimo personale soprannumerario.

Quanto alla lettera a) dimostra che occorreva prevedere un finanziamento specifico della spesa del personale soprannumerario, per non soffocare gli enti riceventi. Quanto alla lettera b) dimostra che la legge 190/2014 ha strozzato le province, sottraendo loro la possibilità stessa di pagare gli stipendi o, quanto meno, che chi ha fatto i conti allo scopo di determinare il prelievo forzoso di 3 miliardi a regime ha sbagliato in malo modo. Non è un caso che sempre il disegno di legge di stabilità attribuisca a province e città metropolitane un contributo complessivo di 400 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2016 finalizzato al finanziamento delle spese connesse alle funzioni relative alla viabilità e all’edilizia scolastica. Il Governo, così agendo, in sostanza ammette che l’intervento finanziario su province e città metropolitane disposto dalla legge 190/2014 è stato talmente clamorosamente sbagliato e pesante, da imporre addirittura un finanziamento per l’esercizio delle funzioni fondamentali, quelle che la legge Delrio ha lasciato a tali enti!

Ridicolo, poi, è che il ddl preveda che dei 400 milioni stanziati solo 150 siano a favore delle 80 province, mentre 250 milioni di euro a favore delle 10 città metropolitane: un’assurdità economica, finanziaria, gestionale, che dimostra ancora una volta come sulle province si agisca esclusivamente per slogan e non con la consapevolezza e meditazione che una riforma di tale portata avrebbero richiesto.

Ma non basta. Il disegno di legge di stabilità cerca di tornare ad intervenire sull’accelerazione (sic) dei tempi per la ricollocazione dei dipendenti provinciali, forzando la mano alle regioni.

Prima di esaminare l’idea contenuta nel ddl, occorre un passo indietro, al giorno 22 dicembre del 2014, quando il sottosegretario alle riforme, Angelo Rughetti, rilasciò un’intervista al Corriere della sera, nella quale emerge la seguente dichiarazione, da portare sempre a futura memoria: “il 2 gennaio ci sarà un decreto che imporrà alle Regioni di scegliere se acquisire le competenze delle Province e il relativo personale, o lasciarle alle Province o ai Comuni”.

Come è perfettamente chiaro, il 2 gennaio 2015 il “decreto” di cui parlava Rughetti non si è visto per nulla. E’ stato necessario aspettare la metà di agosto (8 mesi e mezzo dopo la data indicata dall’esponente del Governo) per avere una disposizione che imponesse alle regioni di adottare entro il 31 ottobre (a 10 mesi dalla vigenza della legge 190/2014) le leggi di riordino delle funzioni provinciali, pena l’accollo delle relative spese da rifondere alle province ed alle città metropolitane.

Ma, la data del 31 ottobre era credibile? Ovviamente no, soprattutto perché imposta da una legge dell’agosto. In due mesi era assolutamente impensabile non tanto che le regioni legiferassero, quanto che portassero a compimento le operazioni di trasferimento, che implicano complicate operazioni di ricognizione delle funzioni, di riorganizzazione e di regolazione dei rapporti di lavoro con i dipendenti. Insomma, anche con una legge regionale adottata entro il 31 ottobre 2015, si impongono numerosi atti attuativi nei successivi mesi.

Tutto questo, per altro, mentre imprudentemente e, di fatto, inutilmente, dopo mesi di gestazione la Funzione Pubblica il 30 settembre fa pubblicare il DM 14.9.2015 che regola le mobilità, senza minimamente tenere conto dell’evoluzione della normativa in corso, senza tenere conto che le province in assenza delle leggi regionali non caricano i dati dei lavoratori in sovrannumero e con scadenze totalmente inconciliabili con i tempi di attuazione delle leggi regionali.

Ancora una volta, gli errori di valutazione e programmazione commessi dal Governo sono confermati dal Governo stesso attraverso il ddl di stabilità, il quale introduce, ad un anno dalla vigenza della drammatica legge 190/2014 (quando mancheranno solo 11 mesi per ricollocare 20.000 dipendenti) la previsione del commissariamento delle regioni inadempienti.

Il ddl prevede, infatti, che entro trenta giorni dalla sua data di entrata in vigore (quindi entro il 30 gennaio 2016) sarà nominato un Commissario nelle regioni che a quella data:

1. non abbiano attuato l’Accordo tra Stato e regioni sancito in sede di Conferenza Unificata l’11 settembre 2014, appunto approvando le leggi regionali di riordino delle funzioni;


2. non abbiano completato gli adempimenti necessari a rendere effettivo il trasferimento delle risorse umane, strumentali e finanziarie relative alle funzioni non fondamentali delle province e delle città metropolitane, entro il 30 giugno 2016!

Cioè, per riassumere:

1. la legge Delrio aveva imposto alle regioni di riordinare le funzioni entro settembre 2014;


2. questa scadenza è slittata al 31.12.2014, a seguito dell’accordo Stato-regioni dell’11.9.2014;


3. nessuna regione ha rispettato quest’ultima scadenza, perché nel frattempo il ddl di stabilità 2015 scippava alle province i 3 miliardi, rendendo impossibile il riordino secondo la logica della cessione di ramo d’azienda regolata dalla legge Delrio;


4. per indurre le regioni a legiferare, si è aspettato l’agosto del 2015, ponendo come nuovo termine il 31.10.2015;


5. ma, consapevoli che entro tale termine in ogni caso il riordino non sarebbe divenuto efficace, si prevede un novo termine, il 30.1.2016 perché le regioni oltre a legiferare adottino provvedimenti che assicurino l’effettivo riordino entro il 30.6.2016.

Una farsa, appunto. Come si può pretendere, allora, che le province e le città metropolitane possano determinare i nomi dei soprannumerari e caricarli nel portale PMG e che si rispettino le scadenze del DM 14.9.2015 il quale pretenderebbe che i dipendenti provinciali vengano assegnati dalla Funzione Pubblica alle altre amministrazioni entro il 28 febbraio 2016, se, di fatto, si consente alle regioni di regolare il complesso sistema di riordino praticamente fino al 30 giugno 2016? Ma, a Roma, si ha un’idea minima di cosa significhi programmare, coordinare le norme, disporre scadenziari e strumenti di attuazione?

Ma, la farsa non finisce qui. Il ddl di stabilità stabilisce che in assenza di disposizioni legislative regionali di riordino, ma fatta salva la loro successiva adozione (quando? Entro quale termine?), si intende che siano attribuite ex lege alla regione le funzioni non fondamentali delle province e città metropolitane. Pertanto, il ddl di stabilità prevederebbe, ad un anno dalla disgraziatissima legge 190/2014 e a quasi due anni dalla altrettanto devastante legge Delrio quello che si poteva stabilire da subito: l’abolizione delle province e l’attribuzione delle loro funzioni direttamente alle regioni, col trasferimento delle connesse risorse, cosa che chi scrive ebbe modo di suggerire la bellezza di 3 anni e mezzo fa.

Il Commissario, laddove fosse nominato, alla luce dell’assegnazione ex lege delle funzioni non fondamentali delle province alle regioni imporrebbe la mobilità d’ufficio dei dipendenti provinciali, secondo due direttrici:

1. trasferendo il personale alle regioni stesse, ma nei limiti della capacità di assunzione e delle relative risorse finanziarie della regione;


2. oppure, trasferendo il personale nei limiti della capacità di assunzione e delle relative risorse finanziarie dei comuni che insistono nel territorio della provincia o città metropolitana interessata.

Ma, a nessuno viene da chiedersi, tra i tecnici del Governo, come sia possibile trasferire ex lege alle regioni le funzioni provinciali, senza garantire il trasferimento completo del personale addetto? Se si prevede il limite delle capacità assunzionali delle regioni, passerebbero pochissimi dipendenti. I commissari, dunque, sarebbero costretti a disperdere tra i comuni i dipendenti provinciali, slegandoli completamente dall’esercizio delle funzioni. Un disastro organizzativo.

Ma la cosa ancora più involontariamente comica è che il Commissario agirebbe, come visto prima non prima del febbraio 2016, “avvalendosi delle procedure previste dal decreto del Ministro della semplificazione e della pubblica amministrazione del 14 settembre 2015, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 30 settembre 2015”. Ciò conferma l’intempestività del DM medesimo, la velleitarietà dello scadenzario ivi previsto, mentre per un verso lascia aperta l’ipotesi che i commissari non riusciranno per nulla ad avvalersi del PMG, perché le province ovviamente saranno indotte a caricare i dipendenti in sovrannumero solo dopo, e non prima, che le regioni (o il commissario) indichino la scelta definitiva sulla riallocazione delle funzioni.

Insomma, le toppe che progressivamente il Governo mette al buco devastante creato dalla micidiale combinazione della legge Delrio e della legge 190/2014 oltre ad essere quasi peggiori del buco stesso, confermano quanto erronea sia l’impostazione tecnica della riforma, la quale, con assoluta probabilità, nell’aprile del 2016, a due anni dalla vigenza della drammatica legge 56/2014, sarà ancora in alto mare, tra commissariamenti e provvedimenti di attuazione del riordino, nonché processi di ricollocazione del personale da avviare o concludere.

In questo frangente, suscita un sorriso a denti stretti fortemente ironico la circostanza che sempre il ddl di stabilità, ai fini della ricollocazione dei dipendenti provinciali, consenta ai comuni e alle regioni:

1. di mantenere all’80% del costo delle cessazioni dell’anno 2015 il limite al turn over: il legislatore non si rende conto che, con la disposizione contenuta nel ddl di stabilità, sottrae alla ricollocazione un 20% di risorse ulteriori, pur ammesso dall’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014;


2. di avvalersi di questo tetto al turn over non solo nel 2016, ma anche nel 2017! Quasi la confessione della consapevolezza che occorrerà una robusta proroga al processo di ricollocazione.

Ma la farsa non si conclude qui. Il disegno di legge di stabilità, infine, dispone che il personale delle città metropolitane e delle province che si è collocato in posizione utile nelle graduatorie redatte dal Ministero della giustizia a seguito del bando di mobilità adottato da 1.031 posti debba essere inquadrato entro il 31 gennaio 2016 nei ruoli del Ministero della giustizia con assegnazione negli uffici giudiziari secondo le risultanze delle medesime graduatorie, “a prescindere dal nulla osta dell’ente di provenienza”.

Quest’ultima precisazione si rende necessaria, perché in quelle graduatorie sono presenti molti dipendenti provinciali non destinati alla sovrannumerarietà, perché operanti nelle funzioni fondamentali. Per i soprannumerari, essendo fuori della dotazione, è ovvio che non occorra il nulla osta; esso può servire solo per i non soprannumerari. Dunque, lo stesso ddl di stabilità ammette mobilità vietate dalla legge 190/2014, che riferisce i processi di ricollocazione al solo personale soprannumerario, come del resto confermato dal DM 14 settembre 2015.

Non pago, il Governo nel ddl prevede anche che il Ministero della giustizia acquisisca altri 1.000 dipendenti amministrativi dalle province “nel biennio 2016 e 2017”! Ma, la ricollocazione dei dipendenti non si dovrebbe concludere il 31.12.2016? Ma possono chiarire se c’è o no una proroga?

Queste mobilità dovrebbero essere attuate attingendo prioritariamente alla graduatoria, in corso di validità, del bando di cui sopra per 1.031, ove sia utilmente collocato ancora personale provinciale, oppure utilizzando il portale . Se, invece, entro novanta giorni dall’avvio del procedimento di acquisizione del personale per mobilità non sia possibile procedere scorrendo quella graduatoria, l’acquisizione del personale proveniente dagli enti di area vasta è effettuata mediante procedure di mobilità volontaria semplificate, prescindendo dall’assenso dell’amministrazione di appartenenza. Ancora una volta, dunque, si ammetterebbe l’ulteriore mobilità di dipendenti non in sovrannumero.

Questa aporia viene in parte giustificata dalla previsione secondo la quale le mobilità del personale provinciale verso il Ministero della giustizia “sono portate a scomputo del personale soprannumerario adibito alle funzioni non fondamentali”: cioè, le province dovrebbero ridurre simmetricamente il personale in sovrannumero, non si capisce se in misura corrispondente a tutto il personale che transiti verso il Ministero, oppure del solo personale non soprannumerario.

Una previsione, quest’ultima, che appare avere un minimo di raziocinio. Ma, se le province e le città metropolitane dovranno scomputare fino al 2017 personale soprannumerario, come faranno a consolidare gli elenchi nominativi (se mai li approveranno) di detto personale?

Anche in questo caso, la confusione regnerà sovrana. Tutto questo, solo perché il Governo mai ammetterà di aver fatto una forzatura e clamorosi errori, per correggere i quali le pezze non servono. Occorrerebbe azzerare tutto e ripartire da capo. Soprattutto nel fare i conti.

I dirigenti finanziano gli aumenti contrattuali

L’aumento contrattuale di 200 milioni previsto per il settore pubblico sarà finanziato in grande parte da un inusitato intervento sulla dirigenza pubblica.

L’idea del Governo è evitare che gli incrementi contrattuali gravino sulla spesa pubblica, comportandone un aumento. Quindi, gli aumenti non debbono modificare il perimetro complessivo della spesa (circa 163 miliardi) e vanno reperiti attraverso una redistribuzione della spesa medesima. Sicchè, si pensa di sottrarre la cifra di 200 milioni ai dirigenti.

Il testo del disegno di legge non consente, per ora, di valutare esattamente la portata della decisione.

Sulla dirigenza pubblica, infatti, da anni si insiste in una serie di equivoci, esaltati da analisi dal vago sapore populistico che però possono anche fruttare incarichi da aiuto commissario alla spending review, che confondono le idee.

Si afferma, per esempio, che i dirigenti pubblici siano circa 170 mila e che complessivamente la spesa per il loro trattamento economico ammonti a circa 13 miliardi.

Queste indicazioni sono largamente imprecise, perché considerano nella dirigenza anche magistrati (che nulla hanno a che vedere con l’ordinamento del lavoro: sono dipendenti della Repubblica, ma appartengono ad un potere separato), ufficiali delle forze armate e dell’ordine e, soprattutto, i circa 115 mila medici del servizio sanitario nazionale, tutti inquadrati come dirigenti per effetto delle curiose norme italiane. Solo per super plotone dei dirigenti medici la spesa è di circa 9,5 miliardi.

Escludendo tutti questi soggetti, i dirigenti pubblici veri e propri ammontano a circa 51.000 e il costo complessivo è di poco più di 4 miliardi l’anno.

Allora, una prima cosa da capire è: l’intervento finanziario previsto vale per i soli dirigenti veri e propri, oppure anche per le categorie come i magistrati e gli ufficiali delle forze armate e, soprattutto, della dirigenza medica?

Si capisce perfettamente, infatti, che l’onere economico dei dirigenti risulta radicalmente diverso se si compie una scelta o l’altra.

Sembra, inoltre, che il taglio di 200 milioni al costo della dirigenza riguarderà la retribuzione di risultato. Essa, alla luce dei contratti collettivi nazionali di lavoro di comparto, corrisponde circa al 15% del salario accessorio, che finanzia oltre alla retribuzione di risultato anche quella di posizione, cioè il peso dell’incarico dirigenziale sostenuto. Complessivamente, il salario accessorio in media si avvicina al 40% della retribuzione nel suo complesso.

Allora, se l’intervento riguarderà l’intera dirigenza, occorre stimare il 40% della spesa complessiva di 13 miliardi circa, che dà come salario accessorio un totale di 5,2 miliardi, il cui 15% ammonta a 780 milioni. Un taglio di 200 milioni significa una riduzione media di circa il 25% del salario accessorio dell’intera dirigenza.

Se, invece, si intervenisse solo nei confronti dei circa 51.000 dirigenti veri e propri, la spesa complessiva sarebbe di circa 5 miliardi; il 40% darebbe la somma di euro 2 miliardi quale ammontare del salario accessorio; il 15% da risultato ammonterebbe, allora, a 300 milioni, sicchè il taglio di 200 milioni equivarrebbe al 67% della retribuzione per la performance.

Laddove la proporzione fosse questa, si finirebbe per scontrarsi frontalmente sia con la riforma-Brunetta, il d.lgs 150/2009, rendendo sostanzialmente inutili i complessi sistemi di valutazione della performance della dirigenza; sia anche con le indicazioni della legge-Madia, la 124/2015 di delega per la riforma della PA, che proprio sulla valutazione della dirigenza pubblica e sul “merito”, punta per potenziare e rendere ancora più evidenti gli effetti della riforma Brunetta.

Non solo. L’idea di intervenire sul trattamento economico dei dirigenti ormai è presente da anni e già nei testi preparatori del d.l. 66/2014 erano emerse proposte per la determinazione di “tetti” variabili a seconda delle fasce dirigenziali. Tuttavia, immaginare di incidere drasticamente sui fondi di risultato dei dirigenti, apre il rischio di attivare un altro contenzioso, probabilmente perdente, con la Corte costituzionale. La Consulta, infatti, pochi anni fa ebbe modo di stroncare un intervento simile: il contributo “di solidarietà” richiesto ai trattamenti economici dirigenziali complessivi anche della retribuzione di risultato, superiori ai 90.000 euro. Ciò perché interventi di simile natura finiscono per coincidere con prelievi fiscali mirati, come tali non conformi alle regole costituzionali sull’imposizione fiscale.

Spiccioli per i dipendenti pubblici. Qualcuno resta davvero sorpreso?

E’ sempre troppo autoreferenziale ed antipatico citare se stessi, è vero e ce ne scusiamo. Solo che è il modo di governare proprio di questi anni che induce chi intende commentare norme, sentenze ed ordinamento, senza volere fare propaganda, ad intraprendere il ruolo di aruspice. E’, dunque, in parte corretto anche rendere conto degli esiti delle predizioni e dei vaticini che si dispensano a piene mani.

Oggettivamente, si ammette che si tratta di un gioco nel quale “piace vincere facile”. Perché predire le decisioni del Governo e del Parlamento in merito a determinati problemi risulta assolutamente semplice e scontato.

Allora, entriamo nel merito. Il disegno di legge di stabilità 2016 stanzia per i rinnovi contrattuali della PA 300, anzi, 200 milioni. Cifra che divisa per tutti i 3,2 milioni di dipendenti assicura un incremento procapite mensile medio di 5,21 euro lordi. Per carità, utili certamente ad accumulare i 3000 euro che si potranno spendere in contanti, specie se vi aggiungeremo i 13 euro risparmiati sulla bolletta elettrica e i 220 euro medi (annui) derivanti dall’eliminazione di Imu-Tasi sulle prime case.

Tuttavia, i sindacati insorgono, stupiti dall’esiguità della mancia, sentendosi defraudati e traditi dal Governo, specie dopo la sentenza della Corte costituzionale 178/2015, che ha considerato (non retroattivamente) incostituzionale il blocco della contrattazione imposto dal d.l. 78/2010, che ancora dura.

Ma, è da chiedersi, seriamente i sindacati pensavano che sarebbero partite delle trattative fondate su uno stanziamento credibile, per attivare la nuova stagione contrattuale, visto che nel corso degli ultimi 9 anni la spesa del personale pubblico è l’unica voce che si realmente ridotta?

Non era fin troppo semplice attendersi dal Governo un’attuazione di semplice facciata della decisione della Consulta, esattamente come avvenuto per l’altra sentenza sul blocco dell’indicizzazione delle pensioni?

Era semplicissimo. Infatti, chi scrive ebbe gioco facile a predirlo su La Settimana degli Enti Locali n. 23/2015. Pare utile riprodurre qui il contenuto dell’articolo, risalente allo scorso giugno 2015:

“Blocco della contrattazione? Incostituzionalità a futura memoria

 

Dunque, il blocco della contrattazione è incostituzionale, ma solo per il futuro. La sentenza annunciata dal comunicato stampa dello scorso 18 giugno dalla Consulta somiglia un po’ allo slogan canzonatorio che spesso si vede nei bar ed esercizi commerciali: “oggi non si fa credito. Domani sì”.

Non c’erano troppi dubbi sulla circostanza che la Consulta non avrebbe riconosciuto l’incostituzionalità piena e vera, che è solo quella retroattiva, del blocco della contrattazione.

Sconcerta solo il modo col quale i giudici costituzionali siano giunti alla decisione, mediante una sorta di sentenza “geneticamente modificata”, che dichiara l’incostituzionalità a futura memoria.

La Consulta poteva senz’altro riconoscere la legittimità costituzionale delle decisioni di politica economica dello Stato datore di lavoro di non presentarsi al tavolo della contrattazione, per contenere i costi di una voce che incide per il 20% del totale della spesa pubblica.

Invece, si è adottata una decisione in punto di diritto molto dubbia: l’incostituzionalità non retroattiva.

Non è la prima volta, si dirà. Ma solo di recente la Consulta ha sperimentato questo nuovo genere di sentenze senza che nessuno spieghi come sia possibile che una norma incostituzionale, come tale, dunque, priva della possibilità stessa di radicarsi nell’ordinamento sin dalla sua genesi, possa pur tuttavia conservare efficacia fino alla pubblicazione della sentenza.

Un controsenso giuridico, molto utile per sentenze che si connotino fortemente sul piano politico, come è questa riguardante il blocco della contrattazione pubblica.

Troppo duro sarebbe stato il colpo nei confronti dei sindacati e di una parte molto consistente del blocco sociale che assicura consenso e voti al partito di maggioranza, se la questione di legittimità costituzionale fosse stata respinta. Troppo clamoroso sarebbe stato lo scontro col Governo, se fosse stata accolta, al di là del balletto delle cifre sui costi, caratterizzato dall’inconcepibile onere di 35 miliardi stimato in modo da instillare terrorismo mediatico dall’Avvocatura dello Stato, come se la contrattazione, nei 6 anni di blocco, avesse potuto assicurare ai dipendenti incrementi annui lordi di circa 6 miliardi l’anno, 2000 euro pro capite l’anno.

Dunque, la “salomonica” decisione dell’incostituzionalità sì, ma “dopo”, con calma. Arzigogolo giuridico di un ordinamento giuridico sempre più in crisi, nel quale le geometrie e le connessioni si trasformano sempre più dal mosaico perfetto, alla pittura informale alla Pollock.

Che si tratti di un arzigogolo lo dimostra la prova inconfutabile che anche se per effetto della sentenza si ponesse l’obbligo a contrattare in capo allo Stato, nessun simmetrico obbligo di prevedere aumenti stipendiali potrebbe determinarsi.

Proprio le esigenze di finanza pubblica potrebbero ben fondare direttive generali di governo, tali da non stanziare nemmeno un euro per la tornata di contrattazione. La forma, allora, sarebbe rispettata: il contratto si fa o si tenta di fare. La sostanza, il blocco degli stipendi, resterebbe. E legittimamente, perché un datore di lavoro può avere tutto il diritto di compiere scelte finanziarie sul costo del lavoro.

Sarebbe stato più corretto, allora, non pronunciare un’incostituzionalità che sa di beffa o di garbuglio da dottor sottile. Di bizantinismi l’ordinamento, soprattutto in questa fase, davvero non dovrebbe sapere cosa farsene”.

Centralizzazione degli appalti flop annunciato

Il disegno di legge di stabilità approvato (in un testo come sempre non consolidato e non ancora conosciuto) dal Governo conferma un elemento che mettiamo in rilievo da tempo immemore: la centralizzazione degli appalti è un sostanziale flop, se non un vero e proprio bluff.

Da quando si è insediato, senza successo, Carlo Cottarelli nello scomodo e soprattutto poco produttivo scranno di “supermegaultracommissario alla spending review”, si è levato in cielo il canto, senza alcun controcanto, che lauda la riduzione delle centrali d’acquisto da 30.000 a sole 35, come sicura e semplice modalità per risparmiare miliardi e miliardi.

Il disegno di legge di stabilità fornisce la definitiva prova che gli slogan, come sempre, finiscono per scontrarsi duramente con la realtà e che per questioni complicate non esistono soluzioni semplici. Altrimenti, sarebbe sin troppo facile per chiunque governare ed amministrare.

Un primo elemento utile per dimostrare quante parole al vento sono state pronunciate in merito alla “razionalizzazione” degli appalti che deriverebbe dalla riduzione delle stazioni appaltanti discende dalla quantificazione dei risparmi previsti dalla manovra 2016: sui circa 5,5 miliardi di “tagli” alla spesa, si stima che dall’opera delle mitiche 35 stazioni appaltanti ne deriverebbero 1,5, se va bene.

Allora, fermiamoci un attimo a verificare quale sia la spesa per appalti (forniture e servizi) nella PA. La risposta la fornisce la nota di aggiornamento al Def dello scorso settembre. La spesa per “consumi intermedi” ivi indicata è la seguente: 134.063 milioni nel 2014; 129.905 milioni nel 2015; 132.002 milioni nel 2016; 133.984 milioni nel 2017; 135.139 milioni nel 2018 e 137.916 nel 2019.

Come si nota, a parte la riduzione del 2015 (ancora da verificare), la spesa per i contratti pubblici lungi dal diminuire, si prevede che continui gradualmente ad aumentare per esplodere tra il 2018 e il 2019.

Alla storia, dunque, che con le 35 centrali uniche di committenza si possano ottenere chissà quali risparmi non crede nemmeno il Governo. Il fatto è che il Def (documento di programmazione finanziaria) non lo conosce e non lo legge quasi nessuno, mentre lo slogan della riduzione delle centrali di appalto come strumento per ridurre la spesa pubblica viene sbandierato ai quattro venti di continuo, sicchè passa per vero e possibile.

Tra l’altro, il risparmio di 1,5 miliardi sui 132 previsti nel 2015, corrisponde all’1,14% del totale. Cioè, il grado di efficienza delle 35 centrali sarebbe dell’1,14%!

Che il tutto sia nel suo complesso uno specchietto per le allodole e che anche lo stesso irrisorio risparmio immaginato dal disegno di legge di stabilità risulti scritto sull’acqua lo dimostrano altre importanti circostanze.

Una è la determinazione 11/2015 dell’Anac (ne abbiamo già parlato sul n. 35/2015 de La Settimana degli Enti Locali), con la quale si esclude dal campo di azione delle 35 centrali di appalto praticamente la metà degli appalti di servizi e forniture: quelli indicati dall’Allegato IIB al codice dei contratti.

Considerando che il sistema di centralizzazione degli appalti nel suo complesso finisce per non contemplare gli appalti di lavori sotto la soglia comunitaria, già senza la legge di stabilità 2016 a ben vedere la “centralizzazione” appare piuttosto limitata.

Ma, lo stesso disegno di legge di stabilità inferisce altri colpi violentissimi alla “centralizzazione”. Infatti, prevede di modificare le “famigerate” disposizioni riguardanti gli obblighi dei comuni di avvalersi delle centrali, distribuite tra articolo 33, comma 3-bis, del d.lgs 163/2006 e articolo 23-ter, comma 3, del d.l. 90/2014, convertito in legge 114/2014. In particolare, il disegno di legge intaccherebbe il comma 3 ultimo citato, estendendo a tutti i comuni, e non solo più a quelli con popolazione superiore ai 10.000 abitanti, la possibilità di procedere autonomamente alle acquisizioni di beni, lavori e servizi di importo inferiore ai 40.000 euro.

D’improvviso, rispunterebbero fuori 8.100 centrali d’acquisto, intente a gestire migliaia e migliaia di procedure d’appalto, sia pure di valore limitato. In barba a qualsiasi sogno di centralizzazione.

E non finisce qui. Il disegno di legge demolisce in un altro punto essenziale l’edificio malcerto della “centralizzazione”, laddove prevede che fino al 31 dicembre 2016 (data che si può essere certi sarà continuamente prorogata) per le categorie merceologiche per le quali è obbligatorio utilizzare le convenzioni Consip (si pensi all’articolo 1, comma 7, del d.l. 95/2012, convertito in legge 135/2012) sarà possibile derogare all’obbligo medesimo, a condizione che le amministrazioni effettuino le acquisizioni o da altre centrali di committenza, oppure a seguito di procedure di gara autonomamente gestite che prevedano corrispettivi inferiori del 10% rispetto a quelli resi disponibili nelle convenzioni Consip e delle altre centrali di committenza.

Dunque, salta anche un caposaldo della spending review dell’era Monti, l’obbligo di utilizzare le convenzioni Consip per un certo lotto di forniture e servizi.

La norma contenuta nel disegno di legge di stabilità ha un che di incredibile: in sostanza, ammette che i prezzi di Consip e cugine possano, di per sé, non essere congrui nel mercato, visto che dà per scontata la possibilità di ottenere prezzi più bassi ancora del 10% mediante gare ad evidenza pubblica. Per altro, chiunque conosca il sistema, sa perfettamente che gestendo gare di appalto con i prezzi Consip a base d’asta, fioccano ribassi rilevantissimi.

Il disegno di legge è quasi la certificazione di un sistema che per un verso non funziona, per altro verso è estremamente velleitario e lascia estremamente perplessi sulle vere ragioni alla base della scelta di costituire 35 centrali d’acquisto.

E’ lecito chiedersi a cosa servano, se gli appalti di lavori pubblici di limitata portata sfuggono completamente, se tutti i contratti sotto i 40.000 euro non sono contemplati, se intere categorie di appalti (servizi di formazione, legali, trasporto, alberghieri, collocamento, sociali, etc…) dell’allegato IIB non entrano nella gestione, se anche per le categorie merceologiche obbligatorie è possibile derogare.

Il sospetto che si tratti di una piccola o grande bufala, che ha sortito la costituzione di qualche altra decina di società pubbliche costose e poco efficienti viene ed è piuttosto forte.

D’altra parte, chi scrive da sempre ha espresso motivati e rilevanti dubbi sulla funzionalità dell’idea velleitaria di ridurre le centrali d’acquisto a poche decine.

In primo luogo, perché pretendere d’improvviso di passare da decine di migliaia di centrali (che non sono affatto 30.000 e oltre, ma circa 15.000; il computo di 30.000 considera non gli enti, ma i soggetti, dirigenti e responsabili di servizi che svolgono le procedure di appalto ) a sole 35 non è per nulla impresa semplice e questo lo capisce anche un bambino.

In secondo luogo, perché la meritoria ed utile esperienza della Consip insegna: la società opera quasi da 15 anni, ma non è mai riuscita ad estendere più di tanto il campo delle proprie convenzioni, limitate a pochissime categorie merceologiche. Non si vede perché le altre 34 società appena nate, dovrebbero riuscire a far meglio.

Del resto, immaginare che poche decine di soggetti possano fare fronte alle esigenze di acquisto di migliaia di amministrazioni e per importi complessivi di 135 miliardi l’anno circa, è vivere nel mondo dei sogni. E lo spiega bene un piccolo commento “di redazione” del Corriere della sera del 17/10/2015, dal titolo “I tagli delle centrali d’acquisto”: “Dalle riduzione delle centrali d'acquisto della pubblica amministrazione arriva buona parte dei (pochi) tagli alla spesa pubblica previsti dal governo. Ma nel disegno di legge di Stabilità c'è anche una misura m controtendenza. Per le forniture di beni e servizi fino a 40 mila euro potranno procedere da soli tutti i Comuni e non solo quelli al di sotto dei io mila abitanti, come previsto finora. L'obiettivo è non «intasare» le centrali d'acquisto per piccole gare”.

Si è, evidentemente, “scoperto” (con debito ritardo) che le centrali d’acquisto non avranno mai la forza, la quantità di risorse organizzative ed umane, necessarie per raggiungere l’impossibile obiettivo della reale riduzione degli uffici addetti agli acquisti.

Esse non potranno che concorrere alla razionalizzazione del sistema degli appalti, senza poter diventare i centri gravitazionali esclusivi.

Non occorreva molto a capirlo quando le idee erano ancora a livello di progetto astratto negli scritti di Cottarelli. E’ chiaro che scendendo nei dettagli operativi, man mano si è compresa la debolezza e velleità dell’impostazione. Senza, tuttavia, fare una reale marcia indietro, né cessare con la propaganda.

Purtroppo, le conseguenze di questo modo di operare sono la complicazione ulteriore del sistema; alle decine di migliaia di stazioni appaltanti non si sostituiranno, ma si aggiungeranno le 35 centrali d’acquisto e le regole per la ripartizione delle competenze si complicheranno sempre più.

Non solo: come viso prima, gli effetti sulla spesa pubblica saranno sostanzialmente nulli.

Inesistenti saranno anche influssi sul problema della legalità degli appalti, visto che, di fatto, essi resteranno in grandissima parte attestati presso i singoli enti.

Il tutto avrebbe potuto trovare una soluzione estremamente più semplice. E’ vero: coloro che pensano, come chi scrive, al ritorno ai controlli preventivi di legittimità sono visti come “nostalgici” di un sistema amministrativo passato e poco funzionale. Pare altrettanto vero che le “moderne riforme”, se sono come quelle delle centrali uniche d’appalto, non portano da nessuna parte.

Per avere uno strumento di controllo sia della spesa, sia della legalità degli appalti, può anche essere utile avere alcune centrali pubbliche capaci di intervenire sul mercato, per incidere sui prezzi correnti ed orientare, quindi, le basi di gara. Più importante ancora è, invece, la funzione di indagine sui prezzi, compito oggi dell’Anac, necessaria per imporre alle amministrazioni di fissare i propri computi estimativi rigidamente nel rispetto degli standard.

A quel punto, è sufficiente istituire presso le regioni o le prefetture o, perché no, nelle vituperate province, strutture di controllo, col compito di passare al vaglio bandi e progetti, prima della loro efficacia, allo scopo di verificare se siano rispettati i parametri di prezzo o gli strumenti di acquisto imposti dalla legge. Prevedendo che tali strutture siano funzionalmente dipendenti dalla Corte dei conti o dall’Anac e, dunque, totalmente indipendenti dalle amministrazioni, ed aggiungendo pesanti responsabilità per chi rediga bandi e progetti non idonei al controllo, il sistema potrebbe funzionare con minori costi e migliori risultati, magari provando così anche ad utilizzare in maniera più produttiva dirigenti ed esperti amministrativi presenti nelle PA, molte volte dispersi in incarichi ed impieghi di non percepibile utilità.