#Province e #mobilità, infinite grida manzoniane #disastro #riforma

La mobilità tra enti è vietata, dice la Funzione Pubblica con la circolare 1/2015 (che ammette, non si sa perché, però, la conclusione delle procedure avviate nel 2014).

No. La mobilità “neutra” tra enti è consentita, smentisce la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Sicilia, col parere 27 febbraio 2015, n. 119, e Sezione regionale di controllo per la Lombardia, col parere 24 febbraio 2015, n. 85.

No. La mobilità “neutra” è vietata, smentisce la Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia, col parere 19 febbraio 2015, n. 66.

Per una sola norma, l’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014, in pochissimo tempo si sono moltiplicati una serie di pareri del tutto contrastanti tra loro, espressi da soggetti, il Governo e la magistratura contabile, che dovrebbero costituire la guida delle amministrazioni.

Si assiste, attoniti, ad un susseguirsi di vere e proprie grida manzoniane, prova inconfutabile dello stato disarmante nel quale si trova l’ordinamento giuridico. Non c’è la capacità, da parte degli organi fondanti dello Stato, Governo e magistratura contabile, di coordinare un’interpretazione univoca. Non c’è la minima volontà del Parlamento sia di prendere atto che il testo della legge 190/2014 è di pessima qualità e va corretto nel lessico e, soprattutto, nel merito, ammettendo di aver creato un caos ed una confusione irrimediabili, sia di intervenire per esplicare una delle più alte funzioni del legislatore: l’interpretazione autentica delle proprie norme, in presenza di accesi contrasti sulla loro lettura.

Il contrasto interpretativo descritto lascia davvero disgustati. Anche perché è evidente che in questo modo si legittima la posizione di tutte quelle amministrazioni che, sorvolando completamente il problema interpretativo, di fatto stanno agendo come se nulla fosse, bandendo concorsi ed assumendo per mobilità senza alcun impedimento e controllo. Col risultato di compromettere il delicatissimo processo di ricollocazione di una quantità mai vista prima di dipendenti in soprannumero, 20.000, in forza della convinzione che non è ammissibile che una legge impedisca di assumere il personale necessario e fare fronte ai bisogni.

La giustificazione del fine, cioè la necessità di condurre e portare avanti egualmente i servizi, è certamente condivisibile e nobile. C’è, però, un piccolissimo dettaglio: in uno stato di diritto, il fine e gli intenti vanno benissimo, ma sono perseguibili solo a condizione che siano conformi, anche nelle procedure, a quanto stabilisce la legge, nonché ai fini considerati primari dalla legge. E fini primari per legge prevalgono sui fini soggettivi specifici.

Da questo punto di vista, sul piano, dunque, dell’interpretazione teleologica, non c’è dubbio che, tra le grida manzoniane, la chiave di lettura più aderente all’articolo 1, commi 424 e 425, della legge 190/2014 è quanto afferma il parere 66/2015 della Sezione Puglia: “risulta chiaro come la ratio della disciplina sia quella di garantire il massimo riassorbimento del personale dichiarato in soprannumero. La finalità suddetta viene ulteriormente rafforzata attraverso l’introduzione di una deroga e di una sanzione: da un lato, infatti, le spese per il personale ricollocato sono escluse dal computo al fine del rispetto del tetto di spesa di cui al comma 557 dell’art 1 l. 27 dicembre 2006 n. 296, e, dall’altro lato, le assunzioni eventualmente disposte in violazione del comma 424 sono colpite dalla sanzione massima della nullità, risultando tamquam non esset. Stante il quadro normativo appena tratteggiato, la mobilità da amministrazioni diverse dalla provincia, se pure non espressamente esclusa dalla disciplina sopra richiamata, non appare concretamente praticabile laddove il ricorso a siffatto istituto si ponga in contrasto con la finalità di riassorbimento dei lavoratori provinciali cui si ispira l’intera disciplina sopra richiamata.

Per tali motivi, il ricorso a mobilità da enti diversi dalla provincia risulta ammissibile soltanto in via del tutto residuale, allorché si sia proceduto ad adempiere agli obblighi sanciti dall’art 1, comma 424, della legge 190/2014”.

La Sezione Puglia è la prima che affronti il problema, gravissimo, della nullità delle assunzioni effettuate in violazione dei commi 424 e 425. E ritiene di risolverlo non attraverso iperboli che giustifichino deroghe alle disposizioni citate, come suggerito incautamente dalle Sezioni Lombardia e Sicilia.

E’ vero che la mobilità “non è espressamente esclusa”. Ma è altrettanto vero che le disposizioni normative non possono contenere ogni minimo dettaglio e chiarimento. Se La Costituzione italiana stabilisce che l’Italia è una Repubblica, non è necessaria certo la specificazione che non è, dunque, un monarchia o una dittatura.

Laddove una norma di legge, generale ed astratta, disponga un precetto o un divieto, indicando anche la sanzione nel caso di violazione del comando, la norma è chiusa in sé e precisa. I commi 424 e 425 vietano ogni assunzione diversa da quelle da essi espressamente consentite. Nella loro attuale conformazione, dunque, non richiedono la precisazione dettagliata di quelle che, diversamente, sarebbero non consentite. Semplicemente, non è consentita alcuna assunzione diversa da quelle ammesse.

Molte volte, l’interpretazione delle leggi, seguendo i canoni razionali e geometrici indicati dalle preleggi e dai criteri della giurisprudenza, è piuttosto semplice. Sia l’interpretazione letterale dei commi 424 e 425, sia quella teleologica, non lasciano dubbio alcuno sulla circostanza che le uniche assunzioni ammesse sono quelle dei vincitori dei concorsi e dei dipendenti provinciali in soprannumero, in forza della natura speciale e straordinaria della disciplina,per altro a tempo determinato, in quanto destinata a durare fino al 31.12.2016.

Basterebbe appellarsi al semplicissimo brocardo interpretativo per comprendere se siano consentite o meno, e dunque possano superare la sanzione formidabile della nullità, assunzioni di tipo diverso da quelle stabilite: ubi legis voluit, dixit; ubi tacuit, noluit. La legge 190/2014 ha indicato espressamente il suo “volere”: le assunzioni dei vincitori di concorso e dei dipendenti provinciali in soprannumero. Non ha detto nulla in merito alle altre assunzioni: questo, dunque, indica il “disvolere” delle altre assunzioni. Piaccia o non piaccia, lo si consideri ammissibile o concepibile o meno, sul piano dell’operatività.

Detto questo, non è davvero possibile che una questione talmente delicata sia rimessa a grida manzoniane e ad un testo comunque frutto di un maxiemendamento frettoloso, votato in modo blindato con la fiducia e scritto oggettivamente in malo modo.

In effetti, non si può non riscrivere una norma che, comunque, sta causando non tanto problemi interpretativi, francamente infondati, bensì, appunto, problemi operativi non da poco.

Sarebbe il caso che il legislatore, non la circolare, precisasse quali assunzioni sono, tuttavia, possibili: quelle di medici e infermieri, incredibilmente dimenticate, quelle di magistrati, docenti universitari, prefetti e personale della carriera diplomatica, nonché figure “infungibili”, ma tassativamente elencate, come educatrici di scuola materna ed assistenti sociali.

E sarebbe da precisare che le assunzioni dei dipendenti provinciali in soprannumero non solo non debbono computarsi nel tetto di spesa di personale, ai sensi dell’articolo 1, comma 557, della legge 296/2006, ma che non vanno finanziate col turn over, in quanto sono da considerare pienamente neutre, poiché provenienti da enti, le province, assoggettate a restrizioni sulle assunzioni di personale persino più forti di qualsiasi altra amministrazione.

Soprattutto, sarebbero da rivedere i tempi ed i modi e, mentre nelle more si consentano le mobilità riservate di cui parla la circolare 1/2015, ridisegnare i tempi.

Inoltre, non sarebbe sbagliato, anzi, sarebbe doveroso, che lo Stato impegnasse i circa 300 milioni necessari per sostenere la spesa dei 7.500 dipendenti dei servizi per il lavoro, con una norma transitoria che ne disponga già la loro destinazione all’Agenzia nazionale e che li lasci in distacco operanti presso le province, finchè l’Agenzia, o una diversa modalità organizzativa, non sorga. Analoga previsione dovrebbe coinvolgere i 3.000 dipendenti della polizia provinciale.

In questo modo si darebbe certezza alla procedura, il numero dei dipendenti da ricollocare presso le amministrazioni ridurrebbe a 6.500 circa (occorre sottrarre i circa 3.000 che vanno in pensione da qui al 2016) e, dunque, tutto potrebbe risolversi molto prima e con minori disagi operativi.

Ci vorrebbe poco. Lambiccarsi in interpretazioni più o meno convincenti ed articolate non serve più a nulla, se non a confermare ancor di più lo stato gravissimo dell’ordinamento.

#Disastro #province: non c’è accordo nemmeno sui contenuti della riforma #Cortedeiconti

Per completare il disastro ed il caos della riforma delle province, cagionato dalla deleteria combinazione delle leggi 56/2014 e 190/2014, mancava solo l’aperto contrasto tra amministrazioni dello Stato su contenuti ed interpretazione delle norme.

Per quanto, a parole, alcuni esponenti del Governo ostentano sicurezza sull’esito positivo della riforma e sulla circostanza che nessuno dei 20.000 dipendenti delle province in sovrannumero sarà licenziato, i fatti raccontano una storia totalmente diversa. Per ottenere il risultato auspicato dal Governo e a fatica reperibile nella legge 190/2014 (che, tuttavia, contempla espressamente l’eventualità dei licenziamenti, a conferma che le parole del Governo non sono esattamente la fotografia della realtà), non c’è che una strada: prendere atto dei contenuti e della “ratio” (lo scriviamo tra virgolette, perché di razionale in questa riforma c’è davvero poco) della legge, così da attuarla in modo veloce, rigoroso e rispondente al fine: riordinare le funzioni, senza che vadano persi i servizi ai cittadini, nonché ricollocare il personale, senza il colpo fortissimo di migliaia di licenziamenti.

Occorrerebbe, inoltre, allo scopo, un coordinamento ed un accordo tra poteri, organi ed enti dello Stato: dunque tra Governo e regioni primi tra tutti, in quanto è nelle mani di questi la concreta attuazione della legge; poi, tra regioni, comuni ed amministrazioni dello Stato, perché queste attivino i processi di ricollocazione del personale; infine tra Governo e soggetti chiamati all’interpretazione delle norme, come, in particolare, Dipartimento della Funzione Pubblica, Ragioneria Generale dello Stato e sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.

Invece, si assiste ad un clamoroso disastro su tutta la linea. Il governo non ha ancora adottato il decreto che avrebbe dovuto vedere la luce il 28 febbraio, per determinare criteri utili a definire i processi di mobilità del personale soprannumerario; i comuni, nella gran parte, sono impegnati ad aggirare quanto più possibile i vincoli alle assunzioni imposti dal comma 424 della legge di stabilità; il Ministero della giustizia ha prima pubblicato un bando di mobilità che addirittura penalizzava dipendenti provinciali e province; poi, a seguito della circolare 1/2015, il Ministero con buon ritardo ha corretto il bando, ma senza prevedere la priorità esclusiva per i dipendenti provinciali; ancora, l’Agenzia delle entrate ha avviato un concorso per quasi 900 posti, che si tratta sostanzialmente di una progressione verticale sotto mentite spoglie a beneficio dei propri dipendenti, in ogni caso in chiaro contrasto con le previsioni della legge 190/2014.

La ciliegina sulla torta è, ora, applicata con cura dalla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Sicilia, col parere 27 febbraio 2015, n. 119, e Sezione regionale di controllo per la Lombardia, col parere 24 febbraio 2015, n. 85.

Le due sezioni regionali di controllo della magistratura contabile, mediante i pareri citati, entrano in scena, in aperta contraddizione con l’avviso espresso dalla circolare 1/2015 in merito all’impossibilità di attivare le mobilità tra amministrazioni pubbliche, per affermare esattamente l’opposto. Secondo la Corte dei conti, nonostante l’articolo 1, comma 424 (e 425) della legge 190/2014, è ancora possibile porre in essere la “mobilità neutra” tra enti.

Il presupposto di questa tesi, avanzata anche da parte della dottrina, è che l’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014 configura la ricollocazione per mobilità dei dipendenti in sovrannumero come mobilità non neutra, in quanto incide sulle risorse spendibili derivanti dal turn-over; pertanto, la mobilità neutra di cui all’articolo 30, comma 1, del d.lgs 165/2001, è ammessa perché non va ad intaccare il turn over ed è limitata solo dal tetto della spesa di personale previsto dall’articolo 1, comma 557 della legge 296/2006.

Al di là delle valutazioni di merito su tale parere, che come vedremo di seguito, risulta totalmente erroneo ed infondato, ciò che non può non considerarsi disdicevole è “il ciascun per sé” delle amministrazioni. La riforma delle province è stata annunciata come “la più grande occasione di riorganizzazione pubblica mai attivata”. Ma, sembra che del problema dei servizi da rendere ai cittadini e della ricollocazione di ben 20.000 (20.000, lo si sottolinea) lavoratori nessuno se ne debba fare carico.

Come è possibile che si consenta, senza alcun controllo e coordinamento preventivo, che ciascun ente agisca come meglio creda e, soprattutto, in evidente aggiramento dei commi 424 e 425? Come è possibile che ciò avvenga in presenza, per altro, della clausola di nullità di ogni assunzione che sia effettuata in violazione di quei commi? Come è possibile che i pareri della Corte dei conti non abbiano nemmeno lontanamente affrontato e risolto la questione della potenziale (diremmo, in realtà, certa) nullità delle “mobilità neutre”, per approfondire la loro argomentazione, che rimane monca dell’elemento più importante? Come è possibile che la magistratura contabile non abbia nemmeno pensato di concordare con la Funzione Pubblica un modo di vedere comune? Come è possibile che il parere della Sezione Lombardia addirittura corregga la circolare 1/2015, statuendo che il divieto di attivare le mobilità da esso enunciato sia limitato alle sole mobilità “non neutre”? Ma, quali sarebbero le mobilità “non neutre”?

Guardando ai contenuti dei pareri della magistratura contabile, si resta tanto più perplessi approfondendone spunti ed argomentazioni.

La Sezione Sicilia, intanto, enuncia un dato di partenza semplicemente falso e cioè che la legge 190/2014 sarebbe finalizzata all’attuazione della legge 56/2014. Spiace constatare che evidentemente la Sezione conosce poco la legge Delrio. Se davvero la si fosse attuata, infatti, non si sarebbero innescati i problemi scatenati dalla legge 190/2014 che, lungi dall’attuare la Delrio, si pone con essa in totale contrasto. Infatti, la legge 56/2014 all’articolo 1, commi8 92 e 96, lettera a), considera il riordino delle funzioni come una sorta di cessione di ramo d’azienda: le funzioni non fondamentali avrebbero dovuto essere cedute dalle province agli enti destinatari (regioni o comuni) con tutte le dotazioni finanziarie (entrata e spesa), di personale strumentali e patrimoniali, in applicazione dell’articolo 119 della Costituzione. I dipendenti delle province non sarebbero stati in sovrannumero, non si sarebbe nemmeno posto il problema dell’eventuale licenziamento ed avrebbero seguito, come sarebbe logico, le funzioni per assicurare che esse venissero svolte con medesime dotazioni ed expertise anche negli enti destinatari.

La legge 190/2014 smantella totalmente tutto questo, perché con lo “scippo” a regime di 3 miliardi alla spesa corrente delle province (che si somma a precedenti imposizioni per circa 1,630 miliardi da parte dello Stato e minori trasferimenti per 1,2 miliardi da parte delle regioni), non consente la “cessione di ramo d’azienda”. La legge 190/2014, infatti, dà il destro alla circolare 1/2015 per esplicitare che avverranno certamente delle mobilità di personale provinciale, totalmente slegate dal riordino delle funzioni.

Quindi, come si dimostra, la legge 190/2014 non attua nulla, anzi, si pone in contrasto con la riforma delle province.

E’ evidente, però, che se un interprete, per quanto autorevole come la Corte dei conti, parte da un presupposto sbagliato, anche le conclusioni cui giunge saranno sbagliate.

La Sezione Sicilia nel ritenere ammissibile la “mobilità neutra”, non solo parte da un presupposto erroneo, ma si mette sulla lunghezza d’onda dei comuni, tendente a trovare un sistema per aggirare il blocco delle assunzioni. Infatti, il parere risponde alla domanda espressa se vi sia la possibilità di agire “in deroga” al comma 424. E, secondo la Corte dei conti, evidentemente sì: la “deroga” sarebbe, appunto, la “mobilità neutra”.

Ora, c’è da chiedersi: ma, lo scopo della funzione di controllo collaborativo della magistratura contabile è fornire indicazioni su come applicare correttamente le leggi, oppure su come derogarle? Non dovrebbe essere ben noto, alla Corte dei conti, che le “deroghe” alla legge sono ammesse solo e nella misura in cui è la stessa legge a consentirle e disciplinarle, in via espressa? C’è da chiedersi come sia stato possibile considerare ammissibile una richiesta di parere volta all’evidenziazione del sistema per derogare ad una norma, che sanziona le proprie violazioni con la nullità, quando la Corte dei conti è estremamente rigorosa nel considerare inammissibili richieste di pareri spesso estremamente interessanti, letteralmente per cavilli sulla legittimazione attiva di chi sottoscrive le istanze. E’ davvero curioso che si possa essere dato seguito ad un quesito teso a verificare non come si attui una norma, ma come la si possa derogare.

Al di là del discutibilissimo intervento della Sezione Sicilia (la Sezione Lombardia ha agito sulla base di un quesito formalmente posto in altro modo, ma sostanzialmente pur sempre inteso a verificare come aggirare il congelamento delle assunzioni) sul piano dell’ammissibilità del quesito, è, comunque chiaro che il parere sulla legittimità di porre in essere tutt’ora e nonostante la legge 190/2014 le “mobilità neutre” è erroneo e da rigettare, proprio in quanto si crea, senza che la legge lo consenta, una deroga alla legge.

L’articolo 1,comma 424, della legge 190/2014 è un sistema chiuso e conchiuso: “Le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all'immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità. Esclusivamente per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario. Fermi restando i vincoli del patto di stabilità interno e la sostenibilità finanziaria e di bilancio dell'ente, le spese per il personale ricollocato secondo il presente comma non si calcolano, al fine del rispetto del tetto di spesa di cui al comma 557 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296. Il numero delle unità di personale ricollocato o ricollocabile è comunicato al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro dell'economia e delle finanze nell'ambito delle procedure di cui all'accordo previsto dall'articolo 1, comma 91, della legge 7 aprile 2014, n. 56. Le assunzioni effettuate in violazione del presente comma sono nulle”. La nullità ivi prevista, investe le assunzioni, tutte le assunzioni, effettuate in violazione del comma. Cioè, si tratta di qualsiasi assunzione effettuata al di fuori della procedura ivi descritta e rivolta a destinatari diversi da quelli ivi indicati.

La “neutralità” della mobilità è un interessante argomento dottrinale, in realtà figlio del sistema giuridico a dir poco farraginoso esistente in Italia ed, in particolare, è un’eredità dei tetti alle assunzioni che da anni incidono l’organizzazione pubblica. Si tratta di un’argomentazione di natura esclusivamente finanziaria, finalizzata ad evidenziare che, pur in presenza di limiti di varia natura alle assunzioni, le amministrazioni pubbliche possono, tuttavia, assumere personale, laddove ciò non comporti la crescita della spesa pubblica corrente destinata al personale. La mobilità, dunque, è ammissibile (entro il tetto massimo della spesa ammesso dal comma 557 della legge 296/2006) perché appunto non comporta nuovi ingressi nei ruoli pubblici considerati nel loro complesso e, dunque, nuovi esborsi. Infatti, la mobilità neutra è ammessa solo tra enti vicendevolmente soggetti a restrizioni delle assunzioni, in modo che l’ente di provenienza del dipendente in mobilità non possa considerare la sua fuoriuscita come cessazione, sostituibile con un concorso pubblico e, quindi, con nuova spesa.

Ma, nel caso di specie, la neutralità non ha alcun rilievo per superare la declaratoria di nullità disposta dal comma 494, che non ha alcuna finalità finanziaria, ma solo sostanziale: congela le assunzioni, qualsiasi ne sia la fonte, per favorire la ricollocazione.

Si tratta, come ammette ed enuncia espressamente la Sezione Lombardia, di una lex specialis, tanto da avere anche durata limitata a soli due anni. Ma, poiché è una legge speciale, allora tutti gli istituti giuridici con essa non compatibili, non possono che considerasi in contrasto e, dunque, in violazione di essa. Né possono essere interpretati alla luce del diritto “ordinario”, derogato, esso sì e davvero, dalla legge speciale. Suona, infatti, davvero anacronistico il richiamo contenuto nel parere della Sezione Sicilia ad una circolare della Funzione Pubblica del 2008 ed al parere delle Sezioni Riunite della Corte dei conti 59/2010, sul tema della neutralità della mobilità: atti espressi ed emanati nell’ambito di un regime normativo totalmente diverso da quello temporaneamente introdotto e regolato dalla legge 190/2014.

E’ piuttosto clamorosa l’assenza, già richiamata sopra, di qualsivoglia considerazione da parte della Corte dei conti sulla clausola di nullità di ogni assunzione diversa da quella ammessa dai commi 424 e 425.

In effetti, la questione interpretativa, sempre interessante ed utile in sé, nel caso di specie, dovrebbe cedere il passo alla valutazione degli effetti potenziali che ogni lettura “derogatoria” del comma 424 comporta. Prima di esprimere valutazioni comunque incompatibili col diritto speciale introdotto dalla legge 190/2014, sarebbe il caso di verificare l’impatto anche solo potenziale dell’avviso che si intende esprimere.

E’ evidente che i pareri della Corte dei conti, se seguiti, espongono comunque gli enti al rischio della nullità delle loro assunzioni, rischio assolutamente non escluso da un atto, il parere, non dotato del potere di incidere sulla nullità ex lege, sì da escluderla. Il rischio è gravissimo. Gli enti potrebbero vedersi dichiarate nulle le assunzioni, anche tra anni e un certo numero di persone potrebbe restare senza lavoro, irrimediabilmente, a causa di letture fin troppo disinvolte di una norma la cui “ratio”, complessa quanto si vuole, non si sposa di certo con una piena libertà di assumere.

I pareri della Corte dei conti potranno, forse, allora, servire ad escludere la colpa grave in capo ai funzionari che abbiano dato corso alle assunzioni poi dichiarate nulle; ma non possono fornire argomento ad un giudice per escludere la nullità delle assunzioni stesse o per scongiurare il pericolo di richieste di risarcimento danni sia da parte del dipendente provinciale in sovrannumero ennesimo, rimasto senza lavoro a causa dell’utilizzo disinvolto della “mobilità neutra”, sia dell’eventuale lavoratore assunto con “mobilità neutra”, restato disoccupato a causa della dichiarazione di nullità del contratto.

Insomma, i pareri della Corte dei conti sembrano decisamente espressi con eccessiva leggerezza e non sufficiente focalizzazione sul tema affrontato.

O, all’opposto, potrebbero essere proprio caratterizzati da una vera e propria, grave, sottovalutazione degli effetti deflagranti. La Sezione Sicilia, infatti, sembra in parte consapevole di quanto la “mobilità neutra” possa influenzare negativamente la buona riuscita del difficilissimo processo innescato dalla legge 190/2014, quando afferma: “l’operatività della mobilità neutra, ancor prima che si avvii la procedura di ricollocazione del personale soprannumerario, potrebbe concretamente condizionare la successiva sistemazione del personale già in servizio presso gli enti provinciali impedendo l’inserimento dei predetti presso gli enti territorialmente più prossimo agli enti disciolti”. Ma, se così stanno le cose e così sono percepite dalla Corte dei conti, tale semplice constatazione sarebbe di per sé ragione evidente e sufficiente per comprendere che è esattamente questo motivo (insieme ad altri) che rende la “mobilità neutra” incompatibile con l’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014 e, dunque, consiste in una sua violazione che porta irrimediabilmente verso la sua nullità!

Non è chiaro che prima di sbloccare concorsi e mobilità neutre, occorre ricollocare i soprannumerari? Non è chiaro che la legge 190/2014 è una norma speciale, prevalente su quelle generali? Non è chiaro che non vale a nulla poggiare le interpretazioni su circolari o pareri non adeguati al regime speciale?

L’aspetto ancora meno convincente, poi, si reperisce nel parere della Sezione Lombardia, nella parte ove si afferma che “nell’ente in uscita, la provincia, infatti, vi è una correlata riduzione dei posti in organico e ciò esclude che tale mobilità possa essere considerata finanziariamente neutra”.

In sostanza, dunque, la Sezione Lombardia:

1. a) ritiene ammissibile la mobilità neutra, pur essendo essa al di fuori del perimetro del comma 424 e, come ammette la Sezione Sicilia, ostacolo al corretto dipanarsi della ricollocazione dei soprannumerari;


2. b) sostiene che i dipendenti provinciali in sovrannumero non potrebbero nemmeno partecipare alle mobilità “neutre”, nel tentativo di avere una chance in più, laddove le mobilità neutre ovviamente pregiudicano la loro posizione e il percorso di ricollocazione (per altro di durata di soli 24 mesi).

Insomma, la Sezione Lombardia giunge ad un’interpretazione della legge 190/2014 davvero aberrante: invece di evincere il favor verso la ricollocazione dei dipendenti soprannumerari, considera possibile una forma di mobilità che è un evidente ostacolo alla ricollocazione e ritiene esistere addirittura un disfavore per i dipendenti provinciali soprannumerari, considerati non in possesso dei requisiti per una mobilità neutra.

In questo modo, la Sezione distorce totalmente la ratio della legge 190/2014 e commette anche un errore clamoroso. Il fine della legge 190/2014 non è affatto, come afferma il parere, il solo risparmio di risorse pubbliche, ma anche e prevalentemente quello della ricollocazione del personale provinciale. Tanto da congelare le assunzioni. In ogni caso, le province sono eccome soggette a restrizioni, per più ragioni: perché soggette al patto di stabilità, ai tetti di spesa di personale e persino ad un totale ed assoluto divieto di assumere. Proprio perchè non possono assolutamente sostituire con nuove assunzioni il personale che va in mobilità verso altri enti, tali mobilità sono totalmente neutre, in piena coerenza con l’articolo 14, comma 7, del d.l. 95/2012, convertito in legge 135/2012, pure richiamato dalla Sezione Lombardia come norma di rafforzamento della neutralità della mobilità!

Se fossero non affette da nullità (cosa che non è) le procedure di mobilità neutra, non solo potrebbero certamente partecipare i dipendenti in sovrannumero delle province, ma addirittura non potrebbero non avere agli occhi del giudice del lavoro evidente priorità rispetto ad ogni altro dipendente, visto che la mobilità per i dipendenti provinciali è finalizzata ad evitare il loro licenziamento, cosa che non è per qualsiasi altro dipendente non provinciale in sovrannumero.

Ragioniamo, adesso, al contrario. Esiste probabilità che assunzioni attente e rispettose del comma 424 risultino nulle? Nessuna. Esiste, invece, la probabilità che assunzioni fuori dal perimetro del comma 424, anche mediante mobilità, siano inficiate da nullità ed esposte a ricorsi da parte di dipendenti provinciali in sovrannumero eventualmente non ricollocati? Sì, certo e sono molte.

Resta da risolvere il problema della ratio del comma 424 che considera le mobilità dei dipendenti in sovrannumero come “onerosa” e da finanziare attraverso le risorse provenienti dal turn over.

Si tratta in realtà di un “autofinanziamento” dell’assunzione in mobilità, derivante proprio dall’impossibilità di applicare l’articolo 1, comma 96, lettera a), della legge 56/2014, proprio perché reso inapplicabile dalla legge 190/2014 (a conferma dell’abbaglio preso dalla Sezione Sicilia).

Dunque, perché v’è la previsione normativa di “spesare” le mobilità dei dipendenti soprannumerari con le risorse del turn over? La risposta è semplice. Le assunzioni ex comma 424 non si computano ai fini del tetto di spesa disposto dall’articolo 1, comma 557, della legge 296/2006; questo potrebbe comportare l’accrescimento a dismisura della dotazione organica di un ente, che “faccia man bassa” di dipendenti provinciale. La previsione che le assunzioni per mobilità ex comma 424 sia da contenere entro le risorse del turn over, scongiura il pericolo di un accrescimento delle dotazioni e dei relativi costi, e fa sì che le amministrazioni assumano sempre e solo entro la dotazione organica.

Dunque, il riferimento del comma 424 al turn over non è dovuto alla necessità di differenziare la mobilità ivi prevista dalla “mobilità neutra” per tenere questa in vita; lo scopo è, invece, disporre un un’unica fattispecie di mobilità ammessa nel biennio 2015-2016, finanziata dal turn over, perché non si superino le dotazioni organiche.

Il Ministro Madia ha confermato in un’intervista a Il Foglio che nel 2015 e 2015 le assunzioni in tutte le pubbliche amministrazioni sono bloccate. Evidentemente, a Palazzo Vidoni sta sfuggendo la cosa di mano, visto che la Corte dei conti la pensa esattamente al contrario.

L’unico sistema per conciliare le inconciliabili disposizioni della legge e gli intenti del Governo con le interpretazioni piuttosto ardite della magistratura contabile è ammettere, allora, che il sistema di mobilità guidato dalla piattaforma telematica di cui parla la circolare 1/2015 imporrà agli enti locali (e alle altre amministrazioni) di assumere i dipendenti provinciali in soprannumero, nonostante gli enti stessi mediante la mobilità “neutra” abbiano fatto fronte ai propri fabbisogni. Ma, si capisce bene che nessun’amministrazione accetterebbe simile imposizione.

Sperare in un pronto intervento del legislatore che chiarisca una volta e per sempre la questione è d’obbligo, anche per determinare definitivamente se compito della Corte dei conti è occuparsi di derogare alle leggi, oppure applicarle. Immaginare che questo avvenga davvero o, comunque, in tempi utili è difficile.

#province #Mobilità a rischio #nullità se non riservata ai sovrannumerari

A rischio di nullità le mobilità effettuate con dipendenti provinciali non inseriti nelle liste di sovrannumero.

La circolare interministeriale 1/2015 contiene un passaggio non felicissimo che può trarre in inganno e sta inducendo molte province a ritenere possibili, nelle more della realizzazione del portale telematico di incontro domanda/offerta di mobilità, trasferimenti dei propri dipendenti, a prescindere dal loro inserimento nominativo nelle liste di disponibilità.

Il passaggio della circolare è il seguente: “Fintanto che non sarà implementata la piattaforma di incontro di domanda e offerta di mobilità presso il Dipartimento della funzione pubblica, è consentito alle amministrazioni pubbliche indire bandi di procedure di mobilità volontaria riservate esclusivamente al personale di ruolo degli enti di area vasta”.

Il problema che pone la circolare è comprendere se le procedure di mobilità volontaria “riservate” possano riguardare tutto il personale “di ruolo” delle province, oppure solo quel personale che entro il 31 marzo 2015 deve essere incluso nelle liste dei soprannumerari.

Letteralmente inteso, questo passaggio della circolare potrebbe essere letto nel senso di consentire a tutti i dipendenti provinciali di aderire agli avvisi di mobilità: dunque, non solo ai dipendenti dei servizi per il lavoro e dei corpi di polizia provinciale (che, secondo la circolare dovrebbero attendere i percorsi speciali loro dedicati), ma anche ai dipendenti non destinati a nessun trasferimento, in quanto connessi alle funzioni fondamentali, da non trasferire ad altri enti.

Tuttavia, tale mobilità “riservata” enunciata dalla circolare deve essere letta in stretta relazione col sistema di incontro domanda/offerta che sarà gestito dalla futura piattaforma telematica, che è certamente riservata esclusivamente al personale soprannumerario inserito nelle liste nominative.

Questa osservazione ci porta ad una prima conclusione: a ben vedere, il sistema della mobilità “riservata”, consentito dalla circolare in attesa dell’attivazione della piattaforma, proprio perché destinato a supplire all’attuale assenza di tale piattaforma, non pare possa essere inteso come strumento per consentire quelle mobilità che la piattaforma non ammetterebbe.

L’opposta tesi, secondo la quale l’assenza della precisazione espressa nella circolare che la mobilità “riservata” ivi prevista riguardi tutti i dipendenti provinciali e non solo quelli inseriti nelle liste di disponibilità non regge, in ogni caso, ad una serie di obiezioni molto profonde.

In primo luogo, tale modo di intendere la circolare ha il difetto di sostenersi solo sull’interpretazione letterale di un piccolo passaggio del testo della circolare.

Occorre ricordare che, comunque, l’interpretazione letterale cede a quella sistematica. Questo vale in particolare per quanto concerne le regole di interpretazione delle leggi, impostate dalle “preleggi”. A maggior ragione l’interpretazione letterale di un piccolo “passo” di un documento non normativo, ma esplicativo, qual è una circolare, deve essere necessariamente letto alla luce della complessiva funzione della circolare, risultando inammissibile l’estrapolazione di parole isolate, per attribuire ad esse un significato estraneo alla finalità complessiva della circolare medesima.

Applicando, allora, le regole dell’interpretazione sistematica, non è possibile leggere l’ultima parte del passaggio citato della circolare “è consentito alle amministrazioni pubbliche indire bandi di procedure di mobilità volontaria riservate esclusivamente al personale di ruolo degli enti di area vasta” slegandolo dalla prima parte, che è la frase reggente dell’intero periodo: “Fintanto che non sarà implementata la piattaforma di incontro di domanda e offerta di mobilità presso il Dipartimento della funzione pubblica”. La mobilità “riservata” consentita dalla circolare, allora, non può che avere l’unico e solo scopo di consentire ai comuni di coprire i loro fabbisogni ben prima che si avvii e concluda il monitoraggio dei posti vacanti e ben prima che sia messa in opera la piattaforma telematica di incontro domanda/offerta, per evitare che il congelamento delle assunzioni renda del tutto impossibile per i comuni acquisire il personale necessario per lo svolgimento delle proprie funzioni e determini danni operativi.

Insomma, poiché:

1. a) la piattaforma di incontro domanda offerta dovrebbe essere il veicolo per le mobilità;


2. b) tale piattaforma ancora non c’è;


3. c) non è ancora nemmeno stato attivato il censimento dei posti vacanti delle amministrazioni pubbliche verso i quali dovrebbero essere destinati i dipendenti provinciali, in base alle quali vacanze la piattaforma potrebbe attivare l’incontro domanda/offerta;


4. d) le assunzioni (salvo le poche eccezioni ammesse dalla circolare) sono vietate;


5. e) i comuni e le altre amministrazioni si troverebbero completamente privi della possibilità di coprire posti vacanti dei quali abbiano necessità;

allora, nelle more dell’attivazione della piattaforma si consente di assumere per mobilità, ma, ovviamente, tali assunzioni sono dello stesso tipo di quello che verrebbe trattato dalla piattaforma se fosse in funzione: rivolte, cioè, esclusivamente al personale inserito nelle liste dei soprannumerari e non gli altri dipendenti provinciali.

D’altra parte, la circolare ha il solo scopo di chiarire la disciplina della ricollocazione del personale in sovrannumero: questa ratio impedisce di per sé di poter considerare corrette chiavi di lettura secondo le quali la medesima circolare disciplini (in contraddizione con la legge) forme di mobilità non connesse alla ricollocazione del personale in sovrannumero.

In questi casi, per comprendere se le affermazioni di una circolare o di una posizione interpretativa funzionino o meno, occorre sottoporre alla prova di resistenza le affermazioni medesime.

Si ammetta che possa partecipare qualsiasi dipendente provinciale, anche non inserito in lista di soprannumero; allora:

1. a) vi sarebbe, alla luce della circolare, un doppio illegittimo divieto di partecipare alle procedure di mobilità per il personale dei servizi per il lavoro e della polizia provinciale, che, seguendo la circolare alla lettera, non dovrebbe essere inserito nelle liste e, dunque, né potrebbe partecipare alla mobilità gestita dalla piattaforma, né alla mobilità “riservata” attuata nelle more della piattaforma?;


2. b) va in mobilità un lotto di dipendenti tecnici di servizi fondamentali: viabilità, urbanistica, strade, edilizia scolastica: lo sostituisce un simmetrico lotto di dipendenti di funzioni non fondamentali (turismo, servizi sociali, mercato del lavoro) che non dispongono dei profili professionali necessari? Non è evidente che se vi fosse un “liberi tutti”, alla fine è la riorganizzazione dell’ente che finisce per risentirne?;


3. c) una provincia può dare nulla osta alle mobilità “riservate” senza tenere conto dell’obiettivo di risparmio (50% o più del costo del personale commisurato alla dotazione organica all’8.4.2014) andando anche oltre e senza considerare che risulta opportuno evitare di spopolare le funzioni fondamentali?;


4. d) vanno in mobilità, per ragioni legate al caso (le scelte che fanno i comuni, nelle loro selezioni) più dipendenti operanti nelle funzioni fondamentali, rispetto ai dipendenti delle funzioni non fondamentali; si ipotizzi che nessun dipendente del mercato del lavoro venga mai selezionato; poi, si costituisce l’Agenzia nazionale per l’occupazione e per legge si stabilisce la mobilità obbligata di questi dipendenti verso detta agenzia; la provincia, ancora una volta, si troverebbe con le funzioni fondamentali sotto dimensionate, persino rispetto al limite massimo previsto (50% della dotazione 8.4.2014).

Le conseguenze paradossali di una mobilità aperta a tutti sono talmente evidenti, che quel passaggio della circolare non può essere letto isolatamente ed avulso dal contesto, che è l’esplicazione di una legge volta alla ricollocazione di personale dichiarato in sovrannumero.

Ovviamente, le province e le città metropolitane potrebbero evitare il pericolo del “fuggi fuggi” sottostante alla previsione della circolare, ammesso che fosse corretto interpretarla nel senso di consentire la mobilità “riservata” a tutti i dipendenti provinciali, negando i nulla osta ai dipendenti non rientranti tra quelli destinati al trasferimento connesso con la riforma. Il che, però, equivale a dire che la mobilità “riservata” non vale per tutti, ma solo per i dipendenti che andrebbero inseriti nelle liste di soprannumerari. Come si vede, si pone in essere un ragionamento di tipo circolare, a dimostrazione dell’erroneità della tesi secondo cui la circolare ammette la possibilità che tutti i dipendenti vadano in mobilità, anche in assenza delle liste nominative dei soprannumerari.

Pertanto, la mobilità “riservata” dovrebbe considerarsi limitata comunque al solo personale provinciale inserito nelle liste dei soprannumerari.

Ma, al di là di sofismi ed interpretazioni di un’interpretazione (la circolare “esplicativa”) esistono chiarissimi riferimenti normativi per convincere del fortissimo pericolo di nullità incombente sulle assunzioni di dipendenti provinciali non inseriti nelle liste dei soprannumerari.

Si osservi l’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014: esso dichiara nulle le assunzioni effettuate “in violazione del presente comma”. Ora, detto comma 424 stabilisce che regioni ed enti locali “destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato… alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità”. Dunque, le assunzioni ammesse dal comma 424 sono solo quelle finalizzare a ricollocare:

1. a) le unità soprannumerarie;


2. b) destinatarie dei processi di mobilità.

Non c’è alternativa: le assunzioni di regioni ed enti locali non possono riguardare la collocazione nei propri ruoli di unità non soprannumerarie e non destinatarie dei processi di mobilità, perché queste assunzioni risultano nulle.

Si guardi, ora, all’articolo 1, comma 425, della legge 190/2014; esso impone alle amministrazioni dello Stato la “ricognizione dei posti da destinare alla ricollocazione del personale di cui al comma 422 del presente articolo interessato ai processi di mobilità”. Chi è il personale indicato nel comma 422: “il personale che rimane assegnato agli enti di cui al comma 421 del presente articolo e quello da destinare alle procedure di mobilità, nel rispetto delle forme di partecipazione sindacale previste dalla normativa vigente”. Anche l’articolo 1, comma 425, dunque, riserva le assunzioni, tutte, anche quelle discendenti da mobilità, al personale da ricollocare destinato alle procedure di mobilità: quello, cioè, inserito nelle liste nominative dei soprannumerari e nessun altro, a pena di nullità.

Dunque, le procedure di mobilità “riservata” conducono ad assunzioni nulle se coinvolgono personale non soprannumerario. Non c’è eccezione di sorta.

Questo implica che le province debbono gestire con estrema attenzione e prudenza le proprie procedure, non avendo possibilità lecita alcuna di esprimere nulla osta per la mobilità di personale non incluso nelle liste dei soprannumerari, anche allo scopo di non creare difficoltà enormi per i lavoratori e per le amministrazioni che acquisiscano tali dipendenti.

I comuni e le altre amministrazioni, per converso, è largamente opportuno che abbiano l’accortezza di subordinare le assunzioni mediante la mobilità “riservata” alla verifica documentale dell’esistenza della lista nominativa provinciale dei dipendenti in soprannumero e alla collocazione del dipendente che ha chiesto la mobilità all’interno di tale lista, allo scopo di scongiurare il pericolo di esporsi alle irreparabili conseguenze di contratti di lavoro nulli.

E’ bene ricordare che la nullità del contratto di lavoro fa scattare la responsabilità erariale di chi vi ha dato corso, dal momento che modifica la natura del compenso da sinallagma a danno. Dunque, assunzioni avventate, indotte da comportamenti non corretti delle province, espongono le amministrazioni ad assunzioni nulle, molto pericolose perché la nullità non si prescrive e può essere accertata d’ufficio in ogni sede. Dunque, le conseguenze di un’assunzione nulla si potrebbero determinare anche dopo molto tempo e divenire irreparabili, specie per il lavoratore. Infatti, acclarata la nullità della sua assunzione, il lavoratore provinciale potrebbe ritrovarsi nell’impossibilità assoluta di ritornare presso la provincia di provenienza, che nel frattempo ha dovuto ridurre la dotazione organica e, dunque, verosimilmente non ha più la possibilità di riassumerlo, se il processo di “migrazione” dei dipendenti si è completato. Quel dipendente provinciale, dunque, rischierebbe fortemente a sua volta un bene della vita prezioso come il lavoro, per effetto di interpretazioni “allegre” di una circolare.