Riforma delle province bocciata dalla Consulta

 

La sentenza 10/2016, anche se riferita a leggi regionali del Piemonte è un vero e proprio atto di accusa contro il metodo dei tagli indiscriminati del Governo

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La riforma delle province, ma soprattutto il prelievo forzoso indiscriminato imposto ai loro bilanci dalla scriteriata legge 190/2014 è incostituzionale.

La sentenza della Corte costituzionale 29 gennaio 2016, n. 10, anche se riferita ad una serie di norme della regione Piemonte[1] è un vero e proprio atto d’accusa contro la riforma delle province sciaguratamente disposta da Governo e Parlamento.

Tutte le considerazioni svolte dalla Consulta, infatti, si possono (e devono) ribaltare simmetricamente in particolare sulla legge 190/2014, che ha cagionato al sistema delle province guasti devastanti e irrimediabili. Ma, soprattutto, ha infierito sui cittadini, privati dei servizi pubblici efficienti, cui hanno diritto.

Chi scrive, ha avuto moltissime altre occasioni per rilevare come la dissennata riforma delle province secondo l’idea di chi l’ha pensata ed attuata ha “colpito” questi enti e la loro compagine politica, allo scopo di dimostrare che si possono ridurre “i costi della politica” e la spesa pubblica, così da diminuire le tasse, mentre invece si sono solo conculcati i diritti dei cittadini. Il diritto all’elettorato attivo, per esempio, visto che i rappresentanti politici delle province sono ora frutto di un’elezione di secondo grado sottratta al popolo ed assegnata ai sindaci ed ai consiglieri comunali. Ma, soprattutto, il diritto ad ottenere i molteplici servizi dei quali le province sono state rese competenti negli anni: programmazione, manutenzione delle strade, delle scuole, politiche attive del lavoro, attività di formazione, servizi didattici e di aiuto agli allievi affetti da disabilità sensoriali, figli riconosciuti da un solo genitore e decine e decine di altri ancora; solo superficialità e sostanziale ignoranza dell’assetto delle competenze delle amministrazioni pubbliche può far affermare che le province non servono a nulla, perché non “fanno nulla di utile”.

La dimostrazione è data proprio dalla sentenza della Consulta 10/2016, assolutamente tranciante sul tema. Essa ha considerato fondate tutte le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalle province piemontesi ricorrenti contro le leggi regionali, fonti di tagli indiscriminati e immotivati dei finanziamenti loro destinati e cioè:

1. violazione degli artt. 117 e 119 Cost. per lesione dell’autonomia finanziaria, ridondante sul principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., in quanto lesiva del principio di programmazione e di proporzionalità tra risorse assegnate e funzioni esercitate;


2. violazione del principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. per l’entità della riduzione in assenza di misure riorganizzative o riallocative di funzioni;


3. violazione del principio di uguaglianza sostanziale di cui all’art. 3, secondo comma, Cost. per il pregiudizio alla fruizione dei diritti sociali causato dal mancato finanziamento dei servizi.

Si tratta di tre questioni rilevantissime, poste a rivelare la profondità della ferita e dell’offesa all’ordinamento costituzionale causate da leggi regionali accanitesi in manovre finanziarie penalizzanti per le province. Ma, la terza è quella decisiva, che mette in evidenza come la regione Piemonte, certo, ma soprattutto Governo e Parlamento nei riguardi di tutte le province italiane, con la riduzione forzosa del volume di spesa delle province del 33% (percentuale che se fosse stata applicata alla spesa dello Stato saremmo fuori da tempo dai problemi di finanza pubblica), non abbia colpito solo gli “enti”, bensì i cittadini. Infatti, sono stati pregiudicati i servizi, senza una benchè minima idea lontanamente funzionale sul come redistribuire le competenze e finanziare i servizi.

In quanto alla lesione dell’autonomia finanziaria derivante dalla scriteriata normativa regionale piemontese, la Consulta non fa giri di parole: “Come si evince dalla progressione storica degli stanziamenti precedentemente illustrata, rispetto all’importo “consolidato” di 60 milioni relativo all’esercizio 2010 (e rimasto sostanzialmente invariato nel 2011), si sono avute riduzioni del 33,33% nell’esercizio 2012, del 64,89% nell’esercizio 2013, dell’82% nell’esercizio 2014 (percentuale poi rideterminata al 65,62% a seguito del censurato assestamento di bilancio). Il citato quadro finanziario, in quanto non accompagnato da adeguate misure di riorganizzazione o di riallocazione delle funzioni, risulta decisivo per ritenere fondati i richiamati profili di censura”.

La sovrapponibilità di queste considerazioni alla legge 190/2014 è totale.

Come rilevato prima, questa legge ha imposto un prelievo forzoso di 3 miliardi a partire dal 2017 nei confronti di un comparto la cui spesa, per effetto delle manovre finanziarie attivate già dal 2011, quando l’onda lunga della crociata populistica contro le province si era particolarmente rafforzata, si era assestata nel 2013 a 10 miliardi, contro i 12 del 2011. Dunque, in pochissimo tempo, il volume di spesa complessivo (tra corrente e in conto capitale) per le province passa da 12 miliardi a 7 miliardi: un taglio complessivo del 41,67%! Al quale, aggiungere, al livello territoriale, anche i tagli decisi da ciascuna regione. Il Piemonte, infatti, non è stato affatto la sola regione a falcidiare i trasferimenti alle province per le funzioni ad esse conferite con le norme regionali di attuazione della legge 59/1997 e del d.lgs 112/1998: anche la regione Veneto, per esempio, si è particolarmente segnalata sotto questo aspetto.

Risulta innegabile che, come per il Piemonte, la legge 190/2014 non abbia previsto “adeguate misure di riorganizzazione o di riallocazione delle funzioni”. Pochi elementi da ricordare per dimostrarlo:

1. la legge 56/2014 aveva stabilito che le funzioni non fondamentali sarebbero passate dalle province ai nuovi enti di destinazione, insieme con tutte le dotazioni di personale, strumentali e finanziarie; la legge 190/2014 ha reso impossibile questa sorta di trasferimento di ramo d’azienda, imponendo il prelievo forzoso di 3 miliardi, che ha fatto saltare per aria le finanze delle province, tanto che 69 delle 107 non hanno rispettato il patto di stabilità nel 2015, 3 sono in dissesto e 1,2 sono i miliardi di deficit generato;


2. la legge 190/2014 non è stata in grado di ridisegnare l’assetto dei dipendenti provinciali; pur in un quadro generale nel quale i comuni, come i tribunali e gli ispettorati del lavoro (per fermarsi a queste amministrazioni) evidenziano estesissime e drammatiche carenze di organico, la legge non è stata in grado di individuare le carenze prima ed attivare le mobilità poi. Tanto che ancora a febbraio il processo è ancora in corso. Né, comunque, il personale provinciale sarà riallocato in coerenza con l’esercizio delle funzioni provinciali. Per altro, dei 5300 addetti ai servizi per il lavoro (scesi verticalmente dai 7500 censiti ancora nel 2009) si sa che resteranno addetti a questi servizi, ma non si sa presso quale ente;


3. talmente i prelievi forzosi sono stati irragionevoli e dannosi, che il Governo e il Parlamento sono dovuti intervenire con toppe rivelatrici del buco, come l’autorizzazione alle province ad approvare bilanci di previsione solo annuali (nell’impossibilità di ottenere un equilibrio finanziario nel triennio), oppure nell’affannosa ricerca di ridurre l’impatto del prelievo forzoso con la rinegoziazione dei mutui, oppure col processo di vendita dei beni immobili all’Invimit (che si concluderà tra anni, se tutto andrà bene), oppure con la previsione di vere e proprie “elemosine” di Stato per sostenere in minima parte servizi che le province non sono più in grado di erogare: si pensi alle poche decine di euro destinate appunto ai disabili sensoriali da aiutare nello studio scolastico.

Cosa succede con tagli così indiscriminati e nell’assenza di un disegno di riordino che abbia un minimo di approfondimento, studio, tempo di attuazione e credibilità? Ce lo ricorda ancora la sentenza 10/2016, con un passaggio che, nuovamente, anche se riferito alle leggi della regione Piemonte appare riferito alla legge 190/2014: “Quanto alle questioni sollevate in riferimento agli artt. 117, 119 e 97 Cost., l’entità della riduzione delle risorse necessarie per le funzioni conferite alle Province piemontesi si riverbera sull’autonomia di queste ultime, entrando in contrasto con detti parametri costituzionali, nella misura in cui non consente di finanziare adeguatamente le funzioni stesse. La lesione dell’autonomia finanziaria si riflette inevitabilmente sul buon andamento dell’azione amministrativa in quanto la diminuzione delle risorse in così elevata percentuale, «in assenza di correlate misure che ne possano giustificare il dimensionamento attraverso il recupero di efficienza o una riallocazione di parte delle funzioni a suo tempo conferite» (sentenza n. 188 del 2015), costituisce una menomazione della autonomia stessa, che comporta contestualmente un grave pregiudizio all’assolvimento delle funzioni attribuite in attuazione della legge n. 59 del 1997, e delle altre disposizioni statali e regionali in tema di decentramento amministrativo”.

Qui la Consulta inizia ad affrontare il vero tema. L’accanimento contro le province, da sbandierare con le interviste sui giornali o le comparsate nei talk show, ha realmente apportato pregiudizio allo svolgimento delle funzioni pubbliche. Ma, questo pregiudizio non colpisce i presidenti delle province o i consiglieri o gli organi o, comunque, l’organizzazione di detti enti (certo, messi comunque duramente alle strette, dovendo affrontare senza risorse una riforma convulsa e fallimentare), bensì direttamente i cittadini.

Governo e Parlamento avevano raccontato ai cittadini che grazie alla riforma delle province avrebbero pagato meno tasse e ricevuto servizi migliori.

Nulla di tutto questo. I 3 miliardi famosi, come affermato prima, non sono un “taglio” alla spesa pubblica delle province, bensì un prelievo forzoso, l’obbligo, cioè imposto alle province di “girare” allo stato gran parte del gettito dell’imposizione fiscale provinciale, che è rimasta esattamente come prima. Dunque, per i cittadini non si è manifestata alcuna riduzione di imposte, mentre i 3 miliardi (2 nel 2016) sono raccolti dalle province, ma spesi dallo Stato.

In tutto questo, i servizi non sono affatto migliorati, ma sono stati letteralmente devastati e conculcati: scuole senza riscaldamento, strade colabrodo, valutazioni di impatto ambientale infattibili per mancanza di mezzi e di tecnici, corsi di formazione professionale che chiudono, trasporto dei disabili che riduce le corse, niente arredi per le scuole, allievi disabili sensoriali senza più un aiuto allo studio e al reinserimento sociale.

E, infatti, precisa la Consulta “In assenza di adeguate fonti di finanziamento a cui attingere per soddisfare i bisogni della collettività di riferimento in un quadro organico e complessivo, è arduo rispondere alla primaria e fondamentale esigenza di preordinare, organizzare e qualificare la gestione dei servizi a rilevanza sociale da rendere alle popolazioni interessate. In detto contesto, la quantificazione delle risorse in modo funzionale e proporzionato alla realizzazione degli obiettivi previsti dalla legislazione vigente diventa fondamentale canone e presupposto del buon andamento dell’amministrazione, cui lo stesso legislatore si deve attenere puntualmente”.

Se un dato emerge con chiarezza assoluta dal pastrocchio della riforma delle province è proprio questo: la legge 190/2014 ha manifestamente violato il canone e presupposto del buon andamento dell’amministrazione per aver quantificato le risorse delle province in modo disfunzionale e mal proporzionato agli obiettivi posti dalla legislazione.

Tanto da aver indotto il Parlamento ad adottare una disposizione, il d.l. 78/2015, convertito nella legge 125/2015, che ha scaricato dallo Stato, (che “intasca” i 3 miliardi sottratti alle province determinando il medesimo vulnus creato dalla regione Piemonte agli enti del proprio territorio) alle regioni l’onere della spesa da sostenere per lo svolgimento delle funzioni provinciali.

Troppo tardi il Legislatore si è accorto che le province qualcosa facevano e fanno, che, dunque, la narrazione superficiale, becera e populista di troppi articoli ed inchieste era ingannevole, falsa ed infondata, ma non ha inteso fare ammenda. Ha messo le regioni sotto ricatto, imponendo loro di accollarsi la spesa necessaria per l’erogazione dei servizi. Alcune regioni hanno provveduto, altre no, altre ancora hanno riassunto le funzioni provinciali o le hanno mantenuto alle province, ma finanziandole solo parzialmente. Il che riapre una partita che, regione per regione, potrebbe portare ad un contenzioso costituzionale incontrollabile, per quanto dall’esito scontato, almeno stando alle pronunce 188/2015 e 10/2016 della Consulta.

Nel frattempo, restano i cittadini a subire, e subiranno a lungo, gli effetti deleteri di una riforma pasticciata e improvvida. La Consulta è chiara: “la forte riduzione delle risorse destinate a funzioni esercitate con carattere di continuità ed in settori di notevole rilevanza sociale risulta manifestamente irragionevole proprio per l’assenza di proporzionate misure che ne possano in qualche modo giustificare il dimensionamento”.

Un simile modo di legiferare, di riformare, di incidere negativamente sulle prestazioni sociali mina il patto tra cittadini e Stato. Tanto che la sentenza 10/2016 chiosa: “L’art. 3 Cost. è stato ulteriormente violato sotto il principio dell’eguaglianza sostanziale a causa dell’evidente pregiudizio al godimento dei diritti conseguente al mancato finanziamento dei relativi servizi. Tale profilo di garanzia presenta un carattere fondante nella tavola dei valori costituzionali e non può essere sospeso nel corso del lungo periodo di transizione che accompagna la riforma delle autonomie territoriali”.

La devastante riforma delle province, in qualche modo anticipata, in Piemonte (ma non solo) da improvvide leggi regionali, dunque ha dato vita ad un periodo di transizione, di vero e proprio vuoto, che lede il principio fondamentale di eguaglianza dei cittadini, pregiudicandone il diritto di cittadinanza e di accesso ai servizi.

Che la Consulta parli al legislatore piemontese, ma si rivolga in particolare al Governo e al Parlamento, infine, lo dimostra l’ultimo passaggio: “Questa Corte non ignora il processo riorganizzativo generale delle Province che potrebbe condurre alla soppressione di queste ultime per effetto della riforma costituzionale attualmente in itinere. Tuttavia l’esercizio delle funzioni a suo tempo conferite – così come obiettivamente configurato dalla legislazione vigente – deve essere correttamente attuato, indipendentemente dal soggetto che ne è temporalmente titolare e comporta, soprattutto in un momento di transizione caratterizzato da plurime criticità, che il suo svolgimento non sia negativamente influenzato dalla complessità di tale processo di passaggio tra diversi modelli di gestione”.

Un vero e proprio, clamoroso, atto di accusa contro la riforma nel suo complesso, realizzata come se incidendo sulle province in vista della loro abolizione, i servizi da queste erogati potessero sparire nel nulla senza conseguenze.

La riforma avrebbe dovuto, prima ancora di agire sugli enti, salvaguardare i servizi da rendere ai cittadini appunto “indipendentemente dal soggetto che ne è temporaneamente titolare”.

Questo è il vulnus, l’imperdonabile errore di chi ha varato la riforma e di chi la sostiene anche in dottrina. Non si tratta di difendere l’ente provincia, non è questo quello che importa. Sebbene l’articolo 5 della Costituzione vincoli lo Stato a mantenere in essere le province, che ha “riconosciuto” in quanto a sé preesistenti, nulla vieta che l’assetto ordinamentale rinunci all’ente intermedio (esistente in tutti i Paesi occidentali avanzati, comunque) sia modificato. Nulla, invece, consente che ciò sia perpetrato attraverso norme sommarie, frettolose, mal scritte, mal pensate, male attuate, che lungi dal rivedere l’assetto, abbiano ignorato le complessità del passaggio da un sistema ad un altro, ed abbiano di fatto negato l’erogazione dei servizi. Questi dovevano essere al centro dell’attenzione, non gli enti province e nemmeno il personale coinvolto. La riforma doveva partire dall’idea di dove, come e quando riassegnare i servizi e, solo dopo, partire con le necessarie rilevazioni contabili e finanziarie. La ricollocazione del personale sarebbe venuta da sé, senza le assurde disfunzioni dell’intero 2015, culminate nel ridicolo malfunzionamento della piattaforma per la mobilità del dicembre sempre del 2015.

I cittadini non avrebbero nemmeno dovuto accorgersi se un determinato servizio invece che essere reso da un ente chiamato provincia, fosse stato erogato da un ente diverso. Invece, sono stati subissati di proclami populisti e vuoti, mentre venivano privati di servizi e diritti, continuando, però, a pagare le stesse tasse di prima. Questo, comunque, non è solo incostituzionale. E’ semplicemente intollerabile, manifestamente erroneo, ingiustificabile in un assetto civile.

 

 

 

 

[1] La sentenza dichiara l’illegittimità costituzionale:

• dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Piemonte 5 febbraio 2014, n. 1 (Legge finanziaria per l’anno 2014), in combinato disposto con l’Allegato A della medesima legge regionale, relativamente all’unità previsionale di base UPB DB05011, capitolo 149827, nella parte in cui non consente di attribuire adeguate risorse per l’esercizio delle funzioni conferite dalla legge della Regione Piemonte 20 novembre 1998, n. 34 (Riordino delle funzioni e dei compiti amministrativi della Regione e degli Enti locali) e dalle altre leggi regionali che ad essa si richiamano;


• degli artt. 2, commi 1 e 2, e 3 della legge della Regione Piemonte 5 febbraio 2014, n. 2 (Bilancio di previsione per l’anno finanziario 2014 e bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2014-2016), in combinato disposto con l’Allegato A della medesima legge regionale, relativamente all’unità previsionale di base UPB DB05011, capitolo 149827, nella parte in cui non consentono di attribuire adeguate risorse per l’esercizio delle funzioni conferite dalla legge reg. Piemonte n. 34 del 1998 e dalle altre leggi regionali che ad essa si richiamano;


• dell’art. 1 della legge della Regione Piemonte 1° dicembre 2014, n. 19 (Assestamento al bilancio di previsione per l’anno finanziario 2014 e disposizioni finanziarie), in combinato disposto con l’Allegato A della medesima legge regionale, relativamente all’unità previsionale di base UPB DB05011, capitolo 149827, nella parte in cui non consente di attribuire adeguate risorse per l’esercizio delle funzioni conferite dalla legge reg. Piemonte n. 34 del 1998 e dalle altre leggi regionali che ad essa si richiamano.

Disastro province: anche il Corriere della sera lo certifica

Sul Corriere della sera del 23 agosto 2015, nell’articolo Regioni, bocciatura sui conti”, Mario Sensini, a proposito delle questioni aperte della finanza locale, scrive: “L'abolizione delle Province doveva portare forti risparmi già quest'anno, ma sempre secondo la Corte dei Conti alla fine sarà il governo a metterci soldi, ed un paio di miliardi rischiano di non bastare”.

Rispetto al Corriere della sera sono noti questi dati:

1. a) è un giornale totalmente filogovernativo; tanto che l’ex direttore De Bortoli è stato allontanato perché non integralmente pro-governo e tanto che nei giorni scorsi proprio sulle pagine del Corriere è stato pubblicato l’appello dell’alta borghesia finanziaria del Nord a sostenere Renzi;


2. b) è il giornale che, grazie all’accoppiata Stella-Rizzo, ha avviato la petulante e incessante campagna anti province.

Il Corriere della sera, dunque, non può certo essere sospettato di disfattismo nei confronti del governo, né di non considerare la riforma delle province come una delle importantissime “riforme” che dovrebbero rilanciare le sorti dell’economia italiana.

Di conseguenza, fa ancora più clamore che un’importante firma del Corriere sottoscriva con pochissime righe e parole il fallimento clamoroso, totale, imperdonabile della riforma delle province attivata dal Governo.

Senza troppo girare intorno, il Corriere non fa altro che riportare i dati evidenziati per ben due volte dalla Corte dei conti, Sezione Autonomie, nella delibera 17/2015 e nella relazione sullo stato finanziario delle autonomie locale: i conti sulle province, in particolare quelli elaborati ai fini della legge 190/2014, sono totalmente sbagliati.

Riassumiamoli, questi conti. In presenza di tagli consolidati alle province del valore di circa 3,7 miliardi, frutto delle manovre finanziarie dal 2010 ad oggi, 3,7 su un totale di spesa di circa 12 miliardi (dunque il 30,83%, un’incidenza mai vista per nessun altro tipo di ente), la legge 190/2014 ha previsto ulteriori prelievi forzosi per i bilanci provinciali, nell’ordine di un miliardo nel 2015, 2 miliardi nel 2016 e 3 miliardi nel 2017. A regime le riduzioni di spesa per le province (in gran parte corrispondenti ad incrementi di entrata per il bilancio dello Stato) si avvicinano a 6,7 miliardi, più della metà della spesa complessiva al 2010.

Lo avrebbe capito chiunque che la portata della riduzione di spesa immaginata da chi ha redatto la legge 190/2014 non sarebbe stata sostenibile. Ma il Governo ha inteso tirare dritto, contro qualsiasi evidenza dei fatti.

Tuttavia, i fatti, specie se costituiti da numeri, alla lunga risultano sempre incontrovertibili. La manovra economica sulle province è stata computata male, ma in più il processo di riordino delle funzioni e di mobilità del personale in soprannumero, che avrebbe solo spostato di qualche anno il dissesto delle province, nemmeno sono partiti.

Il Governo, allora, pur senza ammettere di aver clamorosamente sbagliato obiettivi, metodi, grandezze e modalità della riforma, a partire dall’estate ha iniziato a cercare di porre rimedio ai disastri commessi, spinto dalla Corte dei conti.

Come abbiamo già avuto modo di sottolineare, il terreno per rivedere e correggere gli errori è stata la legge 125/2015, di conversione del d.l. “enti locali”. Il Governo ha certificato i propri sbagli:

1. a) consentendo alle province di approvare i bilanci per il solo 2015: ciò non fa che confermare gli errori di computo sugli anni 2016 e 2017;


2. b) addossando alle regioni il costo delle funzioni non fondamentali.

Ma, anche questi stratagemmi non bastano. La legge 190/2014 ha creato un immenso buco nella finanza locale, di circa 3 miliardi: distribuito per metà tra province e regioni.

Il Corriere della sera, con l’articolo citato all’inizio, non fa altro che confermare quanto da mesi chi scrive evidenzia in quasi totale solitudine: la riforma delle province, così come impostata, è sbagliata e non può produrre effetti.

Sicchè, uno dei giornali più in linea col Governo conferma:

1. a) la riforma non ha portato fin qui nemmeno un centesimo di risparmi;


2. b) i conti erano sbagliati;


3. c) è necessario correre ai ripari;


4. d) occorre prevedere (probabilmente nella legge di stabilità) almeno 2 miliardi per consentire alle province (che non sono state affatto abolite) di svolgere le proprie funzioni.

Ma, se lo Stato rimette a disposizione delle province almeno 2 dei 3 miliardi che prevedeva di sottrarre loro, allora la legge 190/2014 davvero era completamente sbagliata.

Uno sfacelo, che probabilmente rimarrà senza responsabili sul piano finanziario e contabile. Non si sa se almeno sarà fatta valere la responsabilità politica di tutto ciò.

Un’ultima considerazione. La petulante e inutile riforma delle province ha comportato conseguenze dirette nei confronti di categorie deboli di persone, come gli allievi disabili della vista e dell’udito nelle scuole, per i quali le province sostengono i costi di operatori di sostegno allo studio. Molte province hanno sospeso o ridotto il servizio, altre non saprebbero come renderlo nel 2016 o 2017. La legge 125/2015, allora, utilizza soldi non finalizzati dalle regioni allo sblocco dei pagamenti, per 30 milioni, da destinare alle province, proprio allo scopo di finanziare questi servizi, anche se il costo complessivo è da stimare in almeno 4 volte quanto messo a disposizione dallo Stato.

Anche questa piccola, ma importante, manovra per le categorie direttamente colpite nella carne viva da una riforma dissennata dimostra quanto sommaria, greve ed erronea sia stata l’operazione del Governo e del Parlamento. Bene che vi si stia ripensando. Tuttavia, è grave che chi ha avviato simile riforma non ne risponda ed, anzi, continui la scalata a posti di Governo sempre più prestigiosi; così come è ovvio che i correttivi tardivi ad un disastro non possono mai ripristinare appieno la situazione. Le ferite di riforme fatte per soddisfare il populismo di chi su inchieste sommarie costruisce fama e ricchezza, resteranno sempre evidenti.

Incostituzionali i tagli alle province piemontesi. Consulta boccia la riforma Delrio?

 

La sentenza della Corte costituzionale 24 luglio 2015, n. 188 in apparenza riguarda esclusivamente una vicenda istituzionale del territorio della regione Piemonte.
La Consulta ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di due leggi di bilancio della regione Piemonte, la 9/2013 e la 16/2013,nelle parti che “non consentono di attribuire adeguate risorse per l’esercizio delle funzioni conferite dalla legge reg. Piemonte n. 34 del 1998 e dalle altre leggi regionali che ad essa si richiamano”.
La vicenda si può sintetizzare con le parole della pronuncia: “l’entità degli stanziamenti contenuti nei bilanci della Regione stessa mostra al riguardo una sostanziale continuità – solo negli ultimi due esercizi interrotta – delle assegnazioni riguardanti il capitolo 149827R nell’ambito della posta contabile Unità previsionale di base 05011, costantemente identificativo dell’allocazione delle risorse oggetto del presente contenzioso, a partire dal momento dell’effettivo conferimento delle funzioni alle Province piemontesi. In particolare, a partire dall’esercizio 2010 si presenta la seguente situazione: 2010 UPB 05011, capitolo 149827R, stanziamento euro 60.000.000,00; 2011 UPB 05011, capitolo 149827R, stanziamento euro 59.000.000,00; 2012 UPB 05011, capitolo 149827R, stanziamento euro 40.000.000,00; 2013 UPB 05011, capitolo 149827R, stanziamento euro 20.000.000,00 (euro 21.065.336,47 a seguito di assestamento). Nel breve volgere di due anni i trasferimenti in questione si sono dunque ridotti del sessantasette per cento senza che dette funzioni risultino ridimensionate in misura proporzionata alla drastica riduzione evidenziata”.
Ancora più in sintesi, la regione Piemonte ha ridotto i finanziamenti alle province, per l’esercizio delle funzioni ad esse conferite in applicazione del decentramento amministrativo imposto dal d.lgs 112/1998, di oltre due terzi, lasciando, tuttavia, intatti gli oneri operativi per portare avanti le funzioni medesime, compresi i costi di gestione: utenze, servizi, appalti, costi generali, patrimoniali e del personale.
Insomma, mentre fino al 2010 la regione Piemonte aveva garantito una simmetria tra funzioni conferite e risorse finanziarie necessarie per la loro gestione, dal 2011 tale simmetria è stata apertamente violata, a discapito delle province, che hanno dovuto coprire con risorse dei propri bilanci i mancati trasferimenti regionali.
Non si tratta di una storia solo della regione Piemonte. In Veneto è accaduto lo stesso fenomeno, con tagli ancora più marcati in particolare nei settori della formazione professionale e del turismo, che la regione ha conferito alle province con legge regionale 11/2001. In ogni caso, l’Upi ha da tempo evidenziato come dal 2010 al 2014 i trasferimenti che complessivamente le regioni hanno versato alle province sono passati da euro 3.767.789.587 - a euro 2.839.913.100, il 24,6 % in meno, una perdita secca di euro 927.876.487, che si è aggiunta ai tagli e prelievi forzosi operati dallo Stato, tanto da determinare nel 2017, qualcosa come una riduzione delle disponibilità delle province di circa 6 miliardi su un volume di spesa al 2014 di circa 10 miliardi. Un salasso senza precedenti e senza paragoni nell’ambito dell’ordinamento pubblico.
Perché, tornando alla sentenza 188/2015, la Consulta ha ritenuto costituzionalmente illegittime le leggi regionali di bilancio che hanno inciso così negativamente i conti delle province piemontesi?
Non che allo Stato o alle regioni o, comunque, ad un ente che sia titolare del potere di delegare o conferire ad altri enti sia vietato di rivedere la portata delle risorse da trasferire, per la loro gestione. La sentenza 188/2015 lo spiega molto chiaramente: “Questa Corte ha già avuto modo di precisare, seppur con riferimento alle Regioni a statuto speciale, che ad esse non può essere assicurata «una garanzia quantitativa di entrate, cosicché il legislatore statale può sempre modificare, diminuire o persino sopprimere i tributi erariali, senza che ciò comporti [automaticamente] una violazione dell’autonomia finanziaria regionale» (sentenza n. 97 del 2013). Ciò vale a maggior ragione per le Province, che hanno un grado di autonomia inferiore alle autonomie speciali”.
Tuttavia, come dicevano i latini, est modus in rebus. La Consulta prosegue affermando, dunque, che “Le possibilità di ridimensionamento incontrano tuttavia dei limiti. Vale in proposito il costante orientamento di questa Corte, secondo cui «possono aversi, senza violazione costituzionale, anche riduzioni di risorse per la Regione [nel caso in esame della Provincia], purché non tali da rendere impossibile lo svolgimento delle sue funzioni. Ciò vale tanto più in presenza di un sistema di finanziamento [che dovrebbe essere] coordinato con il riparto delle funzioni, così da far corrispondere il più possibile […] esercizio di funzioni e relativi oneri finanziari da un lato, disponibilità di risorse […] dall’altro» (sentenza n. 138 del 1999 e, più di recente, sentenza n. 241 del 2012)”.
Chiarissimo, no? Se l’ente che trasferisce ad altri funzioni e compiti istituzionali può nel tempo rimodulare la portata delle risorse finanziarie necessarie a sostenere i costi di gestione, per altro verso tale rimodulazione, specie se in riduzione, deve assicurare comunque una certa simmetria tra risorse e modalità operative della gestione. Quindi, in linea teorica vi deve essere una rispondenza tra livello delle prestazioni richieste con lo svolgimento delle funzioni e livello delle risorse necessarie.
Se questa simmetria viene scardinata, in modo tale che l’ente destinatario del conferimento delle funzioni continui ad essere chiamato a svolgerlo con i medesimi requisiti quantitativi e qualitativi, ma il finanziamento da parte dell’ente trasferente si riduca in modo drastico, tale “da rendere impossibile lo svolgimento delle sue funzioni”, la decisione dell’ente trasferente vìola in modo indubitabile l’ordinamento giuridico e costituzionale.
Sul punto, le conclusioni che trae la Consulta sono assolutamente trancianti: “In particolare, appare evidente che una riduzione del cinquanta per cento rispetto all’anno precedente e del sessantasette per cento rispetto al biennio anteriore, ad invarianza di funzioni e senza un progetto di riorganizzazione, si pone in contrasto con i più elementari canoni della ragionevolezza. Per quel che riguarda più specificamente il contesto della pubblica amministrazione, ogni stanziamento di risorse deve essere accompagnato da scopi appropriati e proporzionati alla sua misura.
5.2.– Le norme impugnate collidono anche con il principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., che, nel caso in esame, costituisce uno sviluppo del principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost.
Il principio di buon andamento implica, da un lato, che le risorse stanziate siano idonee ad assicurare la copertura della spesa, a cominciare da quella relativa al personale dell’amministrazione, e, dall’altro, che dette risorse siano spese proficuamente in relazione agli obiettivi correttamente delineati già in sede di approvazione del bilancio di previsione.
Una dotazione finanziaria così radicalmente ridotta, non accompagnata da proposte di riorganizzazione dei servizi o da eventuale riallocazione delle funzioni a suo tempo trasferite, comporta dunque una lesione del principio in considerazione. Ciò proprio in ragione del fatto che a determinarla non è la riduzione delle risorse in sé, bensì la sua irragionevole percentuale, in c”.
La Consulta chiude inevitabilmente affermando: “L’entità della riduzione delle risorse necessarie per le funzioni trasferite o delegate alle Province piemontesi si riverbera necessariamente anche sull’autonomia di queste ultime, entrando in contrasto con l’art. 119, primo e quinto comma, Cost., nella misura in cui non consente di finanziare le funzioni a loro attribuite”.
Chiunque legga la sentenza 188/2015 della Corte costituzionale non può fare a meno di astrarsi dal caso concreto da essa affrontato e paragonarlo alla situazione innescata dalla legge 190/2014. E rendersi conto che i due casi sono totalmente sovrapponibili.
La Consulta, infatti:
a) boccia due leggi di bilancio della regione Piemonte; la legge 190/2014, in quanto legge di stabilità per il 2015, ha la medesima natura di quelle piemontesi;
b) considera “irragionevole” la percentuale di riduzione dei trasferimenti della regione Piemonte, prima del 50% e poi del 67%; la legge 190/2014 apporta alle province, sommandosi alle misure finanziarie degli anni precedenti (d.l. 78/2010 per 500 milioni, d.l. 201/2011 per 415 milioni, d.l. 92/2012 per 1,25 miliardi, d.l. 66/2014 per 576 milioni) un abbassamento del volume di spesa che si traduce in un taglio (misto tra tagli veri e propri e prelievi forzosi ai bilanci provinciali) di 3,741 miliardi nel 2015, che diverrà di 5,741 miliardi a regime nel 2017, oltre al miliardo circa sottratto alle province dalle regioni. Un totale di tagli di circa il 65% per cento;
c) considera le leggi della regione Piemonte ulteriormente irragionevoli perché non accompagnate da correlate misure che ne possano giustificare il ridimensionamento con il recupero di efficienza o una riallocazione di parte delle funzioni a suo tempo conferite; mentre la legge 56/2014 ha previsto un meccanismo di riallocazione delle funzioni provinciali non fondamentali tale per cui agli enti destinatari delle stesse fossero attribuiti personale, patrimonio, strumentazioni e risorse delle province in assoluta simmetria, la legge 190/2014 sconvolge questo processo di riallocazione:
1. apportando un taglio lineare al costo del personale delle province, pari al 50% delle dotazioni organiche, ridotto al 30% per le città metropolitane e per le province con prevalente territorio di montagna;
2. scindendo completamente la riallocazione delle funzioni non fondamentali delle province dal loro finanziamento, sicchè gli oneri gestionali di tali funzioni, pari a circa 2 miliardi, vengono di fatto accollate a regioni ed enti locali, come dimostra, per altro, la legge di conversione del d.l. 78/2015.
A leggere la sentenza della Consulta 188/2015, dunque, non pare vi possano essere molti dubbi sull’assoluta incostituzionalità della riforma Delrio, come manipolata e peggiorata dalla legge 190/2014.
Ma, al di là dei giudizi di costituzionalità o meno, che restano di competenza esclusiva della Consulta, la specularità tra l’azione posta in essere dalla regione Piemonte, conclamata come incostituzionale, e quella del Governo è impressionante.
Affermare, pertanto, che la riforma delle province risulti irragionevole, priva di un progetto di riallocazione delle funzioni, penalizzante sul piano finanziario per le province, tale da non consentire lo svolgimento delle funzioni, non è per assumere un atteggiamento a priori “pro province”. Le province possono anche essere riformate o abolite. Il fatto gravissimo è che il modo con cui Governo e Parlamento hanno proceduto verso questa scelta è, alla luce della giurisprudenza costituzionale, platealmente irrazionale, erroneo, inefficace, vessatorio e ai limiti del dilettantesco.
In coda, merita menzione la sentenza del Tar Veneto 21 maggio 2015, n. 553. E’ oltre i confini del singolare e della razionalità giuridica che mentre il Tar Piemonte abbia considerato manifestamente non infondata e rilevante la questione di legittimità costituzionale rilevata dalle province piemontesi ricorrenti, tanto da sollevarla e spingere la Consulta alla pronuncia fin qui commentata, il Tar Veneto, per fatti assolutamente identici abbia adottato la decisione opposta.
Il fatto riguarda i finanziamenti per la funzione del turismo e così il Tar Veneto sintetizza: “Alla provincia ricorrente è stata attribuita una quota percentuale pari al 14, 82 per cento della somma stanziata, per un ammontare complessivo di euro 518.700, inferiore a quello assegnato alla medesima provincia per il precedente anno, pari a euro 592 1800 e pari a meno della metà di quello assegnato nell'anno 2011 pari a euro 1.318.239, che aveva già operato una decurtazione delle risorse assegnate alle province del 22% rispetto all'assegnazione dell'anno precedente”.
La provincia ricorrente aveva sollevato la questione di legittimità costituzionale per violazione dell’articolo 119 della Costituzione: esattamente quel tipo di violazione che è stato rilevato dalla Consulta, con la sentenza 118/2015.
Completamente all’opposto rispetto alle valutazioni del Tar Piemonte e, soprattutto, della Consulta, il Tar Veneto ritiene che “la previsione operata a livello regionale con la legge di bilancio assume valenza imprescindibile in quanto la fissazione dei limiti di spesa rappresenta l'adempimento di un preciso obbligo di risanamento del bilancio nazionale, con assoggettamento al patto di stabilità, al pari della provincia stessa, e riguarda il merito dell’azione amministrativa, insindacabile se non sotto i profili di illogicità e irragionevolezza”. Insomma, per il Tar Veneto appare ragionevole che la regione Veneto abbia scaricato sulla funzionalità (meglio dire, disfunzionalità) delle province e sui loro bilanci le proprie scelte finanziarie. E non pago, il Tar Veneto, nel respingere il ricorso e rigettare la questione di legittimità costituzionale conclude che “correttamente la difesa della regione fa presente come oltre alle risorse trasferite dalla Regione, la Provincia si possa giovare anche delle risorse proprie e anche di quelle aggiuntive dello Stato”.
Non fa di certo onore al Tar Veneto, rigorosissimo nell’applicare le norme, aver adottato una sentenza di questo tenore, clamorosamente annichilita dalla decisione opposta della Corte costituzionale. Soprattutto, appare davvero fuori dalla realtà l’affermazione finale, una sorta di alzata di spalle rispetto alle questioni epocali poste da una riforma delle province della quale, forse, al Tar Veneto non sono edotti fino in fondo. Non è davvero possibile accettare che secondo il Tar Veneto il problema delle insopportabili riduzioni finanziarie alle province si possa risolvere chiedendo alle province stesse, in plateale violazione di qualsiasi principio di ragionevolezza e delle previsioni dell’articolo 119 della Costituzione, esse debbano fare fronte con proprie risorse e, soprattutto, con “quelle aggiuntive dello Stato”. Quali “risorse aggiuntive dello Stato” vi sono, secondo il Tar Veneto? Ma, la ridda di norme citata prima, o quanto meno la legge 190/2014, già vigente al momento della pronuncia dello scorso 21 maggio, era nota al Giudice? Ma, seriamente: di che parliamo?
L.O.

#province I "tagli" incostituzionali e le acrobazie del Sose

La manovra finanziaria sulle province disposta dalla legge 190/2014 ed attuata sulla base delle rilevazioni del Sose vìola apertamente la Costituzione oltre che i principi di riassetto della finanza pubblica in base ai fabbisogni standard.

Il Sose, incaricato dal Governo per rivedere la spesa delle province, a differenza di quanto affermato in varie sedi dal Governo stesso, non ha utilizzato il criterio dei fabbisogni standard per ripartire tra le province il contributo che nel 2015 debbono al bilancio dello Stato.

Sostanzialmente, il Sose è partito dalla fine: si è occupato di come “spalmare” il prelievo coatto (1 miliardo nel 2015, 2 miliardi nel 2016 e 3 miliardi nel 2017) imposto alle province dalla legge 190/2014, basandosi su tagli lineari, come quello del 50% operato sull’intera funzione 1, quella da cui si trae la spesa per il funzionamento degli enti: dal personale alle bollette, dai rimborsi spesa degli amministratori ai canoni, dal patrimonio, dall’ufficio tecnico all’ufficio ragioneria delle entrate.

Infatti, il Sose ha “efficientato”, cioè stabilito di poter ridurre la spesa corrente delle province, fino a 685 milioni, non basandosi sui fabbisogni standard che per moltissime province avrebbe significato che lo Stato avrebbe dovuto trasferire loro più denaro (stando ai dati del sito opencivitas riferiti al 2010), ma attraverso un calcolo diverso: il confronto tra le entrate standard (stimate alla massima aliquota) e la spesa corrente delle cinque funzioni fondamentali (funzione generale di amministrazione, funzione ambiente, funzione territorio, funzione istruzione, funzione trasporti), applicando alla funzione generale di amministrazione (funzione 1) un taglio secco del 50% per le province e del 30% per le città metropolitane. I restanti 215 milioni del prelievo forzoso (gli altri 100 sono stati dedicati alle province delle regioni a statuto speciale) sono stati individuati in proporzione alla spesa di riferimento (spesa corrente media 2010-2012 - fondo sperimentale stimato al 2015 – trasferimenti per funzioni delegate 2013) aumentata o ridotta in base alla differenza tra spesa storica e i fabbisogni standard vigenti (escludendo da questi la funzione della polizia).

Nulla a che vedere, dunque, con il sistema di rilevazione delle risorse necessarie per la gestione dei servizi, di cui parla la legge 56/2014. L’articolo 1, comma 92, di tale disposizione, come noto, stabilisce che con Dpcm si sarebbero dovuti definite “i criteri generali per l'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse all'esercizio delle funzioni che devono essere trasferite, ai sensi dei commi da 85 a 97, dalle province agli enti subentranti, garantendo i rapporti di lavoro a tempo indeterminato in corso, nonché quelli a tempo determinato in corso fino alla scadenza per essi prevista. In particolare, sono considerate le risorse finanziarie, già spettanti alle province ai sensi dell'articolo 119 della Costituzione, che devono essere trasferite agli enti subentranti per l'esercizio delle funzioni loro attribuite, dedotte quelle necessarie alle funzioni fondamentali e fatto salvo comunque quanto previsto dal comma 88. Sullo schema di decreto, per quanto attiene alle risorse umane, sono consultate le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative. Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri dispone anche direttamente in ordine alle funzioni amministrative delle province in materie di competenza statale”.

Ai sensi dell’articolo 3, comma 1, del Dpcm 26.9.2014, attuativo del citato articolo 1, comma 92, della legge Delrio, le province avrebbero dovuto effettuare, in collaborazione con gli osservatori, la ricognizione delle risorse finanziarie necessarie per il riordino, tenendo conto:

“a) dei dati desumibili dai rendiconti di bilancio provinciali dell'ultimo triennio;

1. b) dei dati forniti dalle province relativamente alla quantificazione della spesa provinciale ascrivibile a ciascuna funzione o a gruppi omogenei di funzioni;


2. c) della necessità che siano attribuite ai soggetti che subentrano nelle funzioni trasferite le risorse finanziarie, già spettanti alle province ai sensi dell'art. 119 della Costituzione, dedotte quelle necessarie alle funzioni fondamentali in relazione ai rapporti attivi e passivi oggetto della successione, compresi i rapporti di lavoro e le altre spese di gestione, compatibilmente con il quadro finanziario di riferimento”.

Come si nota, il Dpcm, mai formalmente abolito, prevede che il lavoro di province ed osservatori fosse riferito solo a determinare per ciascuna singola provincia i dati della spesa (e delle entrate), in modo da assicurare che agli enti destinatari delle funzioni provinciali fossero attribuite tutte le risorse spettanti alle province ai sensi dell’articolo 119 della Costituzione, per consentire la copertura finanziaria di tali funzioni. Il comma 3 dell’articolo 3 del Dpcm chiarisce meglio: “Le risorse finanziarie trasferite non potranno, in ogni caso, superare l'ammontare di quelle utilizzate dalle Province per l'esercizio delle funzioni precedente al riordino, tenuto conto del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66”.

Il limite massimo all’importo dei trasferimenti avrebbe dovuto essere l’ammontare delle risorse finanziarie utilizzate dalle province prima del riordino.

Da nessuna parte è specificato che l’opera di trasferimento di funzioni e risorse potesse o dovesse avvenire attraverso un loro “taglio” prima ancora che il trasferimento fosse operativo. La riduzione della spesa delle province avrebbe dovuto essere conseguenza della sottrazione delle funzioni e, dunque, successiva al riordino.

La legge 190/2014 ha completamente modificato questo quadro. Mentre i lavori degli osservatori erano e sono ancora in corso, ha stabilito di imporre artificiosamente una riduzione della spesa delle province, attraverso il meccanismo del versamento forzoso al bilancio dello Stato, sulla base del presupposto indimostrato e stabilito a monte che le funzioni fondamentali potessero essere comunque svolte con le residue restanti alle province.

Sta di fatto che il Sose non ha per nulla correlato ai fabbisogni delle province i taglio, ma ha fornito, con la complicatissima nota metodologica per il riparto dei “tagli”, semplicemente un parametro matematico per giustificare la sottrazione della disponibilità delle risorse alle province.

Risulta, dunque, confermato che il Governo ed il Parlamento hanno imposto un “taglio” sostanzialmente lineare e forfettario, che nulla ha a che vedere con la revisione della spesa connessa con le funzioni.

In questo modo, la legge 190/2014 va in aperto contrasto con la Costituzione, per la semplice ragione che costituisce fonte della violazione del principio del pareggio di bilancio, costituzionalmente imposto.

Il prelievo forzoso e forfettariamente imposto alle province impedisce loro negli anni dal 2015 al 2017 di chiudere il bilancio in pareggio, per almeno due ragioni. La prima: il “taglio” non è commisurato ai fabbisogni e risulta all’evidenza eccessivo. La seconda: lo Stato chiede alle province di coprire le spese dello Stato, in plateale contraddizione con quanto dispone l’articolo 119 della Costituzione, a mente del quale le risorse finanziarie che per legge spettano agli enti locali debbono “finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite”.

La legge 190/2014 vìola questo principio almeno due volte. In primo luogo, perché applica un taglio sproporzionato. La seconda, perché pur limitando la possibilità per le province di erogare la spesa corrente necessaria alla gestione delle proprie funzioni, impone loro di svolgerle egualmente ai sensi dell’articolo 1, comma 89, della legge 56/2014 I ritardi abissali delle regioni nel riordinare le funzioni sono, di conseguenza, un’ulteriore fonte di danno finanziario, perché costringono le province a spendere risorse per funzioni che non dovrebbero più gestire.

E’ oggettivamente assurdo e paradossale che la legge 56/2014 imponga (giustamente) di trasferire dalle province agli enti di destinazione le risorse connesse alla gestione delle funzioni non fondamentale in modo da assicurare per le amministrazioni destinatarie l’articolo 119 della Costituzione (come abbiamo visto sopra all’articolo 3, comma 1, del Dpcm 26.9.2014), mentre la legge 190/2014 imponga alle province di gestire sia le funzioni fondamentali, sia quelle non fondamentali rimaste ancora in capo a loro, potendo contare, però, solo su risorse a malapena sufficienti per la sola gestione delle prime. E’ un procurato dissesto per legge.

Ma ci sono altri paradossi: la circolare 1/2015 ha ingenerato la convinzione che circa 10.500 dipendenti delle province, oltre la metà di quelli posti ex lege in sovrannumero, appartenenti ai servizi per il lavoro e alla polizia provinciale, non potranno transitare in mobilità presso altre amministrazioni, in quanto vi sarebbe per loro una “riserva” verso l’Agenzia per l’occupazione e un nuovo sistema di gestione delle forze dell’ordine. Le province, dunque, sarebbero costrette non si sa per quanto tempo, visto che l’Agenzia per l’occupazione se va bene la si vedrà nel 2017, mentre della riforma delle forze dell’ordine non si sa nulla, ad accollarsi il costo di circa la metà del personale soprannumerario, non potendo nemmeno trasferirlo. Insomma,, circa 450 milioni di euro resterebbero a carico delle province, impossibilitate anche ad attivare le misure necessarie per provare a ridurre la spesa corrente, almeno quella del personale.

Il che aggrava negli anni la situazione finanziaria, per quanto i risparmi solo finanziari sul costo del personale non sarebbero assolutamente sufficienti a compensare l’incidenza della manovra sulle province.