Cosa insegna il caso Cev

L’indagine sul Consorzio Energia Veneto (Cev) ed i suoi vertici dovrebbe fornire preziosi insegnamenti a chi ritiene che per problemi complessi siano sempre disponibili soluzioni semplici.

Nel caso di specie, la questione complicata e delicata si chiama revisione della spesa o, per chi ama gli inglesismi, spending review, che qualche Solone molto ben informato, proveniente da istituzioni internazionali, ha ritenuto di poter contribuire a perseguire mediante l’ideona della riduzione delle stazioni appaltanti a sole poche decine. Allo scopo, secondo il progetto, di ottenere:

1. riduzione dei costi;


2. maggiore trasparenza;


3. lotta alla corruzione.

Come è noto, questa idea, per quanto potesse da subito apparire bislacca, ha avuto talmente tanto seguito, che è stata realizzata, attraverso la complessa, intricata, involuta, ingarbugliata, di difficile e lunga attuazione ed ancor più inesplicabile comprensione normativa scaturente dall’articolo 9 del d.l. 66/2014, convertito in legge 89/2014.

E così, ci ritroviamo con 34 “soggetti aggregatori” che dovrebbero riuscire a debellare la corruzione, ridurre i costi, semplificare l’azione amministrativa.

Sono passati solo pochi mesi da quando il Cev, indicato tra questi soggetti aggregatori è entrato nella bufera, esattamente perché la sua attività di soggetto aggregatore, secondo quanto emerge dall’inchiesta, non avrebbe:

1. consentito di ridurre i costi;


2. assicurato maggiore trasparenza;


3. eliminato la corruzione.

Al contrario, secondo le indagini (ovviamente, il tutto è ancora da dimostrare) il consorzio null’altro sarebbe stato se non una scatola vuota, ma utile assai per convogliare le risorse di migliaia di comuni relative agli appalti dell’energia esclusivamente verso aziende i cui assetti proprietari sono tutti quanti riconducibili ad alcuni vertici amministrativi del consorzio.

Insomma, il Cev pare abbia posto in essere una mega truffa, un sistema scientifico di turbativa d’asta, per mettere fuori gioco i concorrenti dagli appalti che ha gestito per conto delle amministrazioni che si sono affidate alla sua funzione di centrale unica, in modo da far aggiudicare gli appalti alle sole ditte di riferimento. Un vero e proprio “cartello” anticoncorrenziale, travestito con la veste nobile di “soggetto aggregatore”.

Occorre dare atto all’Anac che con la deliberazione del consiglio 22 luglio 2015, n. 58, ha inserito il Cev tra i 34 “soggetti aggregatori”, ma con riserva: si legge nella delibera che l’inserimento del Cev nel consorzio è sottoposto alla “condizione che venga effettuata la modifica statutaria volta ad eliminare la possibilità, anche solo in linea teorica, della partecipazione di privati nella compagine sociale e di qualsiasi vocazione commerciale dello stesso”.

Insomma, all’Autorità anticorruzione qualcosa non tornava. Ma, non è evidentemente bastato. Del resto, rispetto ai contenuti dell’indagine in corso sul Cev, la modifica statutaria richiesta dall’Anac sarebbe servita davvero a poco: il problema non sarebbe stato tanto quello della partecipazione di privati nella compagine sociale (ovviamente da evitare, per scongiurare conflitti di interessi), quanto, piuttosto, quello di rendersi conto che il Cev avrebbe potuto essere solo uno strumento per convogliare gli appalti verso specifiche ditte, pur non essendo queste direttamente coinvolte nell’accordo consortile.

Allora, cos’è che insegnerebbe la vicenda? Molto. In primo luogo: l’Anac non è infallibile. Ha certo paventato che qualcosa nel Cev non andasse esattamente per il verso giusto, ma non ha avuto gli strumenti per comprendere esattamente cosa; dunque, lo ha inserito tra i 34 soggetti aggregatori che dovrebbero salvare la Patria dai problemi degli appalti, sia pure con riserva.

In secondo luogo: proprio perché le autorità e le istituzioni amministrative dispongono comunque di poteri di indagine ed istruttori limitati, per combattere i reati occorre l’apporto irrinunciabile della magistratura e delle forze di polizia, capaci di rilevare davvero i reati.

In terzo luogo: la funzione di prevenzione della corruzione ovviamente non può giungere al punto di cancellare totalmente dal sistema conflitti di interessi e comportamenti che subordinino l’interesse pubblico a quello di pochi privati. Tuttavia, dovrebbe risultare evidente che proprio per queste ragioni non appare del tutto producente confidare in strumenti miracolistici, in grado di per sé di ottenere obiettivi come l’assoluta riduzione del rischio di reati nella gestione degli appalti o la riduzione dei costi.

In quarto luogo: non è per nulla dimostrabile che la riduzione delle stazioni appaltanti metta meglio al riparo da reati e distorsioni nella gestione degli appalti. E’ certo vero che troppe stazioni appaltanti, specie se piccole e non professionalmente strutturate, espongono a rischi di contenzioso amministrativo e alla corruzione.

Altrettanto vero è, però, che i rischi di corruzione aumentano esponenzialmente all’aumentare del valore degli appalti, sì che conformano non tanto gli appalti ordinari dei comuni (asfaltature di strade, manutenzioni di scuole, opere, comunque, di limitata portata locale o servizi circoscritti), bensì contratti di portata elevatissima, come hanno insegnato i recenti casi Mose e Mafia Capitale.

L’aggregazione della committenza può rivelarsi, paradossalmente, un incremento del rischio: si riduce il numero delle persone dotate di potere decisionale e da corrompere, si eleva il valore delle fette di torta da distribuire col malaffare, si può incidere in modo fortissimo sulla concorrenza, creando oligopoli e cartelli, in grado di escludere dal mercato degli appalti le aziende non facenti parte del “giro”. Il caso Cev è assolutamente paradigmatico esattamente di questo tipo di rischi.

Occorre, allora, buttare il bambino con l’acqua sporca? Certamente no. Ma sarebbe necessaria una revisione profondissima del modo col quale si vogliano ottenere i due benefici della messa sotto controllo dei prezzi degli appalti, da un lato, e della lotta alla corruzione dall’altro.

Non occorrono affatto 34 soggetti aggregatori, che poi è difficile tenere sotto controllo ed evitare che si rivelino rimedio peggiore del male. Per conseguire i condivisibili ed irrinunciabili obiettivi enunciati prima bastano:

1. la Consip spa, purchè essa riesca ad estendere e non di poco il ventaglio delle categorie merceologiche oggetto delle convenzioni;


2. la creazione di un elenco amplissimo e continuamente aggiornato di prezzi di riferimento per le varie categorie merceologiche che, comunque, sfuggano al sistema delle convenzioni.

Un solo soggetto aggregatore è più semplice da controllare. E, se sufficientemente dotato, può garantire tantissime convenzioni. Le quali non dovrebbero nemmeno essere obbligatorie per le amministrazioni. Basterebbe semplicemente sottoporre a controllo preventivo di legittimità tutti i provvedimenti di indizione delle gare, per verificare:

1. se vi siano ragioni tecniche perché il capitolato prestazionale possa essere diverso da quello delle convenzioni Consip e, in caso contrario, impedire l’appalto;


2. che il provvedimento di indizione comunque utilizzi il prezzo della Consip come base di gara;


3. che il provvedimento di indizione evidenzi che il risparmio prevedibile ulteriore rispetto al prezzo Consip, copra i costi amministrativi e gestionali della gestione della procedura di gara, tutto compreso.

E’ facile immaginare che i fautori della “modernità” considereranno l’idea di tornare ai controlli preventivi una borbonica ed antiquata idea, tale da far tornare indietro le lancette dell’orologio e creare ostacoli burocratici.

Non sembra, tuttavia, che la moderna scelta di aver eliminato del tutto i controlli preventivi abbia portato buoni frutti. E dell’idea dei soggetti aggregatori dice tutto l’inchiesta sul Cev.

Infine, un’ultima riflessione. Quanti dei comuni che hanno utilizzato il Cev avranno considerato tale strumento come modalità, prevista dal piano triennale anticorruzione, per ridurre il rischio connesso agli appalti? Probabilmente un bel po’. A riprova che lottare contro la corruzione si deve e misure siano necessarie, ma che di piani, di “analisi del contesto”, di “consultazioni degli stakeholders”, di “soggetti aggregatori”, si può morire. L’Italia doveva adottare una normativa anticorruzione perché in ritardo rispetto a tutte le altre Nazioni: ma ha prodotto una normativa farraginosa, eccessivamente burocratica, tanto che tra i disegni di decreti legislativi attuativi della legge 124/2015 si prevede, opportunamente, una drastica (ma ancora insufficiente) riduzione delle centinaia di adempimenti imposti dal d.lgs 33/2013 sulla trasparenza.

Visto che uno degli strumenti principali non solo della revisione della spesa, ma anche della lotta alla corruzione negli appalti, cioè l’insieme dei soggetti aggregatori, ha manifestato così presto le insite debolezze, prendersi una pausa e rivedere la normativa, rendendola meno irta di adempimenti e pagine e pagine da scrivere, e molto più utile e concreta (i controlli sono concretissimi e semplicissimi da mettere in pratica), appare ormai indispensabile.

 

 

Niente autorizzazioni per gli acquisti di beni e servizi non oggetto di convenzioni Consip

Le autorizzazioni agli acquisti di beni e servizi in via autonoma, senza avvalersi delle centrali di committenza, non sono necessarie se le categorie merceologiche non sono presenti nelle convenzioni delle centrali stesse.

L’articolo 1, comma 510, della legge 298/2015 crea una serie rilevanti di complicazioni interpretative alle amministrazioni locali, chiamate per l’ennesima volta a districarsi tra regole affastellate in modo confusionario, senza rendere chiari i confini delle disposizioni previste.

Il testo del comma 510 è il seguente: “Le amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni di cui all'articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, stipulate da Consip SpA, ovvero dalle centrali di committenza regionali, possono procedere ad acquisti autonomi esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione specificamente motivata resa dall'organo di vertice amministrativo e trasmessa al competente ufficio della Corte dei conti, qualora il bene o il servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell'amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali”. Esso appare piuttosto laconico ed impone la necessità di rispondere ad alcune domande:

1. se l’autorizzazione a procedere in via autonoma sia necessaria ogni qualvolta non si utilizzino le convenzioni stipulate da Consip o dalle altre centrali di committenza, oppure se essa sia necessaria solo laddove detti soggetti abbiano convenzioni attive;


2. se le acquisizioni al Me.Pa. richiedano, a loro volta, le autorizzazioni;


3. in cosa consistano le “caratteristiche essenziali”;


4. quale sia l’ “organo di vertice amministrativo” chiamato ad emanare le autorizzazioni;


5. se i comuni siano, comunque, da considerare sempre obbligati ad effettuare le acquisizioni tramite Consip o centrali regionali di committenza.

L’autorizzazione a procedere in via autonoma sia necessaria ogni qualvolta non si utilizzino le convenzioni stipulate da Consip o dalle altre centrali di committenza, oppure se essa sia necessaria solo laddove detti soggetti abbiano convenzioni attive? Partendo col primo quesito, sembra necessario osservare come sia ridondante la teoria, sia pur non priva di suggestione e fondamento sul piano della stretta interpretazione letterale, secondo la quale l’autorizzazione per procedere in via autonoma occorra sempre e comunque.

Nel comma 510 esiste, a ben vedere, un’indicazione dirimente, utile per giungere all’opposta conclusione, secondo la quale l’autorizzazione è necessaria esclusivamente se la Consip o le altre centrali di committenza abbiano stipulato convenzioni attive, alle quali sia possibile aderire.

Tale indicazione si deve trarre dall’inciso finale del comma 510, ove si indica la motivazione posta a sorreggere la scelta di procedere in via autonoma, senza utilizzare le convenzioni, laddove si specifica che è onere dell’amministrazione rendere evidente l’assenza di “caratteristiche essenziali” tale da rendere inidoneo al soddisfacimento dei fabbisogni dell’ente “il bene o il servizio oggetto di convenzione”.

Risulta chiaro che la motivazione alla base del provvedimento di autorizzazione ad acquisire in via autonoma i beni o i servizi può scaturire solo dal paragone tra le caratteristiche essenziali dei beni o servizi oggetto della convenzione e le caratteristiche essenziali dei beni o servizi necessari al fabbisogno dell’ente. Sicchè, in assenza di uno dei due termini di paragone, cioè la convenzione ad oggetto il bene o servizio da acquisire, l’operazione dell’autorizzazione non risulterebbe nemmeno possibile.

Sicchè, si deve necessariamente concludere che in assenza della convenzione Consip o di altra centrale di committenza non occorre alcun provvedimento autorizzativo a procedere in via autonoma.

Questa conclusione non esime, però, dall’obbligo di verificare la sussistenza della convenzione e di darne conto nei provvedimenti finalizzati all’attivazione della gara in via autonoma.

Il comma 510, in sostanza, rafforza ed amplia obblighi motivazionali già di per sé derivanti dalle previsioni dell’articolo 26 della legge 448/1999.

Si deve ritenere che in sede di deliberazione a contrattare sia necessario dare atto dell’inesistenza delle convenzioni, attraverso una specifica formula del seguente tenore: “visto l’articolo 1, comma 510, della legge 28 dicembre 2015, n. 2018, e rilevato che alla data di adozione del presente provvedimento non risultano attive convenzioni aventi ad oggetto il bene/servizio da acquisire né presso Consip spa, né presso la centrale di committenza attiva nella regione, come risulta dalla stampa su file dell’elenco delle convenzioni attive presso detti soggetti elaborato in data odierna e conservato nei data base di archivio dell’ente, sicchè è possibile effettuare l’acquisizione in oggetto in via autonoma, senza dover acquisire l’autorizzazione prevista dal richiamato comma 510, né dover trasmettere il presente provvedimento alla Corte dei conti”.

L’avvio della procedura di gara in via autonoma consente di giungere fino all’aggiudicazione definitiva, anche laddove nelle more dovessero attivarsi convenzioni da parte della Consip o delle centrali di committenza regionale. Infatti, l’ordinamento deve salvaguardare l’affidamento dell’operatore economico nella legittimità dell’operato della pubblica amministrazione, la quale non può esporlo a vuoto ad oneri organizzativi ed operativi, quali quelli necessari a partecipare ad una gara pubblica per l’affidamento di appalti di servizi.

Del resto, laddove nelle more della procedura di gara intervenisse una convenzione Consip o di altra centrale di committenza regionale migliorativa delle condizioni contrattuali previste dalla gara avviata in via autonoma, si deve ricordare l’operatività dell’articolo 1, comma 13, del d.l. 95/2012, convertito in legge 135/2012, ai sensi del quale “Le amministrazioni pubbliche che abbiano validamente stipulato un autonomo contratto di fornitura o di servizi hanno diritto di recedere in qualsiasi tempo dal contratto, previa formale comunicazione all’appaltatore con preavviso non inferiore a quindici giorni e previo pagamento delle prestazioni già eseguite oltre al decimo delle prestazioni non ancora eseguite, nel caso in cui, tenuto conto anche dell’importo dovuto per le prestazioni non ancora eseguite, i parametri delle convenzioni stipulate da Consip S.p.A. ai sensi dell’articolo 26, comma 1, della legge 23 dicembre 1999, n. 488 successivamente alla stipula del predetto contratto siano migliorativi rispetto a quelli del contratto stipulato e l’appaltatore non acconsenta ad una modifica, delle condizioni economiche tale da rispettare il limite di cui all’articolo 26, comma 3, della legge 23 dicembre 1999, n. 488. Ogni patto contrario alla presente disposizione è nullo. Il diritto di recesso si inserisce automaticamente nei contratti in corso ai sensi dell’articolo 1339 c.c., anche in deroga alle eventuali clausole difformi apposte dalle parti. Nel caso di mancato esercizio del detto diritto di recesso l’amministrazione pubblica ne dà comunicazione alla Corte dei conti, entro il 30 giugno di ogni anno, ai fini del controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio di cui all’articolo 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20”.

Appare piuttosto evidente che la valutazione dei “parametri migliorativi” di cui parla il citato articolo 1, comma 13, sia molto simile alla verifica dell’assenza delle “caratteristiche essenziali” di cui parla l’articolo 1, comma 510, della legge 208/2015, ai fini dell’autorizzazione a procedere in via autonoma pur in presenza di convenzioni Consip o di altre centrali di committenza operative.

Le acquisizioni al Me.Pa. richiedano, a loro volta, le autorizzazioni? Il secondo quesito riguarda la questione se le acquisizioni al Me.Pa. richiedano, a loro volta, le autorizzazioni.

Per coerenza con le conclusioni tratte prima, nessuna autorizzazione è necessaria in assenza di valide convenzioni. Sicchè le amministrazioni interessate potranno, anzi, dovranno utilizzare il Me.Pa. in applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 1, comma 450, della legge 296/2006, per le acquisizioni di beni e servizi sotto soglia.

Cosa accade se il bene o servizio è, contestualmente, oggetto sia di convenzioni Consip o di altre centrali regionali, sia acquisibile nel Me.Pa.? Sul piano logico-gestionale, avrebbe davvero poca utilità l’attivazione di una procedura di gara, che per quanto semplificata, sempre procedura è utilizzando il Me.Pa., piuttosto della più comoda e spedita adesione alle convenzioni, che richiede molti minori sforzi anche solo motivazionali.

In ogni caso, la portata dell’articolo 1, comma 510, della legge 208/2015 è tale per cui, considerando che in ogni caso l’acquisto tramite Me.Pa. è comunque “autonomo” rispetto all’adesione alle convenzioni, esso dovrebbe considerarsi ammissibile solo previamente autorizzato in virtù della dimostrazione di un fabbisogno dell’amministrazione tale per cui il bene o servizio oggetto delle convenzioni non disponga delle “caratteristiche essenziali” invece già presenti in analoghe offerte di beni e servizi nel Me.Pa., o comunque richiedibili e, dunque, acquisibili attraverso il meccanismo della richiesta d’offerta (il tutto ricordando che si può agire solo nel sotto soglia comunitaria).

In cosa consistano le “caratteristiche essenziali”? Il terzo quesito propone la domanda più importante, ai fini della complessa applicazione dell’articolo 1, comma 510.

In presenza di convenzioni attive di Consip o altre centrali di committenza, la possibilità di affidare l’appalto in via autonoma è rimessa, sul piano strettamente tecnico, ad una valutazione secondo la quale l’oggetto delle convenzioni non è capace di soddisfare il fabbisogno dell’ente, per carenze delle sue “caratteristiche essenziali”.

Dunque, l’istruttoria che sorregge la proposta di provvedimento di autorizzazione a non utilizzare le convenzioni di Consip o altre centrali di committenza deve necessariamente:

1. indicare i fabbisogni specifici dell’ente, le loro caratteristiche anche in relazione all’utenza, alla logistica, alle eventuali condizioni orografiche, ai collegamenti infrastrutturali e qualsiasi altro elemento qualificante;


2. esporre un capitolato tecnico dettagliato, che dia conto di come le specifiche prestazioni ivi previste siano capaci di soddisfare al 100% i fabbisogni manifestati;


3. dimostrare, dal confronto tra le prestazioni del capitolato tecnico interno e i contenuti delle convenzioni, che queste ultime non soddisfano tutti i fabbisogni o non li soddisfano al 100%;


4. specificare quali tra i fabbisogni implichino prestazioni contrattuali da considerare “caratteristica essenziale” ai fini del loro soddisfacimento.

Non è, evidentemente, possibile predeterminare le “caratteristiche essenziali” delle singole prestazioni. Per altro, è evidente come la valutazione richiesta riguardi il “merito” sia pure tecnico e, dunque, si presti moltissimo a considerazioni ampiamente discrezionali, sia da parte del soggetto poi chiamato ad autorizzare l’avvio di una procedura autonoma di acquisizione, sia, poi, da parte della Corte dei conti, cui il provvedimento di autorizzazione deve essere indirizzato, all’evidente scopo di sortire un controllo successivo.

Qui sta il difetto vero e forte dell’articolo 1, comma 510. Il legislatore voleva assicurarsi che l’attivazione di appalti autonomi non determinasse effetti negativi per la finanza pubblica, con acquisizioni meno convenienti di quelle permesse dalle convenzioni delle centrali di committenza? Invece di attivare una complessa procedura tecnica che passa per un’istruttoria, una successiva autorizzazione interna ed un ulteriore invio alla magistratura contabile per un controllo successivo all’adozione della decisione di procedere in via autonoma, sarebbe stato molto più produttivo condizionare l’attivazione della procedura di gara autonoma ad un controllo preventivo, a questo punto non solo di legittimità, ma anche di merito, della Corte dei conti o (meglio) di un organo amministrativo tecnico.

Invece, la scelta compiuta dal legislatore espone le decisioni adottate dalle varie amministrazioni a sindacati di merito futuri ed incerti da parte della Corte dei conti, con possibile attivazione di contenziosi dei quali si potrebbe francamente fare a meno, mentre nel frattempo gli eventuali riflessi negativi sulla razionalizzazione della spesa non sarebbero stati scongiurati.

E’ evidente che in presenza di argomentazioni tecniche non estremamente stringenti e scientificamente insuscettibili di prova contraria, non risulta opportuno né proporre, ma soprattutto autorizzare procedure autonome, in deroga alle convenzioni delle centrali di committenza.

La norma, per come formulata e per le incertezze che ingenera, oggettivamente pare lasci poco spazio all’autonomia decisionale ed operativa che, pure, in apparenza consentirebbe.

Qual è l’ “organo di vertice amministrativo” chiamato ad emanare le autorizzazioni ? Il legislatore non manca quasi mai all’appuntamento con la formulazione di norme di oscura interpretazione.

E’ chiaro che il problema consiste nel trascrivere disposizioni valevoli per la complessa ed estremamente variegata organizzazione delle amministrazioni pubbliche.

Organo di vertice amministrativo in un’azienda sanitaria locale è indubbiamente il direttore generale, che al contempo è vertice amministrativo ed anche politico, non esistendo in tali enti organi di natura politica.

Negli enti locali, la questione è certamente più complessa. Ci si deve necessariamente porre il quesito se l’autorizzazione provenga dal “vertice”, che, in quanto tale, è rappresentato dagli organi di governo, posti appunto alla vetta della direzione delle amministrazioni. Se, dunque, si trattasse di un organo di governo a dover esprimere l’autorizzazione, il problema si risolve nell’individuare quale tra sindaco, giunta o consiglio (nel caso dei comuni). Pare, tuttavia, da escludere la competenza di consiglio e sindaco: tali organi, infatti, dispongono di una tassativa elencazione delle proprie competenze. Allora, l’organo chiamato ad esprimere l’autorizzazione dovrebbe essere la giunta, disponendo essa di una competenza generale e residuale, cioè estesa a tutte le materie concernenti l’attività di governo non rientranti tra quelle assegnate a consiglio e sindaco.

E’ noto, però, che gli organi politici esplicano le proprie competenze esclusivamente laddove si riferiscano alla programmazione generale ed al controllo.

La scelta di avvalersi di un sistema di approvvigionamento invece che di un altro potrebbe considerarsi appartenere al livello della gestione concreta e non a quello della programmazione politica.

Si può, dunque, concludere che l’organo di vertice amministrativo (non a caso, forse, il Legislatore non ha parlato di organo “politico-amministrativo”) debba reperirsi nella struttura gestionale.

Negli enti locali, il soggetto considerato dal vertice della struttura è attualmente il segretario o il direttore generale, anche in applicazione dell’articolo 1, comma 2, lettera i), del d.lgs 39/2013.

Entrambe le tesi appaiono avere identico peso, ma è fondamentale una risposta chiara, anche allo scopo di reperire i soggetti responsabili nei confronti dei quali possa agire, poi, eventualmente la Corte dei conti.

In assenza di una specificazione normativa, potrebbe essere la giurisprudenza della magistratura contabile a fornire indicazioni sul tema. Ma, sarebbe estremamente più opportuno che il legislatore reintervenisse sul tema, e rendere maggiormente esplicita la norma, sapendo che, per altro, l’articolo 11, comma 2, lettera l), della legge 124/2015 indica al legislatore delegato di riformare il regime della responsabilità amministrativa, introducendo l’esclusiva imputabilità ai dirigenti della responsabilità per l'attività gestionale. Dunque, una volta attuata la riforma della PA, comunque ai fini delle eventuali responsabilità connesse con l’adozione del provvedimento di autorizzazione previsto dall’articolo 1, comma 510, l’organo di governo resterebbe non imputabile, se si concorda nel configurare detta autorizzazione come “attività gestionale”.

Questo è il vero problema. Le acquisizioni di beni e servizi possono facoltativamente essere oggetto di programmazione e quelle di valore unitario superiore al milione di euro sono necessariamente oggetto di programmazione. E’ chiaro che nella programmazione influisce, sia pure indirettamente, la presenza o meno di convenzioni attive: la consapevolezza, infatti, della presenza di esse implica decisioni programmatorie influenti anche sulla spesa prevedibile e, quindi, sugli stanziamenti di bilancio.

Decidere, allora, di non utilizzare convenzioni Consip o di altre centrali di committenza che possono consentire per altro certezza sulla spesa e le condizioni contrattuali già a livello di programmazione non sta esattamente ed interamente nella funzione della gestione. Si sottolinei che la programmazione non sta, per altro, esclusivamente nel livello strategico o generale di competenza consiliare (come nel caso del Dup o del programma delle opere pubbliche o delle acquisizioni di beni o servizi), ma discende anche al livello della programmazione attuativa, mediante il piano esecutivo di gestione (Peg), che contiene anche dati contabili, connessi ovviamente alle previsioni di spesa.

Insomma, se, in particolare, la gara autonoma incida sulle previsioni di spesa (in particolar modo laddove si giunga ad un costo superiore a quello derivante dalle convenzioni con le centrali di committenza), sembra si travalichi la mera gestione e si acceda al campo dell’indirizzo programmatico. Ai sensi dell’articolo 4, comma 1, lettera b), del d.lgs 165/2001, la funzione di indirizzo politico degli organi di governo si esplica mediante “la definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l'azione amministrativa e per la gestione”: l’autorizzazione di cui parla l’articolo 1, comma 510, della legge 208/2015 pare possa ricondursi ai programmi e alle direttive generali per l’azione amministrativa che ne consegue. Insomma, pare di potersi affermare che l’autorizzazione è una formalizzazione della “negoziazione” che deve comunque intercorrere tra organi di governo e soggetti preposti alla gestione, la quale impone un’espressa volontà dell’organo di governo di acconsentire a ragioni tecniche alla base della scelta di avviare autonome gare, pur in presenza di convenzioni attive, derogando così agli obblighi generali. Una volontà di tale tipo non pare possa essere rimessa al segretario o direttore generale.

I comuni sono da considerare sempre obbligati ad effettuare le acquisizioni tramite Consip o centrali regionali di committenza? In effetti, gli enti obbligati ad utilizzare, in via generale, le convenzioni Consip (o di altre centrali di committenza) ai sensi dell’articolo 25 della legge 448/1999 sono:

1. amministrazioni statali, centrali e periferiche;


2. istituti e scuole di ogni ordine e grado;


3. istituzioni educative ed universitarie;


4. enti nazionali di previdenza ed assistenza sociale (a partire dalla vigenza della legge di stabilità 2016);


5. agenzie fiscali (a partire dalla vigenza della legge di stabilità 2016).

Ancor più chiaramente, l’articolo 1, comma 449, della legge 296/2006 dispone: “Nel rispetto del sistema delle convenzioni di cui agli articoli 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e successive modificazioni, e 58 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, tutte le amministrazioni statali centrali e periferiche, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative e le istituzioni universitarie, nonché gli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici e le agenzie fiscali di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, sono tenute ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni-quadro. Le restanti amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, possono ricorrere alle convenzioni di cui al presente comma e al comma 456 del presente articolo, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti. Gli enti del Servizio sanitario nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Consip S.p.A.”.

Dunque, in termini generali, i comuni e gli altri enti locali (“restanti amministrazioni” di cui al comma 449 trascritto sopra) hanno la facoltà e non l’obbligo di utilizzare le convenzioni; nel caso in cui non se ne avvalgano, debbono comunque utilizzarne i parametri prezzo-qualità per le proprie gare autonomamente gestite.

Tuttavia, anche gli enti locali sono obbligati ad utilizzare le convenzioni nei seguenti casi:

1. in applicazione dell’articolo 9, comma 3, del d.l. 66/2014, convertito in legge 89/2014, che prevede l’individuazione ogni anno di categorie di beni e servizi (non lavori) e loro soglie di valore, al superamento delle quali è comunque obbligatorio ricorrere a Consip o ad altri soggetti aggregatori;


2. in applicazione dell’attuale articolo 1, comma 512, della legge 208/2015, che obbliga tutte le amministrazioni pubbliche (e le società partecipate) individuate dall’Istat ad acquisire beni e servizi informatici esclusivamente da Consip o altri soggetti aggregatori. Tuttavia, ciò nei limiti dei “beni e servizi disponibili”;


3. in applicazione dell’articolo 1, comma 7, del d.l. 95/2012, convertito in legge 135/2012, per le categorie merceologiche di:
   
   
   
   1. energia elettrica,
   
   
   2. gas,
   
   
   3. carburanti rete e carburanti extra-rete,
   
   
   4. combustibili per riscaldamento,
   
   
   5. telefonia fissa e telefonia mobile.
   
   
   
   

E’ noto che, in ogni caso, per effetto anche della novellazione apportata a tale ultima norma dall’articolo 1, comma 494, della legge 208/2015, “E’ fatta salva la possibilità di procedere ad affidamenti, nelle indicate categorie merceologiche, anche al di fuori delle predette modalità, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi inferiori almeno del 10 per cento per le categorie merceologiche telefonia fissa e telefonia mobile e del 3 per cento per le categorie merceologiche carburanti extra-rete, carburanti rete, energia elettrica, gas e combustibili per il riscaldamento rispetto ai migliori corrispettivi indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip SpA e dalle centrali di committenza regionali. Tutti i contratti stipulati ai sensi del precedente periodo devono essere trasmessi all’Autorità nazionale anticorruzione. In tali casi i contratti dovranno comunque essere sottoposti a condizione risolutiva con possibilità per il contraente di adeguamento ai migliori corrispettivi nel caso di intervenuta disponibilità di convenzioni Consip e delle centrali di committenza regionali che prevedano condizioni di maggior vantaggio economico in percentuale superiore al 10 per cento rispetto ai contratti già stipulati”.

A tutti i comuni, anche di piccole di mensioni, per effetto dell’articolo 1, comma 501, della legge 208/2015 che ha modificato l’articolo 3, comma 23-ter, del d.l. 90/2014, convertito in legge 114/2014, si applica la possibilità di effettuare acquisti in via autonoma sotto la soglia dei 40.000 euro: “Fermi restando l'articolo 26, comma 3, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, l'articolo 1, comma 450, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e l'articolo 9, comma 3, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, i comuni possono procedere autonomamente per gli acquisti di beni, servizi e lavori di valore inferiore a 40.000 euro”.

Dunque, si può concludere che per quanto riguarda gli enti locali, la disposizione di cui all’articolo 1, comma 510, della legge 208/2015 si applica alle sole tre fattispecie per le quali anche detti enti sono obbligati a ricorrere alle convenzioni delle centrali di committenza, ma non negli altri casi, in quanto l’applicazione dell’articolo 26 della legge 448/1999 risulta ancora oggi facoltativa.

• La determinazione a contrattare, allora, può eventualmente completarsi di un’ulteriore formula (anche fusa con quella precedente, del seguente tenore: “dato atto che l’acquisizione del bene/servizio in oggetto non rientra nei casi nei quali il comune/la provincia è obbligato/a ad utilizzare le convenzioni e cioè:
  
  
  
  • applicazione dell’articolo 9, comma 3, del d.l. 66/2014, convertito in legge 89/2014, che prevede l’individuazione ogni anno di categorie di beni e servizi (non lavori) e loro soglie di valore, al superamento delle quali è comunque obbligatorio ricorrere a Consip o ad altri soggetti aggregatori;
  
  
  • applicazione dell’attuale articolo 1, comma 512, della legge 208/2015, che obbliga tutte le amministrazioni pubbliche (e le società partecipate) individuate dall’Istat ad acquisire beni e servizi informatici esclusivamente da Consip o altri soggetti aggregatori;
  
  
  • applicazione dell’articolo 1, comma 7, del d.l. 95/2012, convertito in legge 135/2012, per le categorie merceologiche di:
    
    
    
    • energia elettrica,
    
    
    • gas,
    
    
    • carburanti rete e carburanti extra-rete,
    
    
    • combustibili per riscaldamento,
    
    
    • telefonia fissa e telefonia mobile”.
    
    
    
    
  
  
  
  

 

 

 

 

Eterna ingerenza della politica sulla gestione: le ragioni del flop delle centrali di committenza

E’ possibile affidare per procedura negoziata non preceduta da un bando di gara il concerto di capodanno con determina datata 31 dicembre, preceduta da un’indicazione di “indirizzo politico” che specifichi l’affidatario?

In Italia e, precisamente a Catania, è possibile. Ovviamente, il fatto che sia possibile non significa che sia legittimo. Occorre tenere, infatti, nettamente distinti il piano del “possibile”, da quello del “legittimo”. Possibile è ogni azione che risulti nella portata delle risorse intellettuali e fisiche dell’agente. Legittima è l’azione che, inoltre, risulti anche rispettosa delle leggi.

In effetti, l’azione amministrativa dovrebbe rispettare senza eccezione alcuna il fondamentale principio di legalità, come da sempre ha attestato la pacifica giurisprudenza amministrativa e come dispone l’articolo 1, comma 1, della legge 241/1990: “L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza, secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai princípi dell'ordinamento comunitario”.

Il problema è che le regole da sole non valgono nulla, se l’intento manifesto delle amministrazioni consiste nel violarle e, soprattutto, se l’opinione comune dei componenti degli organi di governo è che la “managerialità”, le “efficienza” ed “efficacia”, nonché, ovviamente, la “meritocrazia” dei dirigenti consiste nell’obbedire ai comandi della politica stessa, trovando i sistemi per aggirare le leggi nei modi più o meno evidenti.

Questo diffusissimo modo di concepire l’azione amministrativa è una delle cause fondamentali della crisi senza rimedio che viviamo e si trascina da anni, praticamente da sempre. Con l’aggravante che negli ultimi 25 anni l’intero sistema è stato improntato sul principio della separazione della sfera di azione degli organi di governo, da quella della gestione concreta.

Lo scopo di questa distinzione era chiaro: far sì che le scelte concrete da adottare non fossero dettate da scelte influenzate dall’appartenenza dei destinatari a schieramenti politici. Per cui, gli organi di governo debbono limitarsi a disporre solo indirizzi di carattere generale, fissando obiettivi gestionali da conseguire da parte dei dirigenti, i quali attraverso gli atti concreti di natura gestionale si impegnano a cogliere i risultati previsti, ma assicurando l’autonomia operativa per tradurre l’indirizzo generale in scelte operative non condizionate dall’appartenenza (o contiguità con la) politica.

La realtà dei fatti è molto diversa. A ben vedere, nella grandissima parte dei casi, il principio di separazione citato sopra è stato visto esclusivamente come uno “scudo” alla responsabilità amministrativa del vero decisore, cioè l’organo politico, che si avvale del dirigente come mero strumento, per tradurre in atti una decisione adottata dalla politica stessa, senza che essa ne risponda.

La conferma plateale che è questo il modo di concepire il principio di distinzione oltre che nei fatti, nei tantissimi provvedimenti adottati come a Catania, sta, oggi, nella legge 124/2015, esattamente all’articolo 11, comma 1, lettera m), ove si prevede che il legislatore delegato proceda al “riordino delle disposizioni legislative relative alle ipotesi di responsabilità dirigenziale, amministrativo-contabile e disciplinare dei dirigenti e ridefinizione del rapporto tra responsabilità dirigenziale e responsabilità amministrativo-contabile, con particolare riferimento alla esclusiva imputabilità ai dirigenti della responsabilità per l'attività gestionale, con limitazione della responsabilità dirigenziale alle ipotesi di cui all'articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”.

Insomma, lo schema è: la vera decisione è adottata dall’organo di governo, ma l’atto formale è disposto dal dirigente, sicchè nel caso in cui da tale atto derivino danni erariali sia solo il dirigente a risponderne.

Tale schema è da anni adottato nei fatti dalle amministrazioni locali, tanto di piccole quanto di grandi dimensioni, anche se è sono soprattutto queste ultime ad eccellere nell’aggirare il principio di separazione.

L’esempio del comune di Catania per quanto riguarda il concerto di capodanno è emblematico.

Con delibera 144/2015, del 2 novembre 2015, la giunta approva la delibera ad oggetto “Formulazione d’indirizzo politico per la realizzazione dello spettacolo della Notte di Capodanno 2015-2016”.

Fin qui tutto regolare. La realizzazione di uno spettacolo rientra in effetti della funzione di indirizzo politico amministrativo e di programmazione generale. Simili indirizzi dovrebbero stare in atti di programmazione come il Piano esecutivo di gestione, ma non è il caso di sottilizzare: la provenienza dell’indirizzo di realizzare il concerto da parte dell’organo di governo è corretta.

Le cose cominciano a rivelarsi più complicate, quando nella parte dispositiva della delibera si legge che la giunta dà “mandato al direttore della Direzione Cultura e Turismo di predisporre l'Avviso pubblico, finalizzato ad una indagine conoscitiva, per il reperimento di proposte per la realizzazione dello spettacolo di Capodanno 2015-16, nonché di predisporre i necessari atti per la realizzazione dello stesso”.

Due sono gli elementi che destano curiosità. Il primo riguarda la funzione svolta dalla giunta che “da mandato”. Come si nota, il comune di Catania conferma di considerare, a 26 anni quasi dalla legge 142/1990, la funzione dirigenziale come rappresentativa della volontà dell’organo di governo, che a tale scopo, appunto, conferisce “mandato” al dirigente, quasi essi fosse null’altro che un nuncius. Una concezione della funzione dirigenziale che dovrebbe considerarsi morta e sepolta per sempre, dal momento che le funzioni dirigenziali relative alla gestione e all’adozione di atti attuativi dell’indirizzo politico, che impegnino verso l’esterno, discendono direttamente dalla legge e non derivano per nulla da mandati conferiti dagli organi di governo.

In secondo luogo, si nota che il “mandato” consiste nella predisposizione dell’avviso pubblico. La delibera sul punto è molto precisa: non prende atto del compito legislativamente posto in capo al dirigente di attivare la procedura di gara necessaria per individuare il contraente; al contrario, gli demanda solo la predisposizione dell’avviso pubblico. Come se, poi, la scelta finale del contraente non fosse di competenza dirigenziale.

In effetti, allora, si capisce che il “mandato” conferito non ha per nulla lo scopo di introdurre o ampliare la sfera di competenza del dirigente, bensì, all’opposto, di delimitarla alla sola attività “mera” di raccolta delle manifestazioni di interesse.

Infatti, così è andata. Nella determinazione 31.12.2015, n. 385, si legge quanto segue:

“con provvedimento n. 15/217/Dir del 12/11/2015 è stato approvato l'avviso pubblico per il reperimento di proposte artistiche per la notte di Capodanno 2015/16, con scadenza delle stesse il 23/11/2015;

• in data 25/11/2015 è stata pubblicata la riapertura termini del suddetto avviso, in quanto l'Amministrazione ha ritenuto di voler acquisire ulteriori proposte per una valutazione più ampia ed organica;


• a seguito di esame delle proposte pervenute, l'Amministrazione si è espressa, con nota prot. n. 418479 del 15/12/2015, a favore di quella inoltrata dalla costruenda R.T.I. AMEARTE, mandataria Associazione Musicale Etnea, con sede in Catania, via Museo Biscari, 10, C.F. 00405220872, mandante Associazione Culturale “Mercati Generali” circolo culturale, con sede in Catania, S:S. 417 Km 69, C.F. 93085690878, mandante “Artesicilia S.r.l., con sede in Aci Sant’Antonio (CT), Via S.P. 165 s.n., C.F. 03653110878, ritenuta più meritevole relativamente ai contenuti artistici”.

Come si nota, “l’Amministrazione” si è espressa. Locuzione in sé ineccepibile: poiché si pronuncia un comune è un’amministrazione che si esprime.

Ma, attenzione, nel lessico amministrativo degli enti locali, per “amministrazione” (specie se la parola è scritta con la lettera iniziale maiuscola) si intende spessissimo la parte politica, l’insieme o alcuni degli organi di governo. Cioè, dunque, esattamente quegli organi che per il principio di separazione dovrebbero limitarsi ad esprimere l’indirizzo politico, senza giungere alla concreta gestione.

Le cose, ovviamente, non sono andate così. L’ “Amministrazione” che ha deciso non è stata personificata dal dirigente del comune, in esito alla procedura di gara, come impongono articoli 97 e 98 della Costituzione, d.lgs 163/2006 e legge regionale siciliana di recepimento dell’ordinamento degli enti locali che riproduce quasi testualmente l’articolo 107 del d.lgs 267/2000. Chi ha deciso è stato l’assessore ai “Saperi, bellezza condivisa e turismo”, che appunto, con la nota 418479 del 15/12/2015 si è così espresso rivolgendosi al dirigente “mandatario”: “con riferimento alla nota prot. 394027 del 25.11.2015 e della successiva prot. 405612 del 3.12.2015, relativa all’Avviso pubblico inerente l’oggetto, si comunica che la scelta di indirizzo politico relativo alla manifestazione da svolgersi durante la notte di Capodanno è quella inoltrata dalla R.T.I. AMEARTE, con sede in Catania, via Museo Biscari, 10 che ha proposto l’offerta artistica ritenuta più meritevole”.

Sono gli atti che dimostrano come, nel caso di specie, a decidere dell’affidamento non sia stato il dirigente, bensì un assessore. La nota del quale costituisce senza dubbio alcuno, infatti, provvedimento di individuazione del contraente, per altro carente della motivazione in base alla quale l’offerta è considerata più meritevole; carenza alla quale la determina di affidamento non è stata in grado di rimediare.

Nella sostanza, quindi, una procedura di affidamento di un servizio, sulla quale non vi dovrebbe essere nessun dubbio rispetto all’esclusiva competenza dirigenziale, è stata nei fatti gestita dall’organo di governo, in plateale contrasto con la disciplina normativa.

Il tutto, giustificato dal presunto “indirizzo politico”. Esso dovrebbe costituire, come rilevato prima, competenza e limite all’esercizio delle funzioni degli organi di governo, che esprimendo l’indirizzo possono indicare obiettivi della gestione, ma non ingerirsi nella stessa.

Nel caso di specie, è bastato dare all’indirizzo politico un significato diverso e antitetico rispetto a quello stabilito dalla legge. Che, sul punto, all’articolo 4, commi 1 e 2, del d.lgs 165/2001, è chiarissima:

“1. Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. Ad essi spettano, in particolare:

1. a) le decisioni in materia di atti normativi e l'adozione dei relativi atti di indirizzo interpretativo ed applicativo;


2. b) la definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l'azione amministrativa e per la gestione;


3. c) la individuazione delle risorse umane, materiali ed economico-fmanziarie da destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale generale;


4. d) la definizione dei criteri generali in materia di ausili finanziari a terzi e di determinazione di tariffe, canoni e analoghi oneri a carico di terzi;


5. e) le nomine, designazioni ed atti analoghi ad essi attribuiti da specifiche disposizioni;


6. f) le richieste di pareri alle autorità amministrative indipendenti ed al Consiglio di Stato;


7. g) gli altri atti indicati dal presente decreto.


8. Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati”.

Il comune di Catania ha, invece, ritenuto estendersi all’indirizzo politico anche la concreta gestione, sia pur utilizzando il “trucco” della approvazione formale dell’aggiudicazione mediante determina dirigenziale, anche se l’aggiudicatario risultasse selezionato dall’organo di governo.

Questo esempio è la dimostrazione palese che l’assenza di controlli preventivi ed esterni di legittimità è fonte di diffuse ed ampie violazioni di legge, irrimediabili dalle fonti interne.

Tale assenza è la causa primaria di spese, per affidamenti vari di beni e servizi, totalmente fuori controllo e del tasso di utilizzo bassissimo degli strumenti di aggregazione dei contratti, come la Consip. Per questo l’intento di ridurre a sole 34 le stazioni appaltanti, da tempo enunciato, darà vita ad un inevitabile flop.

Se non vi saranno strumenti per garantire a monte che la scelta del contraente sia realmente trasparente, motivata ed imparziale, controllando dunque in via preventiva che si utilizzino le corrette procedure e bloccando quelle in violazione delle norme, l’aggiramento delle stesse sarà inevitabile.

Si dirà che, ai fini del ragionamento che si espone, l’esempio trattato non è pertinente, perché i servizi di spettacolo difficilmente rientreranno nella sfera degli appalti di competenza di soggetti aggregatori.

Ma, questa corretta obiezione non fa che confermare la previsione del flop. Infatti, moltissime saranno le tipologie di appalti (in particolare nell’ambito dei servizi sociali, che come insegna la vicenda di Roma sono a rischio elevatissimo di corruzione) sottratte alla centralizzazione: per questi sarà, dunque, semplicissimo concepire in modo strumentale e distorto il cosiddetto “indirizzo politico” e generare, così, procedure di scelta di contraenti in nulla rispettose delle leggi. Senza controlli preventivi, nessuno sarà mai in grado di verificare se un certo appalto doveva essere dirottato alla competenza funzionale del soggetto aggregatore o meno; né vi sarà mai modo di appurare non tanto il rispetto formale delle leggi, in sé necessario visto che l’azione amministrativa incontra il limite del principio di legalità, ma soprattutto i criteri minimi di trasparenza, concorrenzialità ed imparzialità dell’azione amministrativa. Né si sarà mai in grado di comprendere se il “merito” dei dirigenti consisterà realmente in una gestione rispettosa dei principi e contestualmente capace di conseguire risultati operativi, o, piuttosto, nella mera funzione di scudo e “mandatario” della politica.

 

Appalti centralizzati? Non per servizi sociali ed esclusi dal campo di applicazione del codice

Ricapitoliamo. L’Anac, con la determinazione 23 settembre, n. 11, ha sancito: “Riguardo a tutte le diverse tipologie di acquisti, tenuto conto della collocazione della norma nel Codice (nella parte II, relativa ai contratti pubblici di lavori servizi e forniture nei settori ordinari) il criterio principe per individuare le fattispecie rientranti nel perimetro della disposizione si ritiene che possa essere individuato nella riconducibilità dell’acquisto alla nozione di appalto pubblico secondo la definizione fornita dall’art. 3 comma 6, di lavori (art. 3, comma 7), forniture (art. 3, comma 9) e servizi (art. 3, comma 10) e nel suo pieno assoggettamento alle disposizioni del Codice dei contratti. Devono, pertanto, ritenersi sottratti all’obbligo di acquisizione in forma aggregata gli appalti esclusi in tutto o in parte dall’applicazione del Codice (artt. 19-26), cui si applicano solo pochissimi articoli del medesimo, tra i quali non è contemplato, per l’appunto, l’art. 33. Tra questi sono inclusi anche i servizi di cui all’Allegato IIB, ai quali, pertanto, non si applicano le disposizioni dell’art. 33, comma 3-bis del Codice”.

La determina dell’Anac intende fornire “indirizzi interpretativi sugli adempimenti ex art. 33, comma 3-bis, decreto legislativo 12 aprile 2006 n.163 e ss.mm.ii.” e, dunque, concerne direttamente il cosiddetto sistema di aggregazione degli appalti.

E’ evidente a tutti che l’articolo 33, comma 3-bis, del d.lgs 163/2006 non contiene affatto le limitazioni agli oggetti d’appalto di cui parla l’Anac.

Come mai, allora, l’authority ha pensato ad un atto di regolazione di questa disciplina così delicata, che esclude dal campo di applicazione delle centrali uniche appaltanti, almeno per gli enti locali, una fetta vastissima degli appalti stessi? Ricordiamo che l’allega II B al codice dei contratti elenca non solo i servizi sociali, cui hanno fatto riferimento tutti i commenti alla decisione dell’Anac, ma anche servizi alberghieri e di ristorazione, servizi di trasporto per ferrovia e per via d’acqua, servizi di supporto e sussidiari per i sistemi di trasporto, servizi legali, servizi di collocamento e reperimento di personale, servizi di investigazione e di sicurezza, eccettuati i servizi con furgoni blindati, servizi relativi all’istruzione anche professionale, servizi ricreativi culturali e sportivi, servizi sanitari e sociali appunto.

Un orizzonte immenso di servizi, moltissimi dei quali fortemente caratterizzanti proprio le principali attività degli enti locali, che viene sottratto alla disciplina delle centrali uniche appaltanti.

Ma come? La centralizzazione degli appalti non era la chiave per far funzionare la mitica “spending review”?

Evidentemente all’equazione secondo la quale riducendo le centrali di committenza si ottiene maggiore efficienza nella gestione degli appalti e automaticamente una riduzione della spesa non crede più molto nemmeno l’Anac.

L’authority, comunque, con la determinazione 11/2015 ha, almeno, il merito di essere stata capace di uscire dagli slogan e dalle banalizzazioni.

Per mesi, anni, abbiamo sentito dire e letto su tutti i giornali dei miracoli scaturenti dalle centrali uniche. Ma, alla lettura avveduta e realistica dei fatti, appariva chiaro da sempre che non era lontanamente immaginabile un sistema capace di garantire realmente l’unificazione di tutte le tipologie d’appalto.

E’ sempre spiacevole citare se stessi, ma quanto ha chiarito l’Anac con la determinazione 11/2015 era facilmente intuibile e prevedibile da molto prima. Infatti, chi scrive giunse alle stesse conclusioni il 31 luglio 2014, con l’articolo pubblicato su LeggiOggi “Appalti: l’illusione delle centrali-bacchetta magica”. Sembra inevitabile riportarne alcuni stralci. Come quando ci si chiede “se sia davvero immaginabile che una sola centrale d’acquisto regionale possa in modo efficiente gestire per gli enti locali in particolare i servizi tipici di questi enti:

- mense scolastiche;

- assistenza domiciliare per anziani o portatori di handicap;

- trasporto degli alunni disabili nelle scuole;

- assistenza socio-didattica per disabili sensoriali;

- organizzazione dei centri estivi;

- sfalcio erba;

- servizi bibliotecari;

- manifestazioni culturali, turistiche e sportive;

- trasporto disabili e gestione di centri loro dedicati”.

E in aggiunta: “Gli appalti di servizio della tipologia sintetizzata prima per loro natura non sono e non saranno mai gestibili da una centrale unica di committenza, per un fatto semplicissimo: sono troppo legati al territorio, alla contingente necessità di fasce di popolazione e alla specifica società in cui si opera, trattandosi, appunto, di servizi sociali. Cosa si fa, un appalto nazionale per la mensa scolastica?”.

E, infine: “Per mettere sotto controllo la spesa per i “consumi intermedi” è molto più importante e necessario fare cose meno “di bandiera” ma estremamente efficaci:

1) finalmente e per davvero, realizzare un prezziario, da aggiornare periodicamente, che vincoli la fissazione delle basi di gara; lo previde la prima volta la legge finanziaria per il 1994; non c’era internet, oggi si può;

2) ripristinare i controlli esterni preventivi di legittimità sui provvedimenti che avviano le gare, per controllare come mai non si usino le centrali di committenza, se oggetto dell’appalto è un’acquisizione da esse gestite, e verificare se si rispettino le basi di gara di cui appunto al prezziario.

E abbandonare l’idea infantile che l’attività della pubblica amministrazione si svolga tutta su una sedia dietro una scrivania dotata di stampante e pc: ci sono assistenti sociali, operai, insegnanti, infermieri, ispettori, agenti di polizia municipale, una quantità sterminata di lavoratori che svolgono le proprie funzioni fuori, senza nè pc nè carta nè scrivanie, che assicurano servizi per le persone, non imbrigliabili in mega appalti”.

Da notare che all’idea del “prezziario” è arrivato anche il legislatore, che con l’articolo 9, comma 7, del d.l. 66/2014 ha affidato all’Anac il compito di pubblicare i “prezzi di riferimento” per gli appalti possibili, in relazione all’assenza di convenzioni operative con la Consip.

Peccato che da allora, l’elenco dei prezzi di riferimento censiti dall’Anac sia fermo alla sola carta in risme e null’altro. E ulteriore peccato è che le tipologie delle convenzioni siano ferme a una quindicina di appalti di forniture e servizi.

Il tutto è segno evidente che le idee astratte sono bellissime per fare propaganda e dare per acquisiti risparmi da “spending review” faraonici, che, poi, alla prova dei fatti regolarmente non sono conseguibili, semplicemente perché le idee di fondo sono sbagliate nelle dimensioni.

La centralizzazione degli appalti era possibile, ed è opportuna, nell’ambito di forniture e servizi standard. Impossibile per gli appalti di opere pubbliche e servizi come quelli elencati prima. La presenza delle 35 centrali di committenza, esclusa tutta la vastissima tipologia di appalti che la stessa Anac esclude, è dunque solo una piccola, per quanto opportuna, misura di razionalizzazione, ma assolutamente non la panacea della spending review. Era meglio dirlo da prima, ma va benissimo che indirettamente l’Anac, finalmente, lo abbia confermato.