Dup: i druidi di Arconet e le competenze degli organi

La Commissione Arconet è soggetto autorevole, appositamente costituito allo scopo di guidare la difficile attuazione del nuovo sistema contabile.

Tuttavia, il fatto stesso che si riformi la contabilità con norme astruse e si “appalti” ad una commissione il compito di interpretare, quasi fossero dei druidi, le regole incomprensibili contenute nella riforma, la dice lunga sulla qualità della stessa.

Arconet, dunque, interpreta quasi leggendo i fondi del caffè o valutando la traiettoria del volo degli stormi di uccelli, esattamente come qualsiasi altro interprete potrebbe fare.

La commissione, in merito al ruolo del consiglio sul Dup, ha detto la sua. Almeno, non si è sottratta alla funzione.

Che, poi, si tratti di un’interpretazione corretta o condivisibile è difficile ammetterlo, per quanto le indicazioni utilitaristicamente possano essere fatte proprie dagli enti, così da spegnere qualsiasi polemica interna agli organi.

Sta di fatto che, leggendo le norme dell’ordinamento, le conclusioni cui è giunta Arconet sono da considerare necessariamente sbagliate.

Lo sono, perché il Dup è un presupposto per l’approvazione del bilancio e, trattandosi di un documento di programmazione delle attività è necessariamente di profanazione della compagine collegiale che ha il compito di svolgere funzioni di gestione operativa. Per questo è distinto in due sezioni. La prima è, sostanzialmente, la resa in termini tecnico-amministrativi del libro dei sogni contenuto nei programmi elettorali e dovrebbe restare sostanzialmente uguale a se stessa per il quinquennio. La seconda è, sempre nella sostanza, un Peg triennale invece che annuale.

Si comprende, dunque, perché il Dup debba essere approvato dalla giunta, ma solo “presentato” al consiglio per le conseguenti deliberazioni.

Le quali non consistono affatto nell’approvazione del Dup, che resta atto di esclusiva responsabilità della giunta.

Arconet non si è avveduta della strettissima correlazione tra disciplina del Dup e articolo 46, comma 3, del d.lgs 267/2000, ai sensi del quale “entro il termine fissato dallo statuto, il sindaco o il presidente della provincia, sentita la giunta, presenta al consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato”.

Il Dup altro non è che la traduzione delle linee programmatiche presentate al consiglio, senza che questo le approvi, in programmazione operativa. La prima sezione del Dup nella realtà potrebbe coincidere esattamente con le linee programmatiche del mandato; la seconda dovrebbe passare dai programmi ai progetti operativi triennali.

Essendo il Dup una specie del genere trattato dall’articolo 46, comma 3, citato, si comprende perché esso è approvato dalla giunta: la programmazione operativa non è più un solo atto del sindaco fondato sul suo programma elettorale, ma un atto collegiale dell’organo di gestione politico-amministrativa. E si capisce anche perché debba essere solo “presentato” al consiglio. Essendo questo un organo anche di controllo dell’azione di governo della giunta, il consiglio non deve approvare un atto che non appartiene alla sua sfera di competenza, essendo per una parte di profanazione del sindaco (la prima sezione) e per la seconda della giunta (la progettazione degli obiettivi), ma lo “valuta”, con deliberazioni il cui contenuto non è approvarlo o meno, ma controllare che i suoi contenuti siano sul piano politico conformi al programma, valutare se è realistico, evidenziare che la maggioranza consiliare lo consideri utile per il corretto adempimento del mandato. Bastano, allo scopo, mozioni, una di maggioranza e di minoranza, di natura politica. Senza alcuna approvazione.

Il Dup, poi, rileverà per il consiglio al momento dell’approvazione del bilancio, del quale è presupposto. Quindi, è col bilancio di previsione, competenza per altro attribuita espressamente al consiglio dall’articolo 42 del d.lgs 267/2000 che del Dup non parla proprio, che il consiglio verifica se la programmazione di lungo periodo e quella operativa siano state tradotte correttamente e coerentemente col Dup a suo tempo presentato e, in caso contrario, può chiedere modifiche al bilancio o al Dup stesso.

Non ci vorrebbe molto a prendere atto che questa è l’unica interpretazione davvero persuasiva e corretta, perché è l’unica capace di appoggiarsi su norme e non sulla creazione ex novo di regole, da parte di apprendisti stregoni del diritto.

Il Dup secondo l’Ifel. Ma, qual è il ruolo dell’Ifel?

Del concetto di “grida manzoniane” si è fatto largo abuso, chi scrive ne è consapevole. Tuttavia, l’ordinamento italiano ha ormai raggiunto vette inarrivabili nella produzione di caos normativo, favorita anche da un numero crescente ed incontrollato di “fonti”.

Sappiamo da tempo, ormai, che l’ordinamento giuridico si sta sempre più degradando ad una questione di autoproduzione di cerchie sempre più strette di soggetti, sempre più lontani ed autonomi dalla rappresentanza del Popolo, espressa dal Parlamento.

L’ordinamento giuridico dovrebbe reggersi su un sistema di fonti tassativo e, appunto, ordinato, con la supremazia assoluta del Parlamento, allo scopo di positivizzare un sistema che rappresenti la volontà del popolo e che sia preconoscibile, geometrico e fisso.

Da qui il primato della legge. Ma, da troppi anni alle leggi, si sostituiscono sempre più sistemi di indebolimento estremo della rappresentanza parlamentare. Alcuni, molto subdoli: l’eccesso della delegazione legislativa o dei decreti legge approvati a seguito di maxiemendamenti con voto di fiducia, i quali fanno scendere dal Parlamento al Governo il vero centro di produzione delle regole.

Altri, sono veri e propri fenomeni di degradadazione delle fonti: dal Parlamento verso altri centri di produzione del tutto incontrollati: si passa, quindi, per le Faq di authorities o Ministeri, per i “pareri” di sezioni regionali della Corte dei conti o anche delle già citate authorities, che non lesinano atti di regolazione, direttive e determine; a breve avremo, negli appalti, anche la “soft regulation”, cioè la sostituzione del regolamento di attuazione del codice dei contratti con un potere esteso di normazione a carico dell’Anac.

Vari soggetti, dunque, materialmente incidono nell’ordinamento: magistratura contabile, ministeri, agenzie dei ministeri, autorità amministrative, uffici di gabinetto.

La nuova entrata è, adesso, la fondazione Ifel, che nei giorni scorsi ha prodotto un elenco degli adempimenti da porre in essere per approvare il bilancio, pronunciandosi sul quesito del secolo: il Dup deve essere approvato o meno?

Il merito delle indicazioni dell’Ifel non è specifico oggetto di questo scritto, anche perché la lettura del documento prodotto risulta estremamente complicata, in quanto le indicazioni fornite sono estremamente involute, contraddittorie, volutamente caratterizzate dall’intento di dire e non dire. Sembra, in estrema sintesi, che l’Ifel indichi alle amministrazioni di orientarsi in base a scelte autonome, affermando, da un lato, che la nota di aggiornamento al Dup “possa”, non debba, essere approvato in uno con l’approvazione del bilancio, mentre il Dup presentato come presupposto del bilancio possa essere approvato, oppure oggetto di un indirizzo politico alla giunta, ai fini dell’aggiornamento.

Le soluzioni proposte dall’Ifel appaiono eccessivamente barocche e poco argomentate. Chi scrive resta dell’idea espressa sul numero 35 di La Settimana degli Enti Locali: le conseguenti deliberazioni del consiglio relative al Dup non ne comportano l’approvazione, dal momento che si tratta di un presupposto del bilancio. Il consiglio approvando, poi, il bilancio, ovviamente prende atto anche dell’atto presupposto.

Ma non è questo ciò che interessa, bensì la presa d’atto che entra tra i soggetti ai quali si riconosce potere di interpretare se non addirittura di innovare l’ordinamento (che sarebbe la funzione propria della norma) all’Ifel. La quale altro non è se non una fondazione dell’Anci, associazione nazionale dei comuni.

Una sorta, dunque, di “privatizzazione” della potestà di normare, affidata - senza nemmeno appalto – ad un soggetto privato, cui qualcuno, ma non gli elettori-popolo sovrano, ha attribuito un compito normativo inusitato.

In questo senso, qualsiasi interpretazione fornita dall’Ifel, che, ovviamente, della funzione normativa semplicemente può solo abusare, è solo e null’altro se non una grida manzoniana.

Il problema è che il sistema pare ormai accettare supinamente la circostanza che una fondazione privata qualsiasi abbia il potere di incidere nell’ordinamento. Triste la rassegnazione a questo stato di fatto.

Requiem per un aggettivo: strategico. Le follie del Dup

Nella legislazione degli ultimi anni c’è una parola, un aggettivo che imperversa, continuamente utilizzata: “strategico”.

Non c’è, ormai, nell’attività degli enti locali, soprattutto di programmazione, finanziaria e di controllo, che non sia in qualche misura “strategica”.

Il Documento Unico di Programmazione, poi, è intriso di strategia: un’intera sezione deve essere riferita agli obiettivi “strategici”, perché poi si possa effettuare il controllo “strategico”, con una strategia strategica.

L’abuso di qualsiasi parola, come è noto, porta alla perdita del significato della stessa, perché prevale il suono, la grafica della stessa, perdendosi la capacità di pensare la realtà che essa vuole rappresentare. La parola, dunque, diviene fine a se stessa, un supercalifagilistichespiralodoso, o, utilizzando i neologismi della commedia all’italiana, anche una più banale supercazzola.

Il Dup e tutti i riferimenti alla strategia della programmazione ed agli obiettivi contenuti nella sua normativa e nei commenti operativi che lo riguardano, appare un immensa supercazzola, un sistema per complicare gli affari semplici e passare dalla già complessa Relazione Previsione e Programmatica, ad un documento maggiore di 3-4 volte. Per fortuna che l’utilizzo della carta si è realmente ridotto: il Dup di oltre 8.000 enti sarebbe sufficiente, in 3 anni, a desertificare l’Amazzonia.

La ripetizione a vanvera dell’aggettivo strategico ne ha fatto perdere totalmente il significato. Tutto, così, appare strategico. Ma è chiaro che se tutto è strategico, niente lo è.

Eppure, strategico avrebbe un significato molto chiaro e la bellissima disciplina dell’etimologia linguistica ci aiuta a tornare al concetto espresso dalla parola.

Essa deriva dal greco strategòs, a sua volta parola composta da: stratòs, cioè pianura, e figurativamente campo di battaglia o esercito, nonché ègos, derivante dal vergo ago, condurre, guidare. Strategòs, dunque, è il comandante di un esercito, in particolare il comandante di truppe di terra, che combattono secondo le tecniche del corpo a corpo organizzato.

L’aggettivo, quindi, deriva in maniera evidentissima dalla disciplina militare ed ha un riferimento altrettanto chiaro alla posizione, alla collocazione del campo di battaglia: il comandante dell’esercito ha più chance di vittoria a seconda di come schiera le truppe, delle condizioni del terreno e del clima, della presenza di alture, di vie di fuga, di elementi della geografia ed orografia. Il comandante che sappia tenere nel dovuto conto tutti questi fattori elabora un piano d’attacco utile per vincere la battaglia. Sostanzialmente il piano d’attacco è detto strategia, la quale altro non è se non l’operato del comandante, altrimenti identificabile nel “piano di battaglia”.

Per traslato, allora, l’aggettivo strategico è passato dal linguaggio bellico a quello corrente, per significare ciò che è accortamente diretto al raggiungimento di un determinato scopo: un piano strategico è ben congegnato ed efficace (tratto dal vocabolario on line della Treccani).

Strategico, allora, altro non è se non un qualsiasi piano di respiro abbastanza lungo (a strategico si oppone l’aggettivo “tattico”, che identifica una misura contingente e di breve durata a correzione o integrazione della strategia), che evidenzi bene uno scopo e gli strumenti utilizzati per raggiungerlo.

Invece, nell’accezione che ne dà il legislatore, “strategico” è qualcosa di decisivo, che può cambiare le sorti di un mondo, come i tristemente famosi missili “strategici” della guerra fredda.

Una visione più accorta delle cose farebbe intendere che ogni obiettivo, se definito da un percorso per raggiungerlo, è di per sé strategico e che ogni piano è una strategia.

Definire un piano o un obiettivo “strategico” significa dare corso ad una tautologia, perché un piano non può non essere strategico.

Da qui l’abuso, il far credere che ogni comune debba per forza modificare le sorti millenarie di un territorio con una serie di programmi, atti e controlli tutti “strategici”, quando la vera strategia è solo un unico filo rosso.

Si chiede così tanta strategia che gli obiettivi strategici finiscono per essere definiti in misura estremamente astratta: la “crescita del benessere”, lo “sviluppo economico”, la “lotta alla povertà”. Sicchè gli obiettivi, pur qualificati come strategici, divengono solo petizioni di principio e tutta l’imponente documentazione che la legislazione richiede per descriverli e pianificarlo solo pixel utili per consulenti che ne parlino ed istituzioni che si dilettano a concepire ad ogni respiro principi contabili e linee guida che di strategico non hanno nulla, ma di grida manzoniane moltissimo.