Nelle riforme “epocali” manca quella sulla funzione di controllo collaborativo

Un solo parere esercitato nell’ambito del controllo “collaborativo” della Corte dei conti può contenere inconciliabili contraddizioni di metodo ed approccio giuridico?
Sì, ed ormai, nella pareristica delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, oltre che nell’ambito della Sezione Autonomie, è diventata pressoché una regola fissa.
Certo, le norme da interpretare si fanno ogni giorno più complesse ed involute, ma il ruolo di chi è chiamato alla funzione esegetica ha esondato, soprattutto perché non appaiono più chiare ed evidenti le finalità. Si dovrebbe trattare di leggere le norme in base a stretto diritto ed a fini chiari e predeterminati, dunque prevedibili.
La realtà va sempre più, invece, verso un diritto “creativo”, per altro non sempre alieno da atteggiamenti che possono apparire in qualche misura spinti dalla ragione dell’opportunità di non evidenziare chiavi di lettura troppo in contrasto con le suggestioni abilmente colte dai magistrati contabili (ma anche amministrativi) negli “ambienti di potere”.
Si prenda il caso della deliberazione 12 gennaio 2016, n. 3 della Sezione Toscana, che torna quasi sugli stessi passi e contenuti della deliberazione della Sezione Autonomie 19/2015, spinta da una serie di domande poste da un comune sostanzialmente riproponenti gli stessi quesiti affrontati dalla Sezione Autonomie: segno che ai comuni, finchè non trovino la parola, la virgola, l’accenno di proprio gradimento, non basta mai un pronunciamento, ma ne chiedono sempre uno in più. Segno, ulteriore, della rinuncia – assai discutibile e grave – delle figure addette alla funzione di garante della regolarità amministrativa a svolgere in via autonoma questa funzione e della tendenza (anche legata a ragioni di opportunità) ad “esternalizzare” una funzione che possa cagionare contrasti con chi incarica, valuta e può anche “lasciare a casa”.
Torniamo alla deliberazione 3/2016 della Sezione Toscana per guardarne l’incoerenza di approccio, rispetto ai temi svolti.
Un primo concerne la possibilità di attribuire incarichi dirigenziali in applicazione dell’articolo 110 del d.lgs 267/2000 in vigenza dei vincoli disposti dall’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014.
Ecco le considerazioni che svolge la Sezione. In primo luogo osserva: “l’art. 1, comma 424, della l. n. 190/2014 ha introdotto una disciplina speciale per le assunzioni a tempo indeterminato di regioni ed enti locali, derogatoria per gli anni 2015 e 2016 di quella generale, al fine di consentire la completa ricollocazione delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità, a seguito del processo di riforma di cui alla l. n. 56/2014”. Si tratta di una chiave di lettura squisitamente teleologica: la Sezione individua chiaramente il fine della norma: la “completa ricollocazione” dei soprannumerari.
Coerenza vorrebbe, quindi, che la lettura ulteriore del comma 424 insistesse su questa medesima linea: se la ricollocazione deve essere completa, significa che lo scopo del comma 424 è lasciare libere le disponibilità delle dotazioni organiche alle mobilità dei dipendenti ed anche di dirigenti.
La premessa logica, che la Sezione Toscana (come del resto la Sezione Autonomie sul cui parere 19/2015 si appiattisce) nemmeno affronta è che le assunzioni di dirigenti a contratto ai sensi dell’articolo 110 del d.lgs 267/2000, a differenza di qualsiasi altra assunzione a tempo determinato, coprono posti della dotazione organica; ergo, sottraggono posti alla ricollocazione.
Sul piano finalistico, dunque, articolo 1, comma 424, della legge 190/2014 e articolo 110 del d.lgs 267/2000 non si tengono, anzi sono in evidentissimo ed insanabile contrasto (ovviamente, finchè vi saranno dipendenti con qualifica dirigenziale in sovrannumero).
Come prosegue, però, la Sezione Toscana? Con una lettura (certo, imposta dalla nomofilachia della Sezione Autonomie) che vira improvvisamente verso un’interpretazione strettamente letterale: “La Sezione delle autonomie ha dunque ritenuto che le due fattispecie delle assunzioni a tempo determinato e del conferimento di incarichi dirigenziali ex art. 110, comma 1, TUEL, esulino dal campo di applicazione del comma 424, e restino pertanto assoggettate ai divieti e limiti propri degli specifici istituti che le disciplinano. Conformemente a tale indirizzo si è già espressa questa Sezione con deliberazione 20 ottobre 2015, n. 447”.
L’incoerenza è chiarissima e, oggettivamente, né condivisibile, né accettabile. Non appare corretto trattare un tema con due approcci antitetici. Soprattutto laddove quest’ultimo passaggio rivela la consapevolezza che le fattispecie del tempo determinato e dell’articolo 110 sono “due”, dunque distinte. L’interpretazione teleologica è di livello superiore a quella letterale, quando questa non è in grado da sola di abbracciare e risolvere i vari problemi posti dalla norma, come è noto a tutti gli operatori del diritto. Sicchè, lo sguardo all’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014 limitato alla sola indicazione letterale è erroneo se questa non sia in grado di risolvere il problema della limitazione della salvaguardia dei dirigenti in sovrannumero, derivante dalla supposta – ma inesistente – legittimità di assunzioni ex articolo 110 che ha proprio l’effetto di impedire o rendere molto più complicata la ricollocazione dei soprannumerari.
Eppure, le Sezioni della Corte dei conti si segnalano costantemente per interpretazioni che vanno ben oltre il limite di quella letterale: celeberrime sono le pronunce sui vincoli alle “assunzioni”, secondo le quali sarebbero da considerare tali non solo istituti che implicano la costituzione di rapporti di lavoro subordinato tra enti e dipendenti, ma anche fattispecie totalmente estranee a tali schemi sostanziali, come il convenzionamento a scavalco tra enti, più volte considerato dalle Sezioni illecito se realizzato da un ente che abbia violato il patto di stabilità.
Come si nota, non manca certo autorevolezza e forza, alla magistratura contabile, per prodursi in letture prater legem, specie se lo scopo sia la salvaguardia della finanza pubblica.
Quel che è strano, allora, è la mancanza esattamente di questo approccio nell’esame della questione dell’articolo 110. Appare francamente molto difficile da accettare l’ammissibilità di contratti a termine dirigenziali a copertura di posti della dotazione organica, in presenza di una condizione straordinaria di soprannumerari di qualifica dirigenziale, che potrebbe rimediare a situazioni di carenza organica delle amministrazioni senza implicare nemmeno un euro di maggior costo alle finanze pubbliche. Invece, la Corte dei conti (con l’eccezione condivisibile della Sezione Piemonte) accetta che possa darsi corso ad assunzioni che da un lato sottraggono possibilità di ricollocazione (in contrasto coi fini della norma, pur enunciati e, dunque riconosciuti), dall’altro implicano maggiore spesa pubblica!
Sorge necessariamente la curiosità in merito alla ratio che induca la Sezione Toscana (e abbia indotto prima ancora la Sezione Autonomie) verso una soluzione talmente discutibile e fondata su letture così incoerenti e deboli.
Di certo, è chiaro a tutti, così come alla Corte dei conti, che ai sindaci è molto gradito poter cooptare direttamente dirigenti di proprio gradimento. Pareri, dunque, che non si pongano troppo in rotta con una chiara evidenza dell’apprezzamento della cooptazione diretta di dirigenti particolarmente vicini alla politica sono, oggettivamente, meglio in grado di garantire e mantenere “armonia” tra magistratura contabile e centri di potere.
Sul piano sostanziale il parere della Sezione Toscana, come quello della Sezione Autonomie, espone ogni assunzione con l’articolo 110 alla declaratoria di nullità da parte di qualsiasi giudice ordinario, al quale si rivolga qualche dirigente che all’1.1.2017 resti non ricollocato, anche a causa dei cancelli sbarrati alla propria ricollocazione, legata alla mancata disponibilità di posti dirigenziali, coperti con le cooptazioni.
Sul piano della funzionalità al sistema, questo parerere è solo esemplificativo di tantissimi altri, che disinvoltamente ampliano il raggio della lettura, o lo restringono, in base a percorsi per nulla lineari.
Una revisione della funzione di controllo collaborativo si impone, forse più ancora di altre “riforme epocali” che, invece, sono all’ordine del giorno.
Se il legislatore è caotico, la ridda di pareri resi in modo incoerente è ormai eccessiva. Sarebbe opportuno che i controlli tornassero ad essere resi non dal potere giudiziario, ma da autorità amministrative di controllo, anche per poter consentire di ricorrere in via amministrativa sugli esiti dei controlli stessi.
Appare piuttosto curioso, per altro, che tutta la ricostruzione relativa alla dirigenza a contratto si fondi su un altro aspetto inusitato: il “non luogo a deliberare” disposto sul tema dalla Sezione Autonomie.
La quale, in sintesi, sul tema ha di fatto rinunciato ad esprimersi, attraverso l’istituto del “non luogo a deliberare” invero non disciplinato da nessuna norma, ma ha premesso al non luogo a deliberare un’esposizione interpretativa, che fornisce poi modo per affermare che l’articolo 110 non sarebbe inciso dall’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014. Anche in questo caso, coerenza e linearità dell’operato dell’autorità di controllo non appaiono particolarmente evidenti.
Lo scopo del parere di meglio “illuminare” l’azione di amministrazione attiva, in tal modo pare rendersi evanescente. I pareri finiscono per essere quasi fine a se stessi o esposti al dubbio che possano essere anche solo indirettamente influenzati da altri fini.
Una funzione di controllo sulla ricollocazione avrebbe dovuto esserci, ma molto diversa e certamente più penetrante, tale da scandagliare ogni ipotesi di elusione delle norme: e ce ne sono state tante, tra le quali quella dell’articolo 110 è solo la più eclatante. Il DM 14 settembre 2015 dimostra che il Governo ha avuto chiara questa esigenza, laddove all’articolo 11, comma 2, ha assegnato ai prefetti il compito di vigilare sul rispetto del divieto di effettuare assunzioni a tempo indeterminato previsto dall’articolo 1, commi 424 e 425, a pena di nullità. L’errore è consistito e consiste nell’individuare, per un verso, un’autorità come i prefetti non strutturata per svolgere questo tipo di verifiche e, soprattutto, nel non introdurre un sistema di controlli preventivi rispetto alle assunzioni, sì da esporre il sistema ad un contenzioso dai confini oggi non immaginabili e che dipenderà da quanti dipendenti si ritroveranno in disponibilità a partire dall’1.1.2017.
Un insieme di riforme davvero intese a far cambiare la rotta dovrebbe prendere definitivamente atto che i controlli “collaborativi” hanno nella sostanza fallito. Non sono obbligatori, non condizionano l’efficacia dei provvedimenti, non si inseriscono nelle fasi procedimentali, contengono troppe contraddizioni tra essi e all’interno di ciascuno di essi, non sono ricorribili, sicchè restano fisse le loro conclusioni, anche quando visibilmente affette da vizi logici e giuridici.
Tornare ai veri e propri controlli preventivi apparirebbe una vera e seria riforma. Certo, sarebbe un rispolverare l’antico. Ma, questo deriva dalla circostanza dell’illusione che riformare per riformare sia il “moderno”. Una riforme è realmente “epocale” non perché ampia o perché semplifica o perché cambia radicalmente un insieme di istituti, bensì se è utile. Tra i decreti legislativi approvati di recente dal Governo, quello relativo alla razionalizzazione delle società pubbliche reintroduce i controlli preventivi, proprio allo scopo di far sì che le decisioni degli enti locali di costituire nuove società siano passate ad un approfondito vaglio prima che determinino i loro effetti, evitando le tantissime elusioni e violazioni alle norme sul tema, prodottesi negli ultimi 15 anni. Una strada, finalmente corretta, anche se sconta il problema di affidare detti controlli ancora una volta non ad un’autorità amministrativa, ma ad un giudice e, nel caso di specie, proprio la Corte dei conti, lasciando aperti alcuni problemi operativi, quale, soprattutto, quello della possibilità di ricorrere al Tar su pronunce di organi giurisdizionali indipendenti.
Si tratta di un segnale, forse troppo sporadico, comunque importante. Anche la disciplina dell’anticorruzione, come dettata dall’Anac nei suoi piani nazionali, rivela l’imprescindibilità di ridare spinta e forza ai controlli preventivi.
Nel caso specifico degli incarichi dirigenziali, sarebbe altamente necessario che controlli preventivi verificassero la legittimità di incarichi a contratto quando sarà a regime la riforma indicata dalla legge 124/2015. E’ fortissimo il rischio che dirigenti di ruolo restino privi di incarico, pagati inutilmente per un determinato lasso di tempo ed esposti al licenziamento (oltre che al condizionamento pesantissimo della politica), anche proprio per la copertura disinvolta di posti di ruolo mediante incarichi a contratto.
Il presupposto sia dell’articolo 110 del d.lgs 267/2000, sia dell’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001, per attribuire incarichi dirigenziali, è l’assenza di professionalità nell’ente. Ma, per effetto della riforma, non vi saranno più dotazioni organiche degli enti: i dirigenti apparterranno a ruoli unici nazionali. Sarà ben difficile, se non impossibile, dimostrare l’assenza di professionalità negli albi.
Occorreranno, allora, soggetti capaci di un controllo effettivo, coerente e sostanziale sugli atti di incarico a dirigenti esterni, e, soprattutto, non condizionati in alcun modo dal privilegio che gli organi di governo intendono dare al sistema della cooptazione. I pareri troppo timidi della Corte dei conti sull’articolo 110 dimostrano che la strada da seguire non può essere quella oggi costruita.

Dirigenti a contratto: volute ambiguità per legittimare assunzioni nulle

 

A seguito del parere della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo della Toscana 447/2015, alcuni interpreti (A. Dell’Erba, Incarichi dirigenziali a tempo determinato in www.ilpersonale.it 23/11/2015) e molti operatori hanno tratto la conclusione che gli incarichi dirigenziali ai sensi dell’articolo 110 del d.lgs 267/2000 sono sottratti ai vincoli posti dall’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014.

Scrive il Dell’Erba: “Si deve infine segnalare che, dopo l’implicito parere reso dalla sezione autonomie delle Corte dei Conti con la deliberazione n. 19/2015, il recente parere della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Toscana n. 447 dello scorso 20 ottobre ha esplicitato che le amministrazioni locali possono dare corso ad assunzioni a tempo determinato di dirigenti e responsabili anche negli anni 2015 e 2016. Sulla base di tali indicazioni, il vincolo fissato dalla legge n. 190/2014 (cd legge di stabilità 2015) di riservare le capacità assunzionali di questo biennio al personale in sovrannumero degli enti di area vasta si applica solamente alle assunzioni a tempo indeterminato e non comprende neppure questo tipo di assunzioni”.

Ma, le conclusioni cui giunge l’Autore sono fondate su dati consolidati e certi e, quindi, da considerare condivisibili?

Il primo assunto è che la deliberazione della Sezione Autonomie della Corte dei conti sul tema della legittimità delle assunzioni dei dirigenti a contratto avrebbe “implicitamente” espresso un avviso positivo.

Si tratta di una conclusione che deriva dalla lettura del seguente passaggio della delibera 19/2105 della Sezione Autonomie: “Nella premessa metodologica alla presente disamina delle questioni di massima poste, si è precisato che l’esame delle questioni è limitato alle difficoltà interpretative, sotto il profilo letterale, sistematico e logico, direttamente ed esclusivamente connesse al tenore dell’art. 1, comma 424, della legge 190/2014; altri istituti concernenti altre facoltà assunzionali degli enti interessati, anche se indirettamente rilevanti nell’ambito del lavoro esegetico, restano fuori dal perimetro della questione di massima. La ragione di questa delimitazione dell’ambito esegetico risiede nel fatto che il comma 424 contiene solo un espresso regime derogatorio a specifiche norme che regolano la fattispecie dei limiti e dei vincoli alle assunzioni a tempo indeterminato. Ciò comporta che la pronuncia di orientamenti interpretativi su altre disposizioni non toccate da alcuna novella legislativa esorbita dalla stessa funzione nomofilattica, attesa la diversità della disciplina e delle fattispecie considerate. Tali fattispecie, estranee alle disposizioni contenute nell’art. 1, comma 424 della legge 190/2014, restano confermate nella loro peculiare disciplina normativa anche per quello che attiene ai relativi vincoli previsti dalle leggi”.

La Sezione Autonomie indica, in questo modo, sia pure implicitamente che, allora, le assunzioni mediante l’articolo 110 del d.lgs 267/2000 sono consentite, nonostante l’articolo 1, comma 424?

La risposta è negativa, per una ragione semplicissima: la deliberazione 19/2015 sul punto si esprime in modo non implicito, bensì esplicito, quando chiude il paragrafo relativo con la seguente conclusione: “Gli specifici quesiti in argomento che si ricordano: il primo, teso a conoscere se sia possibile effettuare assunzioni a tempo determinato, nel rispetto dei requisiti previsti dalla legge; il secondo, se sia possibile conferire un incarico dirigenziale ai sensi dell’art. 110, comma 1, del TUEL esorbitano, dunque, secondo i criteri appena enunciati, dal tema delle difficoltà interpretative ed applicative del comma 424; sugli stessi, quindi, non vi è luogo a deliberare”.

Come si nota, la Sezione ha deciso che sul tema non dovesse esprimersi, attraverso il meccanismo perverso del “non luogo a deliberare”, una modalità elegante, ma non normata da nessuna parte, per far apparire di adempiere alla funzione di controllo “collaborativo” prevista dalla legge 131/2003, mentre invece nella sostanza si sfugge a tale controllo, appunto non deliberando, cioè non esprimendosi.

Se, allora, per espressa statuizione la Sezione Autonomie ha deciso di non esprimersi sul quesito relativo alla possibilità o meno di attivare gli incarichi di cui all’articolo 110, stante le previsioni dell’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014, appare assolutamente arbitrario e forzato considerare che, invece, implicitamente la medesima Sezione si sia espressa, sia in un senso (la legittimità delle assunzioni), sia nell’altro (la nullità delle assunzioni).

Una lettura corretta e disincantata di quanto ha affermato la Sezione Autonomie non può che condurre nella rilevazione letterale di ciò che ha deciso: di non pronunciarsi sul tema.

Non c’è, in altre parole, modo di considerare la deliberazione 19/2015 come fonte interpretativa per comprendere se gli incarichi a contratto siano ammissibili nel perdurare del blocco delle assunzioni imposto dall’articolo 1, comma 424, semplicemente perché tale deliberazione nega se stessa come fonte di deliberazione sul tema.

Infatti, la deliberazione della Sezione Autonomie 19/2015 costituisce causa di imbarazzo e di ambiguità anche per le Sezioni regionali di controllo. La delibera 19/2015 invece di svolgere la funzione nomofilattica di indirizzo per le Sezioni regionali di controllo, poiché non si è espressa, cagiona pareri a loro volta ambigui.

Torniamo, allora, al parere della Sezione Toscana 447/2015 per verificare la fondatezza di quanto afferma il Dell’Erba, quando considera tale parere fonte sostanzialmente certa dell’estraneità degli incarichi a contratto alla fattispecie regolata dall’articolo 1, comma 424, della legge finanziaria. Leggiamo, quindi, le conclusioni della Sezione Toscana: “Questa Sezione, come evidenziato anche in altri pareri (Sez. contr. Piemonte n.113/2015, Sez. contr. Toscana n. 244/2015), ritiene, però, anche, utile richiamare l’ente a valutare con attenzione e cautela il ricorso a una forma di assunzione a tempo determinato per la copertura di un posto vacante in dotazione organica, che, secondo le modalità di configurazione concreta, potrebbe essere destinato ai fini assunzionali del citato comma 424, onde non eludere i vincoli ivi previsti”.

Come si nota, allora, il parere della Sezione Toscana non è affatto così tetragono nel considerare compatibili gli incarichi dirigenziali a contratto con le disposizioni del comma 424. Anzi, è esattamente il contrario: la Sezione Toscana (visto che la Sezione Autonomie ha inadempiuto alla funzione nomofilattica sul tema) non è affatto certa che l’assunzione di un dirigente a tempo determinato ai sensi dell’articolo 110 del d.lgs 267/2000 non sia elusiva dei vincoli previsti dall’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014.

Tanto che il parere invita le singole amministrazioni a valutare “con attenzione e cautela” la fattispecie (ma, allora, un parere nell’ambito del controllo “collaborativo” a che serve? Gli enti sanno già che debbono agire sempre con attenzione e cautela…).

La realtà, allora, è una sola: la Corte dei conti non ha adottato alcuna pronuncia chiara sull’ammissibilità di assunzioni ex articolo 110, comma 1, del d.lgs 267/2000 nel perdurare dei vincoli imposti dall’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014. E lascia alla responsabilità di ciascun singolo ente le conseguenze della scelta di tali assunzioni.

Sicchè nessun ente può con efficacia immaginare di salvaguardare dalla declaratoria di nullità contenuta nel comma 424 le assunzioni ex articolo 110, basandosi sui pareri della Corte dei conti. Anche perché, la verifica della liceità o nullità di tali assunzioni potrebbe anche essere svolta in futuro da un giudice ordinario (adito magari da qualche dirigente andato in sovrannumero perché gli enti hanno coperto i posti disponibili della dotazione organica con incarichi a contratto), il quale giudice, come è noto, non terrebbe in alcuna considerazione i pareri della magistratura contabile, ma andrebbe a valutare la sostanza della fattispecie.

E la sostanza è evidentissima: è vero che l’articolo 1, comma 424, si riferisce espressamente alle assunzioni a tempo indeterminato. Ma altrettanto indiscutibile è:

1. a) che le assunzioni a tempo determinato, in generale, non occupando posti dei ruoli, non precludono ai dipendenti provinciali in sovrannumero la possibilità di ricollocazione;


2. b) che le assunzioni dei dirigenti a contratto ai sensi dell’articolo 110, comma 1, del d.lgs 267/2000, sono cosa totalmente diversa dalle ordinarie assunzioni a tempo determinato, proprio perché a differenza di queste vanno a coprire posti della dotazione organica, occupando, dunque, posti che invece dovrebbero essere lasciati nella disponibilità dei dirigenti soprannumerari.

Queste verità da ultimo affermate non sono in alcun modo suscettibili di smentita alcuna. E’ proprio per questo che la Corte dei conti non ha voluto e potuto affermare con chiarezza che l’articolo 110 è comunque lecito.

Appare, in conclusione, estremamente disdicevole che la magistratura contabile si sia mantenuta su un piano di ambiguità, allo scopo evidentemente in senso lato “politico” di non contrastare con la volontà conclamata della politica appunto di largheggiare quanto più possibile (e oltre il possibile) con gli incarichi fiduciari.

Le indicazioni sibilline della Corte dei conti non fanno sicuramente bene al sui magistero, visto che dalla Corte ci si dovrebbero aspettare indicazioni quanto meno chiare e secche, oltre che fondate.

Tuttavia, anche sul piano interpretativo non si fa il bene di nessuno nel dare letture semplificate delle ambigue indicazioni della Corte dei conti. Perché in gioco ci sono posizioni lavorative di persone che rischiano di andare in disponibilità e, comunque, la sanzione della nullità, ben difficilmente evitabile attraverso chiavi di lettura non sostanzialiste e molto ad usum delphini.

 

 

 

#responsabilità #erariale Assolto in #appello Renzi. Sta cambiando qualcosa?

Il 6 febbraio è stata data la notizie che in appello la Corte dei conti ha annullato la condanna comminata in primo grado al premier dalla Sezione giurisdizionale di Firenze della magistratura contabile, con la sentenza 4 agosto 2011, n. 282.

I gradi di giudizio esistono proprio per rivedere le decisioni in primo grado e, dunque, ancorché ad oggi (7 febbraio 2015) non sia ancora disponibile il testo della sentenza, è evidente che in sede di appello la Corte dei conti ha individuato sicuri e certi elementi per sancire l’assenza di responsabilità dell’allora presidente della provincia di Firenze, rispetto al fatto addebitato: l’assunzione di 4 persone “in staff” al presidente ed alcuni assessori provinciali, inquadrati come fossero funzionari della categoria D che richiede la laurea, pur essendone privi.

Le sentenze della Corte dei conti si incentrano su due elementi: l’accertamento del fatto e l’individuazione delle responsabilità.

Il fatto accertato in primo grado risulta del tutto incontrovertibile: quelle assunzioni con inquadramento erroneo sono state effettuate.

In sede di appello, pertanto, la ragione della modifica della decisione in primo grado non può che riguardare il riconoscimento dell’assenza di responsabilità dell’allora presidente. Si vedrà sulla base di quali considerazioni, certamente fondate e incontrovertibili.

Resta, tuttavia, sullo sfondo una sensazione non del tutto piacevole. Sembra si sia instaurata tra Corte dei conti e Governo una sorta di curiosa dialettica, nella quale la magistratura contabile assume il ruolo di severo censore, tuttavia sempre cedevole, alla fine, rispetto alle scelte o alle situazioni sulle quali interviene.

Si veda il caso della nomina dell’ex comandante del corpo di polizia locale a Firenze, Antonella Manzione, a capo del Dipartimento degli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio. La Corte dei conti, in sede di controllo sugli atti del Governo, aveva dapprima evidenziato l’assenza di requisiti di professionalità adeguati all’incarico che il premier aveva attribuito alla sua collaboratrice. Ma, poi, a seguito di osservazioni che in nulla potevano modificare i requisiti professionali, ha dato il via libera.

Vedremo se la stessa cosa si replicherà col nuovo caso aperto dall’assegnazione dell’incarico di dirigente regionale dell’ufficio scolastico della Toscana di Rosa De Pasquale, ex deputata del Partito Democratico rimasta fuori dal Parlamento per una manciata di voti.

Anche in questo caso, la Corte dei conti ha ritenuto non esistere in capo alla destinataria della nomina presidenziale i requisiti richiesti. Nomina, per altro, attivata sulla base di una singolarissima procedura per l’assegnazione di incarichi “mista” tra interpello rivolto ai dirigenti di ruolo e incarico esterno. Infatti, alla nomina della De Pasquale non si è giunti applicando le previsioni dell’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001. Tale norma considera possibile attivare incarichi dirigenziali esterni sulla base dell’accertamento dell’assoluta assenza di professionalità nella dotazione organica dei dirigenti di ruolo. Molti di quelli in ruolo che si erano presentati all’interpello “misto”, pur disponendo di precedenti esperienze di dirigenza in prima fascia, sono stati scartati perché non avevano conoscenza delle peculiarità della regione, introducendosi un inusitato (a fortissimo sospetto di incostituzionalità) criterio di competenza “territoriale”. I 9 rimasti riconosciuti come dotati del requisito di essere già in servizio sul territorio toscano o con pregresse esperienze di servizio in Toscana, sono stati piazzati in altre sedi, così che l’unica restante a disporre di questo inusitato requisito regionale (la Lega esulterebbe) è stata la De Pasquale, cassata, però, dalla magistratura contabile.

La decisione, nonostante i vizi evidentissimi della procedura (ed i rilievi piuttosto approfonditi sulle competenze della De Pasquale), resterà ferma, anche dopo le osservazioni del Governo?

Visti i precedenti riguardanti la Manzione c’è da dubitarne. Anche la decisione della Corte dei conti d’appello, che opera in sede giurisdizionale e non di controllo, occorre precisare, sembra lasciar trasparire un “clima” particolare, nel quale vi pare essere una propensione bonaria alla verifica di quanto di legittimo comunque vi possa essere in scelte e procedure, per quanto censurabili.

Ma, allora, occorrerebbe interrogarsi sul fatto se alla Corte dei conti si stia facendo intraprendere un ruolo in parte nuovo e diverso: controllore e giudice inflessibile, o spunto per evidenziare vizi procedurali e di sostanza, con l’idea di collaborare per la loro qualificazione, comunque, di elementi non tali da giungere ad inficiare l’azione amministrativa compiuta? Insomma, un controllo ed una funzione giurisdizionale prevalentemente “collaborativi”?

Sarebbe giusto apprenderlo e saperlo sul piano non dei comportamenti di fatto, ma delle regole giuridiche. Perché simili approcci collaborativi, per altro estremamente utili e proficui per l’armonia delle istituzioni, non risultano esistere in modo uniforme per tutte le amministrazioni e per tutti i destinatari, politici o meno, delle procedure giurisdizionali.

Certo è che un’evoluzione pare essersi manifestata sia in via sia giuridica, sia di fatto. Non è dato sapere se l’appello della magistratura contabile abbia potuto esonerare da responsabilità il premier in applicazione delle modifiche apportate dal d.l. 90/2014 all’articolo 90 del d.lgs 267/2000, per effetto del quale sarà in effetti possibile negli enti locali assumere i dipendenti degli staff degli organi di governo attribuendo loro qualifica e stipendio addirittura da dirigenti (altro che funzionari di categoria D) pur se non laureati.

O se, invece, avrà dato risalto alla responsabilità gestionale, posto che le assunzioni sono comunque atto specificamente gestionale.

Sta di fatto che, comunque, qualcuno potrà essere portato a malignare. Il deputato Alessandro Di Battista su socialnetworks tempo addietro scrisse: “Siamo dunque in attesa della decisione di appello che, siamo certi, assolverà l’asfaltatore (ed al contempo rottamatore), da ogni accusa”.

Al tempo stesso, Renzi, sui media in merito alla sentenza di primo grado, che (con ragione, stando all’appello) contestava, affermò: “Non si tratta di amici e parenti e se un dirigente ha sbagliato l’inquadramento ce ne assumeremo le responsabilità, ma è difficile accettare l’idea che siano gli amministratori e non i funzionari i responsabili di questi eventuali errori tecnici”.

Siamo contrari ad ogni lettura “cospirazionista” degli eventi. C’è però da capire bene ed esattamente quello che succede.

Perché, recuperando queste dichiarazioni di Renzi, non può non saltare all’occhio quanto esse siano somiglianti ad uno degli emendamenti proposti da Pagliari alla legge delega per la riforma della pubblica amministrazione: “rafforzamento del principio di separazione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione, e del conseguente regime di responsabilità dei dirigenti, anche attraverso l’esclusiva imputabilità agli stessi della responsabilità amministrativo-contabile per l’attività gestionale”.

Il Pagliari e molti altri si sono affrettati a dichiarare che questo emendamento non avrebbe lo scopo di creare uno scudo per gli amministratori, esentati da responsabilità scaricate solo sui dirigenti, affermando che lo scopo sarebbe il contrario: non far incorrere i dirigenti in responsabilità discendenti da decisioni politiche.

Le assunzioni di dipendenti in staff a sindaci e giunte sono esattamente il problema, atti a metà tra la decisione del politico di avvalersi (e selezionare) di uno staff e la decisione, tecnica, che giunge alla concreta assunzione. Le parole a suo tempo pronunciate da Renzi sembrano dare l’interpretazione autentica dell’emendamento Pagliari (che forse, sarà modificato, comunque), esattamente nella direzione della sua funzione a fare da “scudo”.

I prossimi giorni, con la pubblicazione della sentenza d’appello e l’approvazione del testo definitivo del ddl delega sulla pubblica amministrazione contribuiranno a farci capire anche, in parte, quale sarà il ruolo da attendersi per la Corte dei conti in futuro.

#dirigenti a contratto: #meritocrazia al contrario

In Italia vi sono tantissime persone che svolgono la funzione di dirigente pubblico, senza aver mai partecipato ad alcun concorso pubblico. O, anche, senza nemmeno averlo superato.

Eppure, l'articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001 subordina la "chiamata" di costoro a due condizioni:

a) siano "conferiti, fornendone esplicita motivazione, a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale,

b) la particolare e qualificata professionalità sia "non rinvenibile nei ruoli dell'Amministrazione".

Bene. Ma, se un dirigente a contratto partecipa ad un concorso e non lo vince e detto concorso lo vince un altro, come fa a sostenersi che disponga di una particolare e qualificata professionalità, non rinvenibile nell'ente?

Meglio chiedersi ancora: come è possibile dimostrare che un soggetto disponga di una competenza tale da poter essere chiamato a fare il dirigente senza concorso, a dispetto della circostanza che quando partecipa a concorsi non è in grado di superarli?

Questa è una follia organizzativa e giuridica che nell'ordinamento pubblico dura da anni, dal momento che le disposizioni del citato articolo 19, comma 6, a ben vedere tutto sommato restrittive, sono allegramente violate. A misura di dirigente "molto vicino alla cerchia". Come dimostra l'articolo pubblicato il 21 gennaio da Libero: