Spoil system: gli sbandamenti della giurisprudenza

Se c’è un ambito particolarmente sofferto e continuamente oggetto di norme, prassi, sentenze e atti di controllo contraddittori e incoerenti è quello che riguarda gli incarichi dirigenziali e lo spoil system.

Nei giorni scorsi, sono venute in luce tre pronunce molto complicate e di difficile coordinamento tra loro, che, ulteriormente, si incastrano con estrema difficoltà nel disegno di riforma contenuto nella legge 124/2015 che, come noto, mira a potenziare moltissimo lo spoil system, attraverso la formidabile precarizzazione degli incarichi dirigenziali.

Dirigenza: l'indisponibilità dei posti fissata dalla legge 208/2015 siapplica necessariamente anche agli enti locali

La legge 208/2015 non poteva mancare di creare problemi interpretativi, per la verità nel caso di specie, facilmente risolvibili perché oggettivamente di poca fondatezza.

A creare il “caso” è il comma 219 della legge, cui si affida il compito di recuperare, almeno in parte, dalla spesa del personale il finanziamento delle scarsissime risorse da finalizzare al rinnovo contrattuale (circa 300 milioni per i comparti dello Stato; altrettanto si stabilirà, probabilmente, per regioni enti locali).

Il comma 219 dispone che “nelle more dell'adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli 8, 11 e 17 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e dell'attuazione dei commi 422, 423, 424 e 425 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, e successive modificazioni, sono resi indisponibili i posti dirigenziali di prima e seconda fascia delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, come rideterminati in applicazione dell'articolo 2 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successive modificazioni, vacanti alla data del 15 ottobre 2015, tenendo comunque conto del numero dei dirigenti in servizio senza incarico o con incarico di studio e del personale dirigenziale in posizione di comando, distacco, fuori ruolo o aspettativa”.

Tradotto in termini più semplici: non si potranno coprire i posti vacanti di qualifica dirigenziale delle dotazioni organiche delle amministrazioni statali, come già ridotto a seguito della spending review targata Monti, fino a quando non entreranno in vigore i decreti legislativi attuativi della riforma Madia della PA. Tuttavia, resteranno disponibili, i posti per assorbire i dirigenti privi di incarico o con incarichi di studio o in comando.

Questo comma va letto in combinazione col successivo 224: “Resta escluso dalle disposizioni di cui al comma 219 il personale di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, delle città metropolitane e delle province adibito all'esercizio di funzioni fondamentali, degli uffici giudiziari e dell'amministrazione della giustizia, dell'area medica e veterinaria e del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale. É escluso altresì il personale delle Agenzie di cui al decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 157”.

Quindi, non c’è il congelamento delle assunzioni delle qualifiche dirigenziali:

1. per il personale non contrattualizzato;


2. per il personale di province e città metropolitane appartenente alle funzioni fondamentali;


3. per il personale
   
   
   
   1. degli uffici giudiziari e dell’amministrazione giudiziaria
   
   
   2. dell’area medica e veterinaria e dei ruoli del Ssn;


4. per il personale delle Agenzie fiscali.

Sarebbe, però, interessante sapere dal Legislatore a cosa serva la precisazione riferita a province e città metropolitane, visto che a tali enti rimane totalmente ed inviolabilmente vietato di effettuare assunzioni a tempo indeterminato, di dirigenti come di personale di qualsiasi altra qualifica.

Sempre restando sulla questione della dirigenza e della razionalizzazione della spesa, con connessa riduzione dei ruoli, il comma 220 rinvia ad un “decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare entro il 31 gennaio 2016, su proposta del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze” il compito di effettuare “la ricognizione delle dotazioni organiche dirigenziali delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, delle agenzie, degli enti pubblici non economici, degli enti di ricerca, nonché degli enti pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni”.

Si tratta, in effetti, di un adempimento estremamente importante soprattutto in vista della riforma della dirigenza disegnata dall’articolo 11 della legge 124/2015, allo scopo di comprendere quali posti risultino disponibili, visto che è necessario capire che margini di flessibilità vi saranno ai fini della revisione degli incarichi e della copertura dei posti vacanti. Specie perché tale copertura avverrà in tempi estremamente lunghi: infatti il sistema del corso-concorso e dei concorsi previsto dalla legge 124/2015 richiede un periodo di tre anni prima di consolidare nei ruoli i nuovi dirigenti.

Anche regioni ed enti locali sono chiamati, dal comma 221, ad effettuare la “ricognizione delle proprie dotazioni organiche dirigenziali secondo i rispettivi ordinamenti”, nonché il “riordino delle competenze degli uffici dirigenziali, eliminando eventuali duplicazioni”. Ovviamente, si tratta di adempimenti di particolare rilievo per le grandi città e le regioni, enti nei quali è più facile riscontrare casi eventuali di duplicazioni, rispetto a comuni di dimensioni maggiormente contenute ove le dotazioni organiche dirigenziali risultano molto più ristrette.

A proposito di regioni ed enti locali, tornando al problema interpretativo riguardante il comma 219, secondo parte della dottrina[1] il comma 219 non si applicherebbe alla dirigenza locale e regionale.

A suffragare la teoria secondo la quale il comma 219 limiterebbe la propria portata applicativa alle sole amministrazioni dello Stato vi sarebbero due ordini di ragioni.

Un primo, si riferisce ad un’interpretazione letterale. Il comma, infatti:

1. dispone che “sono resi indisponibili i posti dirigenziali di prima e seconda fascia”; ma, la distinzione della dirigenza in prima e seconda fascia non esiste nel comparto regioni-enti locali;


2. l’indisponibilità riguarda i posti dirigenziali della dotazione organica “come rideterminati in applicazione dell'articolo 2 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successive modificazioni”; ma, l’obbligo di rideterminazione previsto dall’articolo 2 della manovra Monti riguardava esclusivamente le amministrazioni dello Stato.

Da qui, dunque, il fronte interpretativo teso a ritenere l’inapplicabilità del comma 219 agli enti locali ritiene di rinvenire la dimostrazione certa della propria teoria.

Tuttavia, questa motivazione di ordine letterale non pare assolutamente poter costituire la base convincente per escludere gli enti locali dall’obbligo di rendere indisponibile i posti della dotazione organica.

E’ proprio l’interpretazione letterale che non lo consente, perché il comma 219 impone di rendere indisponibili i posti dirigenziali delle dotazioni organiche, vacanti alla data del 15 ottobre 2015 “delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni”. Il comma si riferisce in modo evidentissimo a tutte le amministrazioni pubbliche elencate nell’articolo 1, comma 2[2], del d.lgs 165/2001, tra le quali sono compresi regioni ed enti locali. Non c’è esclusione alcuna. Al contrario, come visto prima, la legge 208/2015 si premura di escludere espressamente dall’obbligo di rendere indisponibili i posti dirigenziali della dotazione organica, limitatamente al personale non contrattualizzato, al personale di province e città metropolitane appartenente alle funzioni fondamentali (anche se province e città metropolitane non possono assumere nessun dipendenti), al personale personale degli uffici giudiziari e dell’amministrazione giudiziaria, al personale dell’area medica e veterinaria e dei ruoli del Ssn e al personale delle Agenzie fiscali.

Poiché la legge 208/2015 ha indicato in modo estremamente chiaro gli ambiti ai quali non si estende l’applicazione dell’obbligo di rendere indisponibili i posti dirigenziali della dotazione organica, con un’elencazione tassativa e in questa elencazione non sono presenti i dirigenti degli enti locali, proprio l’interpretazione letterale, che non si limiti a soli piccoli stralci del comma 219, dimostra che esso comma si applichi necessariamente anche agli enti locali.

Il riferimento alla rideterminazione dei posti imposto alle sole amministrazioni statali dall’articolo 2 del d.l. 95/2012, è solo un accidente della norma, inserito per indicare che le amministrazioni soggette al citato articolo 2 del d.l. 95/2012 debbono, ovviamente, rendere indisponibili i posti vacanti al 15 ottobre 2015, tenendo conto del riordino posto in essere e nulla più. Tale inciso della norma non vale certo ad escludere dall’obbligo le amministrazioni che non fossero state obbligate a riordinare i posti dirigenziali.

Tra l’altro, non è da dimenticare che il citato d.l. 95/2012 aveva previsto anche in capo agli enti locali la rideterminazione delle dotazioni organiche, per effetto dell’articolo 12, comma 8[3]. E’ un ulteriore accidente che, poi, non sia stato dato seguito alle previsioni di tale norma. E’ per questa ragione che il comma 219 prende in considerazione in modo espresso solo l’adempimento all’articolo 2 del d.l. 95/2012.

Che, sul piano letterale, l’inciso riferito a tale norma sia solo un elemento accidentale, dunque non essenziale, lo dimostra la circostanza che cancellando le parole “come rideterminati in applicazione dell'articolo 2 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successive modificazioni” la norma né perde di significato, né cambia la sua portata: anche se il legislatore non avesse introdotto questo inciso, è perfettamente evidente che possono essere resi indisponibili solo i posti dirigenziali delle dotazioni organiche come rideterminati.

Un secondo ordine di argomentazioni si fonda sull’autonomia costituzionalmente garantita delle autonomie locali. Dunque, sulla base di una interpretazione “costituzionalmente orientata”, il comma 219 non sarebbe applicabile alle regioni e agli enti locali, dal momento che ai sensi dell'articolo 117, comma 6 della Costituzione,detti enti hanno potestà regolamentare “in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”.

Si tratta di un’argomentazione piuttosto debole, per risultare persuasiva e convincente.

Si rispolvera un tema ormai chiarito molte volte dalla Corte costituzionale: la potestà organizzativa di regioni ed enti locali, si svolge mediante i regolamenti, norme subordinate alla legge, che, per altro, non possono intaccare la potestà legislativa esclusiva dello Stato.

Nel caso di specie, la legge 208/2015 appartiene con ogni evidenza alla materia trasversale del coordinamento della finanza pubblica, spettante in via esclusiva alla potestà dello Stato, ai sensi dell’articolo 119, comma 2, della Costituzione. Dunque, né i regolamenti possono derogare alla legge, né si può immaginare che lo Stato non disponga del potere di esercitare il coordinamento della finanza pubblica, imponendo vincoli di spesa come quelli oggetti del comma 219, che congela la possibilità di assumere, con alcune eccezioni, dirigenti pubblici, proprio allo scopo di conseguire effetti di risparmio, coinvolgendo pienamente anche gli enti locali.

Nessun vulnus all’autonomia costituzionale di regioni ed enti locali pare derivare dal comma 219 anche per altre ragioni. In primo luogo, il comma 219 non è una disposizione a regime, ma solo transitoria: opera, come essa stessa dispone, solo “nelle more dell'adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli 8, 11 e 17 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e dell'attuazione dei commi 422, 423, 424 e 425 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, e successive modificazioni”.

Dunque, l’indisponibilità è solo temporanea. Ed ha un fine ulteriore all’attuazione dei principi di coordinamento della finanza pubblica: preparare il terreno all’attuazione della riforma della dirigenza pubblica disposta dalla legge 124/2015, all’evidente scopo di non incrementare il numero dei dirigenti, mentre è ancora in corso la ricognizione corretta dei posti disponibili, in vista della creazione del “mercato” della dirigenza previsto dall’articolo 11 della legge Madia, che impone al suo avvio coerenza tra i posti disponibili e i dirigenti incaricati, per evitare che vi possa essere un esubero dei secondi, rispetto ai primi, tale da inchiodare il sistema prima ancora che parta.

Ricordando che l’articolo 11 della legge 124/2015 riordina la dirigenza in un ruolo unico, in realtà composto di tre ruoli tra di loro, però, perfettamente interscambiabili, quello dei dirigenti statali, quello dei dirigenti regionali e quello dei dirigenti degli enti locali, è del tutto irrazionale immaginare che le sole amministrazioni statali debbano rendere indisponibili i posti dirigenziali della dotazione organica, ai fini dell’attuazione della legge.

Trattandosi, in questo caso, di una normativa direttamente incidente sui rapporti di lavoro, lo Stato dispone di integrale ed esclusiva potestà legislativa, ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lettera g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, nonché, soprattutto, nella lettera l) in tema di ordinamento civile (e connessa formazione dei rapporti di lavoro).

Pertanto, l’articolo 1, comma 219, della legge 208/2015 non incide negativamente in alcun modo l’autonomia costituzionalmente garantita di regioni ed enti locali e, dunque, non si può che confermarne la sua completa applicazione anche a detti enti.

D’altra parte, la conferma che gli enti locali debbono rendere indisponibili i posti vacanti dirigenziali è data dal successivo comma 224, che elenca categorie di personale escluso dal divieto del comma 219 (tra cui il personale non contrattualizzato), specificando che sono da escludere i dipendenti delle città metropolitane e delle province adibito all’esercizio di funzioni fondamentali. Se gli enti locali non fossero coinvolti nel divieto di cui al comma 219 tale precisazione non sarebbe stata necessaria. Pertanto, comuni e aree vaste non potranno effettuare assunzioni ai sensi dell’articolo 110, comma 1, del d.lgs 267/2000, in quanto si tratta di contratti a termine entro la dotazione. Si può ritenere, invece, applicabile il comma 2 dell’articolo 110

Finchè non si saranno avverate le condizioni indicate prima, il comma 219 impedisce di coprire i posti della dotazione organica, e, dunque, impedisce non solo le assunzioni a tempo indeterminato, ma anche quelle a tempo determinato, disciplinate dall’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001 e dall’articolo 110, comma 1, del d.lgs 267/2000.

Infatti gli incarichi dirigenziali “a contratto”, cioè a tempo determinato, disciplinati da tali disposizioni sono finalizzati a coprire posti dotazionali. Sicchè, se i posti vacanti sono resi indisponibili, questo vale tanto per la copertura a tempo indeterminato, quanto per gli incarichi a contratto.

La tagliola è particolarmente forte, tanto che gli incarichi dirigenziali conferiti a copertura dei posti da rendere indisponibili dopo il 15 ottobre 2015 e fino all’1.1.2016 cessano di diritto alla data dell’1.1.2016, con risoluzione dei relativi contratti.

Ai sensi del penultimo periodo del comma 219, “sono fatti salvi i casi per i quali, alla data del 15 ottobre 2015, sia stato avviato il procedimento per il conferimento dell'incarico e, anche dopo la data di entrata in vigore della presente legge, quelli concernenti i posti dirigenziali in enti pubblici nazionali o strutture organizzative istituiti dopo il 31 dicembre 2011, i posti dirigenziali specificamente previsti dalla legge o appartenenti a strutture organizzative oggetto di riordino negli anni 2014 e 2015 con riduzione del numero dei posti e, comunque, gli incarichi conferiti a dirigenti assunti per concorso pubblico bandito prima della data di entrata in vigore della presente legge o da espletare a norma del comma 216, oppure in applicazione delle procedure di mobilità previste dalla legge”.

[1] Vedasi P. Monea e M. Mordenti “Organici congelati e turn over dei dirigenti, agli enti locali serve un'esclusione esplicita” ne Il Quotidiano degli enti locali, ed. Il Sole24Ore del 13 gennaio 2015,. Contra, R. Nobile, Nuove indicazioni in materia di assunzioni di dirigenti negli enti locali e legge di stabilità per il 2016, in La gazzetta degli enti locali, ed. Maggioli del 15 gennaio 2015.

[2] Se ne riporta il testo: “Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti i del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI”.

[3] Se ne riporta il testo: “Fermi restando i vincoli assunzionali di cui all’articolo 76, del decreto-legge n. 112 del 2008 convertito con legge n. 133 del 2008, e successive modificazioni ed integrazioni, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanare entro il 31 dicembre 2012 d’intesa con Conferenza Stato-città ed autonomie locali, sono stabiliti i parametri di virtuosità per la determinazione delle dotazioni organiche degli enti locali, tenendo prioritariamente conto del rapporto tra dipendenti e popolazione residente. A tal fine è determinata la media nazionale del personale in servizio presso gli enti, considerando anche le unità di personale in servizio presso le società di cui all’articolo 76, comma 7, terzo periodo, del citato decreto-legge n. 112 del 2008. A decorrere dalla data di efficacia del decreto gli enti che risultino collocati ad un livello superiore del 20 per cento rispetto alla media non possono effettuare assunzioni a qualsiasi titolo; gli enti che risultino collocati ad un livello superiore del 40 per cento rispetto alla media applicano le misure di gestione delle eventuali situazioni di soprannumero di cui all’articolo 2, comma 11, e seguenti”.

Legge di stabilità sempre con maxiemendamento e fiducia

Come era ampiamente previsto e prevedibile, a novembre è arrivato puntuale il maxiemendamento alla legge di stabilità, con tanto di voto di fiducia al Senato, in attesa di modifiche alla Camera, per il successivo voto finale, sempre con fiducia, di nuovo a Palazzo Madama.

I rituali di fine anno riguardanti la legge di finanza pubblica restano sempre identici a se stessi. In questo caso non c’è rottamazione che tenga. Come sempre uguali sono gli equilibri finanziari della manovra nel suo complesso: precari, molto precari, visto che oltre 2/3 sono coperti con crescita di deficit (e dunque di debito pubblico).

Le novità, quindi, del disegno di legge di stabilità, a parte qualche sanatoria alle illegittime gestioni dei bilanci delle regioni e della disciplina dei tributi locali e la solita complicazione alla tassazione sulla casa, sono ben poche, anche nel confronto col testo inizialmente approvato dal Consiglio dei ministri, in enorme ritardo rispetto al termine di presentazione al Parlamento.

Nella monotonia di modi e temi, va dato atto al Governo di aver almeno rispettato uno degli impegni: spingere il Parlamento a modificare il micidiale patto di stabilità che da anni attanaglia regioni ed enti locali. Il 2016 vedrà la fine, si spera definitiva, della paradossale competenza mista che ha bloccato per anni investimenti e pagamenti, per tornare ad una visione più equilibrata: un saldo di competenza di parte corrente, sia pure molto rigoroso.

Per il resto, riguardo a temi strettamente inerenti le amministrazioni, le ricette sono sempre identiche. Sugli appalti si continua ad inseguire vanamente la riduzione delle stazioni appaltanti, col risultato di aver reso la disciplina delle acquisizioni un labirinto di regole che si spera venga presto superato e razionalizzato, cogliendo l’occasione data dalla riforma del codice dei contratti.

E’ il lavoro pubblico a fornire il quadro maggiormente deludente, sebbene le disposizioni specificamente ad esso dedicate dal disegno di legge siano poche.

Nella realtà, di altro non si tratta se non di proseguire da un lato lungo la strada aperta dal Governo Monti, dall’altra di permettere in qualche modo di portare a termine il pastrocchio della ricollocazione dei dipendenti di province e città metropolitane.

Il tutto, con l’intento di raggirare attuare la sentenza della Corte costituzionale 178/2015, che ha riconosciuto l’incostituzionalità del blocco della contrattazione, stanziando pochissime risorse per i rinnovi, da un lato, e dall’altro ripristinando, sia pure sotto vesti parzialmente nuove, vincoli scaduti del d.l. 78/2010, norma proprio alla base della pronuncia di incostituzionalità della Consulta.

Il primo comma di interesse è il 118m, che cerca di recuperare dalla spesa del personale parte delle scarsissime risorse da finalizzare al rinnovo contrattuale. Sicchè si stabilisce che “nelle more dell'adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli 8, 11 e 17 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e dell'attuazione dei commi 422, 423, 424 e 425 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, e successive modificazioni, sono resi indisponibili i posti dirigenziali di prima e seconda fascia delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, come rideterminati in applicazione dell'articolo 2 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successive modificazioni, vacanti alla data del 15 ottobre 2015, tenendo comunque conto del numero dei dirigenti in servizio senza incarico o con incarico di studio e del personale dirigenziale in posizione di comando, distacco, fuori ruolo o aspettativa”.

Tradotto in termini più semplici: non si potranno coprire i posti vacanti di qualifica dirigenziale delle dotazioni organiche delle amministrazioni statali, come già ridotto a seguito della spending review targata Monti, fino a quando non entreranno in vigore i decreti legislativi attuativi della riforma Madia della PA. Tuttavia, resteranno disponibili, a quanto pare di capire, i posti per assorbire i dirigenti privi di incarico o con incarichi di studio o in comando.

Questo comma va letto in combinazione col successivo 123: “Resta escluso dalle disposizioni di cui al comma 118 il personale di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, delle città metropolitane e delle province adibito all'esercizio di funzioni fondamentali, degli uffici giudiziari e dell'amministrazione della giustizia, dell'area medica e veterinaria e del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale. É escluso altresì il personale delle Agenzie di cui al decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 157”.

Quindi, non c’è il congelamento delle assunzioni delle qualifiche dirigenziali:

1. per il personale non contrattualizzato;


2. per il personale di province e città metropolitane appartenente alle funzioni fondamentali;


3. per il personale
   
   
   
   1. degli uffici giudiziari e dell’amministrazione giudiziaria
   
   
   2. dell’area medica e veterinaria e dei ruoli del Ssn;
   
   
   
   


4. per il personale delle Agenzie fiscali.

Sarebbe, però, interessante sapere dal Legislatore a cosa serva la precisazione riferita a province e città metropolitane, visto che a tali enti rimane totalmente ed inviolabilmente vietato di effettuare assunzioni a tempo indeterminato, di dirigenti come di personale di qualsiasi altra qualifica.

Sempre restando sulla questione della dirigenza e della razionalizzazione della spesa, con connessa riduzione dei ruoli, il comma 119 rinvia ad un “decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare entro il 31 gennaio 2016, su proposta del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze” il compito di effettuare “la ricognizione delle dotazioni organiche dirigenziali delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, delle agenzie, degli enti pubblici non economici, degli enti di ricerca, nonché degli enti pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni”.

Si tratta, in effetti, di un adempimento estremamente importante soprattutto in vista della riforma della dirigenza disegnata dall’articolo 11 della legge 124/2015, allo scopo di comprendere quali posti risultino disponibili, visto che è necessario capire che margini di flessibilità vi saranno ai fini della revisione degli incarichi e della copertura dei posti vacanti. Specie perché tale copertura avverrà in tempi estremamente lunghi: infatti il sistema del corso concorso e dei concorsi previsto dalla legge 124/2015 richiede un periodo di tre anni prima di consolidare nei ruoli i nuovi dirigenti.

Anche regioni ed enti locali sono chiamati, dal comma 120, ad effettuare la “ricognizione delle proprie dotazioni organiche dirigenziali secondo i rispettivi ordinamenti”, nonché il “riordino delle competenze degli uffici dirigenziali, eliminando eventuali duplicazioni”. Ovviamente, si tratta di adempimenti di particolare rilievo per le grandi città e le regioni, enti nei quali è più facile riscontrare casi eventuali di duplicazioni, rispetto a comuni di dimensioni maggiormente contenute ove le dotazioni organiche dirigenziali risultano molto più ristrette.

Il comma 120, tuttavia, si segnala per la soluzione che pone al problema sollevato da un indirizzo della giurisprudenza amministrativa eccessivamente formalista, secondo il quale l’avvocatura dei comuni ed i comandanti della polizia locale non solo non possano essere inserite in strutture dirigenziali più ampie, ma, soprattutto, possano svolgere esclusivamente detti incarichi, senza commistioni. Il che crea comprensibili problemi organizzativi esattamente ai comuni di dimensioni medio piccole.

Il comma risolve il problema, stabilendo che “Allo scopo di garantire la maggior flessibilità della figura dirigenziale nonché il corretto funzionamento degli uffici, il conferimento degli incarichi dirigenziali può essere attribuito senza alcun vincolo di esclusività anche al dirigente dell'avvocatura civica e della polizia municipale”.

Ma, l’esiguità della dotazione organica dirigenziale degli enti di minori dimensioni pone anche il problema, in verità irrisolvibile, della loro rotazione. Anche in questo caso, il comma 120 del ddl di stabilità sacrifica la forma e le velleità della normativa anticorruzione alla sostanza: “Per la medesima finalità, non trovano applicazione le disposizioni adottate ai sensi dell'articolo 1, comma 5, della legge 6 novembre 2012, n. 190, ove la dimensione dell'ente risulti incompatibile con la rotazione dell'incarico dirigenziale”.

Il comma 124 introduce un’intersecazione di difficile comprensione (e probabilmente scarsa utilità), con le disposizioni del “salva Roma” a proposito dei rimedi apprestati alla costituzione e/o distribuzione del salario accessorio affetta da vizi di legittimità.

Il comma prevede che “Le regioni e gli enti locali che hanno conseguito gli obiettivi di finanza, pubblica possono compensare le somme da recuperare di cui al primo periodo del comma 1 dell'articolo 4 del decreto-legge 6 marzo 2014, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 maggio 2014, n. 68, anche attraverso l'utilizzo dei risparmi effettivamente derivanti dalle misure di razionalizzazione organizzativa adottate ai sensi del comma 120, certificati dall'organo di revisione, comprensivi di quelli derivanti dall'applicazione del comma 126”.

La disposizione di futura introduzione nell’ordinamento è molto simile a quanto già previsto appunto dall’articolo 4 del “decreto salva Roma”. Esso, infatti, già consente di utilizzare i risparmi derivanti dalla razionalizzazione delle dotazioni organiche dirigenziali (estendendo agli enti locali misure che il d.l. 95/2012 indica alle amministrazioni statali). Dunque, il riordino della dirigenza come derivante dall’attuazione del comma 120 del ddl di stabilità appare palpabilmente di scarsissima utilità.

Non appare, poi, chiaro quali sarebbero i risparmi utilizzabili per attutire gli effetti del taglio alle risorse decentrate allo scopo di sanarne i vizi, scaturenti dall’applicazione del comma 126.

E’ opportuno riportare, allora, il testo di tale comma 126: “Le amministrazioni di cui all'articolo 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014 n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, e successive modificazioni, possono procedere, per gli anni 2016, 2017 e 2018, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato di qualifica non dirigenziale nel limite di un contingente di personale corrispondente, per ciascuno dei predetti anni, ad una spesa pari al 25 per cento di quella relativa al medesimo personale cessato nell'anno precedente. In relazione a quanto previsto dal primo periodo del presente comma, al solo fine di definire il processo di mobilità del personale degli enti di area vasta destinato a funzioni non fondamentali, come individuato dall'articolo 1, comma 421, della legge n. 190 del 2014, restano ferme le percentuali stabilite dall'articolo 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114. Il comma 5-quater dell'articolo 3 del decreto-legge 24 giugno 2014, n, 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, è disapplicato con riferimento agli anni 2017 e 2018”.

Esaminiamo, intanto, in modo da razionalizzarlo, il contenuto sostanziale. Il comma contiene una serie di precetti:

1. un giro di vite al tetto al turn-over, che viene drasticamente abbassato per tutti gli anni 2016, 2017 e 2018 al solo 25% della spesa del personale non avente qualifica dirigenziale (le assunzioni dei dirigenti sono sostanzialmente bloccate, come visto sopra) cessato l’anno precedente. Il tutto, in barba alla flessibilizzazione delle assunzioni e della “staffetta generazionale” di cui si era tanto sproloquiato nel 2014, a seguito dell’approvazione del d.l. 90/2014;


2. la conferma del regime di congelamento delle assunzioni disposto dall’articolo 1, comma 424, della legge 190/2014, per agevolare la ricollocazione del personale provinciale in sovrannumero con:
   
   
   
   1. la precisazione che nel 2016, ultimo anno di applicazione del regime straordinario di cui al citato articolo 1, comma 424, resta ferma la percentuale dell’80% della spesa del personale cessato l’anno precedente;
   
   
   
   


3. la disapplicazione, per i soli anni 2017 e 2018, del “bonus” concesso agli enti virtuosi dall’articolo 3, comma 5-quater, del d.l. 90/2014, a mente del quale agli enti locali la cui incidenza delle spese di personale sulla spesa corrente è pari o inferiore al 25 per cento, possono procedere ad assunzioni a tempo indeterminato entro il 100% del turn over.

Il comma 126, come si nota, non brilla assolutamente per chiarezza e sistematicità e sarà fonte certa di intoppi operativi ed interpretativi.

Si può, però, affermare che, fino a quando non si sarà concluso il processo di ricollocazione dei poco meno di 2.000 dipendenti provinciali ancora in sovrannumero, nel 2016 gli enti locali avranno ancora in sostanza la possibilità di destinare a tali ricollocazioni il 100 della spesa delle cessazioni avvenute nel 2016, detratte (se vi sono) le spese per assunzioni di vincitori di concorsi appartenenti a graduatorie vigenti o approvate alla data dell’1.1.2015.

Invece, le assunzioni non riferite al personale delle province in sovrannumero potranno essere finanziate:

1. con le risorse del triennio 2012-2014 non spese (ma, in realtà le risorse del 2014 dovrebbero essere state erose dalle esigenze di ricollocazione del personale provinciale del 2015…);


2. con il 25% della spesa del personale cessato, che finanzia nella sostanza le assunzioni ammesse dal combinato disposto della deliberazione della Sezione Autonomie della Corte dei conti 19/2015 e dell’articolo 4 del d.l. 78/2015: di fatto, le figure da adibire ai servizi sociali e dell’istruzione, caratterizzati da profili infungibili o titoli di studio del tutto peculiari (educatori asili nido e assistenti sociali).

Se nel 2016 si chiuderà la vicenda della ricollocazione, allora si ripristineranno le vecchie regole: niente più congelamento delle assunzioni, ma il limite sarà quello del 25% della spesa del personale cessato nel 2015; probabilmente sarà utilizzabile, però, l’incentivo per gli enti virtuosi, previsto dall’articolo 3, comma 5-quater, del d.l. 90/2014, ma per l’ultima volta, visto che non sarà applicabile negli anni 2017 e 2018.

Chiusa con un senso di vertigini la descrizione del comma 126, non resta che tornare a chiedersi, ma senza risposta, quali possano essere i risparmi ricavabili dalla disciplina ivi dettata, ai fini della riduzione degli oneri sulla contrattazione decentrata, per sanarne i vizi.

Il gran finale è da riservare al comma 128, norma che sarebbe assai piaciuta a Giambattista Vico e Giuseppe Tomasi di Lampedusa, visto che rappresenta l’eterno perpetuarsi di un divenire destinato a trasformarsi nell’eguale a se stesso. Il comma, di fatto, ripristina sia pure in forme leggermente diverse, le famigerate disposizioni dell’articolo 9, commi 1 e 2-bis, del d.l. 78/2010, reintroducendo il blocco della contrattazione decentrata: “Nelle more dell'adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli 11 e 17 della legge 7 agosto 2015, n. 124, con particolare riferimento all'omogeneizzazione del trattamento economico fondamentale e accessorio della dirigenza, tenuto conto delle esigenze di finanza pubblica, a decorrere dal 1° gennaio 2016 l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, Gomma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, non può superare il corrispondente importo determinato per l’anno 2015 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio, tenendo conto del personale assumibile ai sensi della normativa vigente”.

Per quanto la norma non sia destinata a durare a lungo, in quanto l’attuazione della riforma Madia della PA dovrebbe farne cessare l’efficacia, per un tempo difficilmente inferiore all’anno 2016 sortirà effetti già noti e visti:

1. fissare un tetto all’ammontare complessivo delle risorse decentrate, che non sarà più quello del 2010, bensì quello del 2015, oltre il quale non sarà possibile spingersi;


2. ridurre detto ammontare in proporzione alla cessazione del personale in servizio.

C’è, però, una new entry (perché il passato si ripete, ma mai, in effetti, esattamente uguale, bensì sempre entropizzato da vizi deformanti): la necessità di tenere conto “del personale assumbile ai sensi della normativa vigente”. Si tratta di una fantastica espressione che nemmeno la Sibilla cumana sarebbe riuscita a rendere più criptica. Così, nel 2016 ci sarà occasione non solo di rispolverare i conteggi più assurdi e ovviamente mai dettati dal legislatore su come computare i tagli da apportare ai fondi decentrati per effetto delle cessazioni, ma anche di scervellarsi per capire cosa mai significhi effettuare quei tagli, ma tenendo conto del personale assumibile: cioè, tagliarli solo se non sia assunto il personale assumibile? O solo fino per il periodo nel quale detto personale non sia assunto?

Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, Aran, Funzione Pubblica e Ragioneria generale dello stato possono essere contenti: scaldino i motori: il 2016 sarà occasione per rendere ancora più caotico l’ordinamento con pareri che, come sempre, diranno tutto ed il suo esatto contrario.

 

I dirigenti finanziano gli aumenti contrattuali

L’aumento contrattuale di 200 milioni previsto per il settore pubblico sarà finanziato in grande parte da un inusitato intervento sulla dirigenza pubblica.

L’idea del Governo è evitare che gli incrementi contrattuali gravino sulla spesa pubblica, comportandone un aumento. Quindi, gli aumenti non debbono modificare il perimetro complessivo della spesa (circa 163 miliardi) e vanno reperiti attraverso una redistribuzione della spesa medesima. Sicchè, si pensa di sottrarre la cifra di 200 milioni ai dirigenti.

Il testo del disegno di legge non consente, per ora, di valutare esattamente la portata della decisione.

Sulla dirigenza pubblica, infatti, da anni si insiste in una serie di equivoci, esaltati da analisi dal vago sapore populistico che però possono anche fruttare incarichi da aiuto commissario alla spending review, che confondono le idee.

Si afferma, per esempio, che i dirigenti pubblici siano circa 170 mila e che complessivamente la spesa per il loro trattamento economico ammonti a circa 13 miliardi.

Queste indicazioni sono largamente imprecise, perché considerano nella dirigenza anche magistrati (che nulla hanno a che vedere con l’ordinamento del lavoro: sono dipendenti della Repubblica, ma appartengono ad un potere separato), ufficiali delle forze armate e dell’ordine e, soprattutto, i circa 115 mila medici del servizio sanitario nazionale, tutti inquadrati come dirigenti per effetto delle curiose norme italiane. Solo per super plotone dei dirigenti medici la spesa è di circa 9,5 miliardi.

Escludendo tutti questi soggetti, i dirigenti pubblici veri e propri ammontano a circa 51.000 e il costo complessivo è di poco più di 4 miliardi l’anno.

Allora, una prima cosa da capire è: l’intervento finanziario previsto vale per i soli dirigenti veri e propri, oppure anche per le categorie come i magistrati e gli ufficiali delle forze armate e, soprattutto, della dirigenza medica?

Si capisce perfettamente, infatti, che l’onere economico dei dirigenti risulta radicalmente diverso se si compie una scelta o l’altra.

Sembra, inoltre, che il taglio di 200 milioni al costo della dirigenza riguarderà la retribuzione di risultato. Essa, alla luce dei contratti collettivi nazionali di lavoro di comparto, corrisponde circa al 15% del salario accessorio, che finanzia oltre alla retribuzione di risultato anche quella di posizione, cioè il peso dell’incarico dirigenziale sostenuto. Complessivamente, il salario accessorio in media si avvicina al 40% della retribuzione nel suo complesso.

Allora, se l’intervento riguarderà l’intera dirigenza, occorre stimare il 40% della spesa complessiva di 13 miliardi circa, che dà come salario accessorio un totale di 5,2 miliardi, il cui 15% ammonta a 780 milioni. Un taglio di 200 milioni significa una riduzione media di circa il 25% del salario accessorio dell’intera dirigenza.

Se, invece, si intervenisse solo nei confronti dei circa 51.000 dirigenti veri e propri, la spesa complessiva sarebbe di circa 5 miliardi; il 40% darebbe la somma di euro 2 miliardi quale ammontare del salario accessorio; il 15% da risultato ammonterebbe, allora, a 300 milioni, sicchè il taglio di 200 milioni equivarrebbe al 67% della retribuzione per la performance.

Laddove la proporzione fosse questa, si finirebbe per scontrarsi frontalmente sia con la riforma-Brunetta, il d.lgs 150/2009, rendendo sostanzialmente inutili i complessi sistemi di valutazione della performance della dirigenza; sia anche con le indicazioni della legge-Madia, la 124/2015 di delega per la riforma della PA, che proprio sulla valutazione della dirigenza pubblica e sul “merito”, punta per potenziare e rendere ancora più evidenti gli effetti della riforma Brunetta.

Non solo. L’idea di intervenire sul trattamento economico dei dirigenti ormai è presente da anni e già nei testi preparatori del d.l. 66/2014 erano emerse proposte per la determinazione di “tetti” variabili a seconda delle fasce dirigenziali. Tuttavia, immaginare di incidere drasticamente sui fondi di risultato dei dirigenti, apre il rischio di attivare un altro contenzioso, probabilmente perdente, con la Corte costituzionale. La Consulta, infatti, pochi anni fa ebbe modo di stroncare un intervento simile: il contributo “di solidarietà” richiesto ai trattamenti economici dirigenziali complessivi anche della retribuzione di risultato, superiori ai 90.000 euro. Ciò perché interventi di simile natura finiscono per coincidere con prelievi fiscali mirati, come tali non conformi alle regole costituzionali sull’imposizione fiscale.

Garbuglio-mansioni nella riforma PA

Funzionari al posto di dirigenti che non si sa presso quali amministrazioni presteranno lavoro e dirigenti che passano a funzionari, anche in questo caso in assenza di chiarezza su come e dove presteranno servizio.

La legge 124/2015, di delega per la riforma della PA, riesce in un colpo solo a creare enorme confusione sulla dirigenza pubblica, al punto da non riuscire a comprendere quali saranno le modalità per attivare il servizio dei funzionari destinati a diventare dirigenti ed i dirigenti demansionati a funzionari.

Il tutto è frutto di un’evidente confusione circa le mansioni. La legge è impostata in maniera molto evidente su un sistema di “porte flessibili” tra ruolo unico della dirigenza e qualifica di funzionario, necessaria per accedervi.

Infatti, con la regolazione dell’accesso tramite corso-concorso si prevede che l’accesso ai ruoli avvenga successivamente all’assunzione in qualità di funzionari; il sistema, invece, del demansionamento per i dirigenti, permette loro di essere “degradati” come funzionari. Un abbattimento oggettivamente confusionario, dunque, delle soglie che separano le carriere. Soglie, nel caso di specie, piuttosto forti e rilevanti, posto che la Corte costituzionale, con la celeberrima sentenza 37/2015 ha ribadito a chiarissime lettere che la carriera di funzionario e quella di dirigente è totalmente diversa, tanto che in via ordinaria ai funzionari non possono essere assegnati incarichi dirigenziali, nemmeno in applicazione dell’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001 o di norme regolamentari a questo ispirate.

L’impostazione, dunque, della legge 124/2015 non può che essere complessa e di difficile coordinamento con i principi desunti dalla Costituzione. E’ uno dei non pochi passaggi, per altro, a forte rischio di incostituzionalità, anche se occorre necessariamente comprendere come le disposizioni in commento saranno attuate dai decreti legislativi attuativi.

Vincitori del corso-concorso o del concorso. L’articolo 11, comma 1, lettera c), numeri 1 e 2, della legge 124/2015 indica due sistemi per il reclutamento dei futuri dirigenti: il corso-concorso ed il concorso.

Nel caso del corso-concorso, chi lo supererà non verrà immediatamente inserito nei ruoli u unici: al contrario, sarà immesso in servizio come funzionario per tre anni, per accedere successivamente al ruolo unico della dirigenza, in base ad un provvedimento delle Commissioni nazionali previste dalla riforma adottato “sulla base della valutazione da parte dell'amministrazione presso la quale è stato attribuito l'incarico iniziale”.

Il problema consiste nel comprendere quale sarà l’amministrazione che avrà attribuito l’incarico iniziale, perché dal criterio di delega non è dato capirlo.

Il reclutamento immaginato dalla riforma attraverso il corso-concorso è parecchio strano. Nell’ordinamento attuale, se un funzionario pubblico partecipa ad un concorso per dirigente e lo vince, presta immediatamente servizio nei ruoli dell’amministrazione che ha indetto il concorso, lasciando l’amministrazione precedente.

Domani, un funzionario pubblico che superi il corso-concorso da dirigente, per tre anni resterebbe ancora funzionario, per tre anni, ma con un titolo diverso: per effetto del reclutamento come dirigente. Allora, dove presterebbe il proprio servizio da funzionario “aspirante dirigente”? Presso l’amministrazione con cui già conduceva il rapporto di lavoro o presso un’altra?

Il problema che si pone è di portata ancora più ampia ed investe la stessa struttura della nuova dirigenza pubblica, in quanto si tratta di capire quale sarà il datore di lavoro dei dirigenti pubblici.

Probabilmente, visto che i dirigenti condurranno con le amministrazioni solo il rapporto di servizio derivante dall’assegnazione degli incarichi periodici, il datore di lavoro saranno gli uffici che gestiranno i ruoli unici, sulla falsa riga di quanto avvenuto con l’Agenzia che gestiva il rapporto di lavoro dei segretari comunali.

Se così fosse, quindi, a seguito del superamento del corso-concorso, il funzionario sarebbe assunto dal gestore dei ruoli unici e, quindi, in ogni caso il proprio rapporto di lavoro cambierebbe titolarità.

Dovrebbe, di conseguenza, spettare al gestore dei ruoli (saranno le Commissioni chiamate a preselezionare i dirigenti da incaricare?) attivare, poi, il rapporto di servizio del funzionario vincitore del corso-concorso, immettendolo temporaneamente nei ruoli di qualche amministrazione, per fargli espletare il lavoro triennale, che preceda l’eventuale conferma in servizio.

Qui il problema si complica. Per l’amministrazione che riceva il funzionario vincitore del corso-concorso si tratterebbe di occupare a tempo determinato un posto da funzionario. In assenza di prospettiva certa di trasformare il rapporto in dirigente, risulterebbe quanto mai fastidioso vedersi calare dall’alto un funzionario che incrementi ed intasi la spesa di personale flessibile.

Quanto meno, le “missioni” dei funzionari vincitori del corso-concorso dovrebbero essere scomputate dai tetti alla spesa di personale.

E’ possibile che il soggetto gestore dei ruoli avvii i vincitori del corso-concorso verso l’ente che poi li incarichi come dirigenti? In linea logica apparirebbe corretto. Ma, vi sono almeno due problemi. Inizialmente, il vincitore del corso-concorso non coprirebbe il fabbisogno di dirigenti manifestato, perché per tre anni lavorerebbe come funzionario. In secondo luogo: se l’ente manifesta un fabbisogno di dirigenti, allora dovrebbe attivare la procedura ad evidenza pubblica per innescare le manifestazione di interesse dei vari dirigenti a candidarsi per essere incaricati: nulla, quindi, garantirebbe che il funzionario vincitore del corso-concorso possa restare presso l’ente verso il quale sia stato avviato dal soggetto gestore dei ruoli. Del resto, una volta confermato come dirigente, il vincitore del corso-concorso dovrebbe partecipare alle procedure pubbliche per ottenere gli incarichi dirigenziali esattamente come ogni altro dirigente.

Come si nota, il criterio di delega appare semplice e razionale, ma la sua concreta attuazione deve superare una quantità rilevante di problemi, che appaiono essere stati rilevati ed affrontati con estrema superficialità.

E per i vincitori del concorso? La norma parla di “assunzione a tempo determinato”, anche in questo caso senza specificare chi assuma. L’assunzione a tempo indeterminato giungerà previo nuovo esame di conferma: ma, è ovvio che se il vincitore del concorso non viene assunto a tempo determinato ed immediatamente immesso in servizio, sarà impossibile valutare il suo operato. Sicchè si ripropongono i temi visti prima: per i vincitori del concorso, almeno per la prima immissione in servizio, non varrà, dunque, il sistema degli interpelli e saranno immessi direttamente in servizio, senza l’operato delle Commissioni ai fini dell’incarico, presso gli enti che ne faranno richiesta? E saranno confermati presso questi stessi enti? In questo caso, allora, la loro permanenza in servizio presso un medesimo ente, senza partecipare alle procedure pubbliche selettive per gli incarichi, potrebbe durare molto oltre i 4 anni più 2, previsti per i dirigenti.

La confusione, come si nota, è davvero tanta, se non totale e si tratta di nodi complicatissimi che dovrà sciogliere il legislatore delegato.

Demansionamento. La lettera i) dell’articolo 11 demanda al legislatore delegato la possibilità di prevedere la “possibilità, per i dirigenti collocati in disponibilità, di formulare istanza di ricollocazione in qualità di funzionario, in deroga all'articolo 2103 del codice civile, nei ruoli delle pubbliche amministrazioni”.

La disposizione dovrebbe riguardare i dirigenti collocati in disponibilità nei ruoli unici a seguito di valutazione negativa, in quanto questi sono destinati a decadere dai ruoli stessi ed al conseguente licenziamento: la misura del demansionamento, proprio perché finalizzata alla “ricollocazione” dovrebbe considerarsi riferita quindi esclusivamente ai dirigenti in procinto di perdere il lavoro.

Anche in questo caso non è chiaro dove il dirigente demansionato potrà prestare servizio. In prima approssimazione si potrebbe essere portati a ritenere che detto dirigente potrebbe chiedere di continuare a prestare servizio presso il medesimo ente ove ha lavorato come dirigente, in coerenza appunto con l’istituto del demansionamento, che postula la continuità del lavoro col medesimo datore, ma ad un livello più basso.

A meglio leggere la previsione normativa, le cose non sembrano stiano così. La norma della lettera i) dispone: “previsione della possibilità, per i dirigenti collocati in disponibilità, di formulare istanza di ricollocazione in qualità di funzionario, in deroga all'articolo 2103 del codice civile, nei ruoli delle pubbliche amministrazioni”.

Come si nota, si parla espressamente di ricollocazione “nei ruoli” delle amministrazioni. Il chè è corretto: col demansionamento, l’interessato esce dal ruolo unico della dirigenza e passa alla qualifica di funzionario. Ma, per poter prestare attività lavorativa dovrà entrare in un ruolo, cioè essere assunto a tempo indeterminato da parte di qualche ente.

Manca del tutto, nella legge delega, l’indicazione del processo da seguire. Sarà il soggetto gestore del ruolo a svolgere la funzione di agenzia di ricollocazione, per provare a far assumere il dirigente demansionato? Non è nemmeno chiaro a chi il dirigente “decaduto” dovrà presentare l’istanza di demansionamento: pare di capire alle Commissioni, ma queste, però, dovrebbero interessarsi della sola gestione del ruolo.

Potrebbe darsi che, accolta – non si sa bene da chi – l’istanza di demansionamento, il dirigente decaduto allora transiti negli elenchi dei lavoratori in disponibilità di cui all’articolo 34 del d.lgs 165/2001, per essere ricollocato secondo quella disciplina. Ma, allora, la ricollocazione dovrebbe intervenire entro 24 mesi, altrimenti il rapporto di lavoro comunque si risolverebbe. Verrebbe a mancare, così, la stessa utilità del demansionamento, che consiste in un tentativo proprio di evitare la perdita del lavoro.

L’assenza di dettaglio lascia tutto nella più ampia incertezza e mette il decreto legislativo attuativo a rischio di illegittimità costituzionale, perché la delega appare oggettivamente “in bianco” troppo ampia e generica, tale da rendere molto facile il vizio di eccesso di delega.

Incarichi a contratto: l’erronea sentenza della Cassazione 13 gennaio 2014, n. 478

Una delle ferite maggiormente aperte e sanguinolenti dell’ordinamento italiano e, segnatamente, del personale è costituita dalla soffertissima disciplina degli incarichi dirigenziali a tempo determinato.
Le previsioni dell’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001 e, per gli enti locali, dell’articolo 110, commi 1 e 2, del d.lgs 267/2000 continuano ad essere fonte infinita di contenzioso, operazioni discutibili, causa di contiguità tra politica ed amministrazione in contrasto con l’articolo 97 della Costituzione, promozioni sul campo non ammesse, sforamento dei limiti percentuali, violazione continua ai requisiti soggettivi, violazione continua ai limiti temporali.
Che la disciplina degli incarichi a contratto meriti una profonda revisione, tesa alla costruzione di limiti molto maggiori e più chiari lo dimostra senza alcun’ombra di dubbi la sentenza della Corte costituzionale 37/2015, corroborata dall’ulteriore sentenza 180/2015. Sarebbe il caso di trarre spunto da queste pronunce, per estirpare dall’ordinamento norme fin qui prevalentemente fonte di problemi ed illegittimità. Ma anche di equivoci interpretativi, dei quali oggettivamente sarebbe il caso di fare a meno.
Tra questi equivoci, è clamoroso quello scatenato dalla Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, 13 gennaio 2014, n. 478: un concentrato di valutazioni del tutto sbagliate sulla disciplina degli incarichi a contratto negli enti locali.
La pronuncia è nota per aver posto in via nomofilattica il seguente principio diritto: “In tema di affidamento, negli enti locali, di incarichi dirigenziali a soggetti esterni all’amministrazione si applica l’art. 19 D. Lgs. n. 165 del 2001, nel testo modificato dall’art. 14 sexies D.L. n. 155 del 2005, convertito con modificazioni nella L. n. 168 del 2005, secondo cui la durata di tali incarichi non può essere inferiore a tre anni né eccedere il termine di cinque, e non già l’art. 110, comma 3, D. Lgs. n. 267 del 2000 (T.U. Enti locali), il quale stabilisce che la incarichi a contratto non possono avere durata superiore al mandato elettivo del Sindaco in carica. La disciplina statale integra quella degli enti locali: la prima, con la predeterminazione della durata minima dell’incarico, è volta ad evitare il conferimento di incarichi troppo brevi ed a consentire al dirigente di esercitare il mandato per un tempo sufficiente ad esprimere le sue capacità ed a conseguire i risultati per i quali l’incarico gli è stato affidato; la seconda ha la funzione di fornire al Sindaco uno strumento per affidare incarichi di rilievo sulla base dell’intuitus personae, anche al di fuori di un rapporto di dipendenza stabile e oltre le dotazioni organiche, e di garantire la collaborazione del funzionario incaricato per tutto il periodo del mandato del Sindaco, fermo restando il rispetto del suddetto termine minimo nell’ipotesi di cessazione di tale mandato”.
Si tratta di un principio, però, assolutamente erroneo e fuori strada e, come vedremo, del tutto superato e disapplicare proprio in virtù della giurisprudenza costituzionale.
La sentenza 478/2014 della Cassazione è corretta solo da un punto di vista: quando afferma che all’ordinamento degli enti locali è direttamente applicabile l’articolo 19 del d.lgs 165/2001, ivi compreso, dunque, il suo comma 6, la famosa norma di disciplina degli incarichi a contratto.
La pronuncia non fa altro che ricordare la vigenza dell’articolo 88 del d.lgs 267/2000, fonte di un “rinvio dinamico” dall’ordinamento locale a quello nazionale del personale, cui consegue la diretta applicazione delle norme del d.lgs 165/2001 per gli enti locali, senza che allo scopo sia necessaria alcuna opera di “recepimento” tramite statuto o regolamenti. D’altra parte, questa disposizione, chiarissima sin dall’origine, è stata confermata senza alcun possibile dubbio dall’articolo 4°, comma 1, lettera f), del d.lgs 150/2009, che ha introdotto nell’articolo 19 il comma 6-ter, ai sensi del quale appunto il comma 6 dell’articolo 19 si applica direttamente agli enti locali.
Non si tratta di una disposizione banale. La diretta applicazione del comma 6 dell’articolo 19 di fatto implica il travolgimento delle disposizioni dell’articolo 110, comma 1, del d.lgs 267/000. Questo, perchè poiché il comma 6 prevede requisiti soggettivi ed oggettivi per il conferimento degli incarichi a contratto del tutto assenti dalla disciplina dell’articolo 110, comma 1, la cui reviviscenza è stata dovuta non tanto ad inopportune teorie allo scopo mosse ripetutamente dalle Sezioni di controllo della Corte dei conti, quanto dalla novellazione operata dall’articolo 11, comma 1, del d.l. 90/2014, convertito dalla legge 114/2014. Per effetto di tale novella, come è noto, si consente agli enti locali di coprire con incarichi a contratto il 30% dei posti della dotazione organica, in deroga ai limiti inferiori previsti per le amministrazioni statali; inoltre, si è precisato che gli incarichi a contratto “sono conferiti previa selezione pubblica volta ad accertare, in capo ai soggetti interessati, il possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto dell' incarico”.
La sentenza della Cassazione prende spunto, allora, da una constatazione di fatto corretta, la diretta applicazione all’ordinamento locale dell’articolo 19, comma 6, del d.lgs 267/2000, per trarre una conclusione totalmente erronea: quella, cioè, secondo la quale per i dirigenti a contratto valgano i limiti di durata minimi previsti dal medesimo articolo 19.
In cosa consiste la clamorosa svista della sentenza? E’ molto semplice: nella circostanza che i giudici della Cassazione non hanno saputo distinguere la disciplina degli incarichi dirigenziali da attribuire alla dirigenza di ruolo, da quella degli incarichi dirigenziali a contratto.
La sentenza osserva che l’articolo 19 del d.lgs 165/2001 in merito agli incarichi “ha stabilito, tra l’altro, che la loro durata non può essere inferiore a tre anni né eccedere il termine di cinque anni”. Questa affermazione è verissima, ma quale disposizione dell’articolo 19 contiene tale previsione? Si tratta del comma 2, secondo periodo, a termini del quale “con il provvedimento di conferimento dell'incarico, ovvero con separato provvedimento del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro competente per gli incarichi di cui al comma 3, sono individuati l'oggetto dell'incarico e gli obiettivi da conseguire, con riferimento alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall'organo di vertice nei propri atti di indirizzo e alle eventuali modifiche degli stessi che intervengano nel corso del rapporto, nonché la durata dell'incarico, che deve essere correlata agli obiettivi prefissati e che, comunque, non può essere inferiore a tre anni né eccedere il termine di cinque anni”.
Ma, questa disposizione vale esclusivamente per la dirigenza di ruolo: cioè, solo i dirigenti assunti con contratti a tempo indeterminato attraverso concorso pubblico sono destinatari di una durata “minima” degli incarichi, dal momento che, appunto, il loro rapporto di lavoro è di lungo periodo e si considera normale garantire una durata minima, necessaria ad esplicare la loro attività, durata, per altro, slegata dall’andamento del mandato amministrativo. Ai sensi del successivo comma 8 dell’articolo 19, infatti, cessano decorsi 90 giorni dal voto di fiducia al Governo esclusivamente gli incarichi dirigenziali di cui al comma 3 sempre dell’articolo 19, cioè gli incarichi apicali (come segretario generale o capo dipartimento): tutti gli altri proseguono, restando indifferenti alle vicende politiche del Governo.
Il comma 6 dell’articolo 19, allora, è dedicato ad una fattispecie completamente diversa: quella dei dirigenti assunti, senza concorso pubblico, con contratto di lavoro a tempo determinato e destinatari di un incarico dirigenziale simmetricamente limitato nel tempo.
Che si tratti di una fattispecie del tutto diversa lo dimostra il chiarissimo testo del primo periodo del comma 6, ai sensi del quale “gli incarichi di cui ai commi da 1 a 5 possono essere conferiti, da ciascuna amministrazione, entro il limite del 10 per cento della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia dei ruoli di cui all'articolo 23 e dell'8 per cento della dotazione organica di quelli appartenenti alla seconda fascia, a tempo determinato ai soggetti indicati dal presente comma. La durata di tali incarichi, comunque, non può eccedere, per gli incarichi di funzione dirigenziale di cui ai commi 3 e 4, il termine di tre anni, e, per gli altri incarichi di funzione dirigenziale, il termine di cinque anni”.
Se gli incarichi dirigenziali previsti dai commi 1 e 5 possono essere assegnati, entro limiti precisi della dotazione organica, con contratti a tempo determinato, ciò vuol dire che i commi da 1 a 5 riguardano la fattispecie del conferimento degli incarichi a dirigenti di ruolo, assunti a tempo indeterminato.
Il semplicissimo sillogismo presentato, dimostra allora in modo inconfutabile che la durata minima triennale vale esclusivamente per i dirigenti di ruolo e non per quelli a contratto.
Del resto, rileggendo il primo periodo dell’articolo 19, comma 6, si riscontra che esso stabilisce una regola specifica per gli incarichi a contratto, disponendo che essi non possano eccedere per gli incarichi dirigenziali di vertice il termine di tre anni, mentre per tutti gli altri il termine di 5.
Dunque, mentre l’articolo 19, comma 2, pone per i soli dirigenti di ruolo il termine minimo di durata triennale dell’incarico, il comma 6 dello stesso articolo 19 contiene una previsione analoga dedicata ai dirigenti non di ruolo e a tempo determinato, che dispone, però, termini massimi e non minimi.
La sentenza della Cassazione, omettendo di prendere atto della differenza profonda tra commi 2 e 6 dell’articolo 19 e della diversità assoluta dei termini di durata degli incarichi da essi contemplata, incorre, dunque, in un errore interpretativo esiziale, che ne mina le fondamenta e la rende assolutamente erronea e meritevole di una, si spera, urgente correzione con successive pronunce che rimedino all’eclatante svista.
Ma non basta. Altri elementi confermano che la sentenza 478/2014 è assolutamente da rigettare.
Un primo è di carattere logico interpretativo. La Cassazione afferma che gli incarichi di cui all’articolo 110 hanno “carattere fiduciario” e che con essi il legislatore “vuole garantire la collaborazione del funzionario incaricato per tutto il periodo di mandato del sindaco, fermo restando il rispetto del suddetto termine minimo nell’ipotesi di cessazione di tale mandato”. Tale affermazione è due volte sbagliata. La prima volta, perché, proseguendo nell’errore evidenziato prima, ritiene che agli incarichi a contratto di applichino termini “minimi” di durata, quando invece l’articolo 19, comma 6, (come del resto l’articolo 110, comma 3) prevedono termini “massimi”. La seconda volta, perché se è vero che gli incarichi di cui all’articolo 110 sono da considerare “fiduciari”, la tesi della Cassazione finisce per sconfinare nell’assurdo: essa, infatti, impone il perdurare dell’incarico dirigenziale conferito dal sindaco X per, poniamo 3 anni, nonostante il mandato di detto sindaco sia durato solo 1 anno per qualsiasi ragione; sicchè il nuovo sindaco Y, si troverebbe obbligato a tenere in piedi un incarico “fiduciario” dovendo riporre la propria fiducia su una persona scelta dal precedente sindaco. Il che, con ogni evidenza, contrasta col principio della fiduciarietà e dell’intuitu personae, i quali postulano la strettissima connessione tra il soggetto che incarica e il destinatario dell’incarico. Se il sindaco X incarica il dirigente di sua fifucia X.1, il sindaco Y non può essere costretto a proseguire un rapporto di fiducia del quale non è stato causa, specie se su X.1 non ripone alcuna fiducia.
La fiduciarietà impone il “simul stabunt, simul cadent”. Che è esattamente quanto dispone l’articolo 110, comma 3, del d.lgs 267/2000 il quale in assoluta coerenza con l’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001, contempla un’ipotesi di decadenza ex lege (automatica, che non richiede alcun provvedimento o atto) del dirigente a contratto, per effetto della scadenza del mandato amministrativo, anche laddove tale decadenza si determini prima di termini di durata dell’incarico che, in quanto “massimi” e non “minimi” (come dimostrato sopra), ben possono essere soggetti ad un’interruzione anticipata.
La sentenza della Cassazione appare non solo totalmente erronea, ma anche non meritevole di alcuna applicazione sul campo pratico. Essa, infatti, se seguita, apre rischi enormi di danno erariale; infatti, la prosecuzione di un rapporto di lavoro oltre il termine ex lege fissato dall’articolo 110, comma 3, del d.lgs 267/2000, priva tale rapporto di ogni titolo legittimo ed espone ovviamente l’ente e i soggetti che danno corso alla “proroga” accettandola passivamente a responsabilità per danno erariale.
Infine, è da osservare che la sentenza è da considerare comunque superata e non conforme al nuovo assetto ordinamentale, precisato da norme ad essa successive e dalle già citate pronunce della Corte costituzionale.
In particolare, non convince ed è da confutare l’assunto della Cassazione secondo il quale gli incarichi dirigenziali sarebbero “fiduciari”. Non solo ciò contrasta con la giurisprudenza costituzionale pacifica, che considera esistere un rapporto di fiducia esclusivamente per la dirigenza di estremo vertice, tanto da ammettere in questo caso – in modo diametralmente opposto alla ricostruzione della Cassazione – una decadenza automatica connessa all’entrata in funzione di un nuovo Governo. In più, la fiduciarietà è da considerare anche testualmente espunta dall’ordinamento proprio per effetto della novellazione del comma 1 dell’articolo 110 del d.lgs 267/2000 operata dal ricordato articolo 11, comma 1, della legge 114/2014, laddove richiede una procedura ad evidenza pubblica per reclutare i dirigenti a contratto: il che esclude radicalmente ogni possibilità che il sindaco possa scegliere “in ragione della persona” il proprio dirigente.
La disciplina della dirigenza a contratto è di per sé un vulnus alla tenuta dell’ordinamento giuridico e, come visto all’inizio, fonte di tantissimi problemi. Sarebbe opportuno che la Cassazione non contribuisse ad ingenerale altri problemi ed emendasse al più presto la sua meritoria opera di nomofilachia, annichilendo al più presto i contenuti erronei della sentenza della Sezione lavoro 478/2014, per quanto essa, comunque, sia già da considerare inapplicabile.

Gli slogan fuorvianti sulla riforma della PA

L’editoriale di Sabino Cassese “Una burocrazia del merito che può limitare la politica” pubblicato sul Corriere della sera del 14 agosto merita particolare segnalazione.
Non poteva che essere un inno alla legge delega di riforma della PA, la legge 124/2015. Cassese mette in rilievo che la legge “Riguarda l'assetto centrale dello Stato, la sua distribuzione sul territorio, gli enti periferici, i processi di decisione e le semplificazioni, la prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, le conferenze dei servizi, le forze di polizia, l'ordinamento sportivo, gli enti di ri cerca, le società pubbliche, i servizi pubblici locali, i concorsi pubblici, il codice dell'amministrazione digitale. Ridefinisce i confini tra pubblico e privato. Mira a trasformare un'amministrazione corporativa, poco efficace, troppo legata ai politici di passaggio, in una struttura sensibile agli impulsi della politica e alle esigenze della collettività, ma non dipendente dai politici. Lo stato degli edifici scolastici, il tempo di una licenza, le condizioni delle nostre città, il costo dei servizi, l'adempimento degli obblighi tributari, la bontà del servizio sanitario, dipenderanno, nei prossimi anni, dal successo di questa riforma”.
Bisognerà vedere, ovviamente, contenuti e qualità dei decreti legislativi attuativi. Tuttavia, già il semplice fatto che i temi ricordati dal Cassese siano quelli che si ripetono da anni e che sono regolarmente oggetto di grandi ed epocali riforme che mirano “a trasformare un'amministrazione corporativa, poco efficace, troppo legata ai politici di passaggio, in una struttura sensibile agli impulsi della politica e alle esigenze della collettività, ma non dipendente dai politici”, non lascia ben sperare. Non è questo, tuttavia, il punto focale dell’analisi dell’ex componente della Corte costituzionale.
Centro del ragionamento di Cassese è la riforma della dirigenza pubblica. E’ fondamentale, secondo l’Autore, creare “una burocrazia indipendente e preparata, non scelta dai membri del corpo politico tra i propri fedeli”, che sia “capace di condizionare il politico di turno, ricordandogli i suoi limiti, e di mettere finalmente in sintonia lo Stato con la società”.
Non si può, ovviamente, non concordare col fine enunciato dall’editoriale. Al tempo stesso, non si deve rinunciare ad evidenziare che la legge 124/2015 va esattamente nella direzione opposta.
Intanto, nel momento in cui il Cassese esalta la potenzialità della legge 124/2015 di creare una burocrazia indipendente e capace di limitare l’apparato politico, indirettamente autocertifica il fallimento delle riforme della pubblica amministrazione di questi 20 anni. Riforme delle quali Cassese è stato il primogenitore col d.lgs 29/1993 e, costantemente, l’ispiratore. Se, dunque, vi sono dirigenti e burocrati scelti “dai membri del corpo politico tra i propri fedeli”, Cassese dovrebbe recitare il mea culpa e non porsi sul piedistallo, a trinciare giudizi su una riforma che esalta perché correggerebbe i vizi gravissimi delle riforme da egli stesso volute e realizzate.
Il problema, però, è che l’esaltazione della legge 124/2015 da parte di Cassese appare un’opera di mera propaganda, finalizzata a lasciar passare il messaggio di una decisiva svolta della dirigenza pubblica verso l’efficienza, il merito e l’indipendenza, mentre, al contrario, la riforma Madia è solo ed esclusivamente lo strumento col quale la politica cerca di impossessarsi definitivamente della dirigenza, costituendone la definitiva politicizzazione.
Seguiamo i ragionamenti di Cassese: “Le chiavi di volta di questo ambizioso disegno sono le tre Commissioni autonome per le tre categorie della dirigenza unificata (Stato, Regioni ed enti locali) e il nuovo assetto della Scuola dell'amministrazione. Da queste dipende la possibilità di costruire una classe di amministratori pubblici scelti sulla base dei loro talenti, indipendenti e imparziali. Le tre Commissioni dovranno, da un lato, immettere i vincitori del corso-concorso nell'amministrazione, dall'altro tenere sotto controllo il conferimento degli incarichi ai dirigenti, da parte dei corpi politici. È un compito enorme, diretto sia a migliorare la dirigenza amministrativa selezionando i capaci e meritevoli, sia a far rispettare dalla politica i principi cardine dell'accesso aperto, della concorrenza e del merito, oltre che della definizione preventiva dei requisiti dei dirigenti”.
Cassese descrive il compito delle Commissioni come si trattasse:
a) della selezione dei dirigenti da incaricare;
b) del controllo sulle scelte degli incarichi o delle revoche degli incarichi, da parte degli organi di governo.
La realtà è completamente diversa. In relazione al conferimento degli incarichi dirigenziali, gli atti necessari per immettere realmente in servizio i dirigenti e metterli in condizione di lavorare, le Commissioni non hanno compiti “selettivi”, cioè di porre in essere una procedura finalizzata a redigere una graduatoria che obblighi l’ente ed il suo vertice politico a rispettarne l’ordine per l’assegnazione degli incarichi. Le Commissioni si limiteranno a compiti “preselettivi”. La legge 124/2015 non specifica il dettaglio delle modalità, ma è facilmente intuibile che il compito delle Commissioni sarà di trarre dalle candidature che i dirigenti inseriti nei ruoli invieranno a seguito della pubblicazione di incarichi da ricoprire alcune “rose” di candidati. Senza, dunque, compilare graduatorie, senza vincolare la scelta degli organi politici.
E’ qui che il meccanismo della legge 124/2015, esattamente all’opposto di quanto afferma il Cassese, assegna alla politica un potere immenso e mette la dirigenza sotto il suo giogo. Infatti, la scelta nell’ambito delle “rose” spetterà in via totalmente autonoma, ai limiti dell’arbitrario, all’organo di governo.
Una vera manna per un sistema che nelle “nomine” e nelle “investiture” dei politici a terzi vede lo scettro del vero potere.
Nell’attuale sistema, senza i ruoli unici, si accede alla dirigenza per concorso. Dunque, è l’esito del concorso, la sua graduatoria, a determinare la scelta del dirigente da assumere e a condizionare il successivo conferimento dell’incarico da parte dell’organo di governo.
Col nuovo sistema, i concorsi serviranno sostanzialmente come mera abilitazione ad entrare nei ruoli dirigenziali. La scelta dei dirigenti da incaricare sarà solo limitata dalla costituzione delle “rose”, entro le quali, poi, la politica avrà ampia libertà di scegliere.
Cassese, proseguendo nel suo ragionamento, evidenzia una verità inconfutabile: “La scelta dei componenti delle tre Commissioni sarà un banco di prova per il governo. Dovranno essere nominate persone autonome, indipendenti e «terze», non politici o sindacalisti. Lì si misurerà la lungimiranza dell'esecutivo e la sua capacità di spogliarsi della veste di parte nell'interesse del Paese”.
E’ certamente vero. Nel momento in cui non saranno più i concorsi gli strumenti selettivi per l’immissione in servizio dei dirigenti, ma le preselezioni delle Commissioni, il loro ruolo diventa strategico.
Alzi la mano, però, chi ha contezza di organismi formati da soggetti nominati dal governo o, comunque, dalla politica che, pur essendo qualificati come “indipendenti”, siano effettivamente stati composti da personaggi davvero estranei ai partiti e alle correnti politiche, autonomi, indipendenti e terzi. Vogliamo fare l’esempio del consiglio di amministrazione della Rai? Perfino un’authority come l’Anac, dotata di estrema autonomia, vede alla sua presidenza un personaggio di indiscutibile professionalità e qualificazione, che però non fa mancare giorno senza riaffermare la sua piena e totale condivisione ad ogni atto, sospiro e pensiero del governo.
Le Commissioni sono strategiche, sì, ma per un fine completamente diverso da quello enunciato da Cassese: sono perfettamente funzionali alla “verticalizzazione del potere”, da ultimo enunciata da Michele Ainis come uno degli effetti molto chiari anche della legge 124/2015.
Poniamo un esempio. Come detto prima, nell’attuale sistema i dirigenti sono selezionati mediante concorsi, gestiti autonomamente da ciascun ente. I 2000 comuni circa nei quali sia presente la dirigenza, dunque, hanno fin qui selezionato i dirigenti sulla base di concorsi da essi gestiti: i sindaci, dunque, si sono visti arrivare dirigenti selezionati dalle commissioni di concorso, dirigenti provenienti da ogni territorio e valutati esclusivamente in relazione alle competenze dimostrate nella prova concorsuale. La scelta, poi, dei dirigenti cui conferire gli incarichi non può che essere limitata alla dotazione organica dei dirigenti di quell’ente.
La riforma scardina questo sistema razionale. I dirigenti non dipenderanno più dal singolo ente ma da una realtà ancora da precisare, diciamo, per comodità, dai ruoli unici. I sindaci non sceglieranno più i dirigenti tra i componenti della dotazione organica (persone, dunque, teoricamente ben conosciute e selezionabili con cognizione di causa), ma dovranno rivolgersi ai ruoli, che emetteranno gli avvisi pubblici per il conferimento degli incarichi dirigenziali, destinati ad essere filtrati dalle Commissioni di cui sopra.
Come si vede, il sindaco per un verso guadagna la possibilità di scegliere i dirigenti ad libitum, senza i vincoli della graduatoria concorsuale, ma avrà un interlocutore lontano e “Roma-centrico”, la Commissione, espressione del Governo. Inutile suscitare illusioni o ipocrisie: è chiaro che quando scattano meccanismi di “nomina” o “coferimento di incarichi” la politica attiva immediatamente il proprio Dna e cerca di condizionare gli esiti. I sindaci, però, per provare ad avere un risultato “gradito” dal lavoro delle Commissioni dovranno, per avvicinarle, rivolgersi ai vertici romani del Governo di turno e lì trattare e negoziare. Ecco la verticalizzazione ed ecco l’ulteriore traccia della politicizzazione della dirigenza.
Il gioco, però, potrebbe valere la candela. Mentre i concorsi, infatti, obbligano i sindaci (proseguendo nell’esempio) ad assumere il vincitore qualsiasi sia la sua provenienza, con i meccanismi di “negoziazione” un sindaco orientato ad assumere un dirigente che abbia quella data provenienza di quella regione, se non di quella provincia (ma esisteranno ancora?) o di quel comune, basterà che ottenga dalla Commissione semplicemente l’inserimento di almeno un dirigente avente tali caratteristiche nella “rosa”. Il resto, poi, sarà cosa molto semplice. Il tutto, nell’apparenza dell’estrema correttezza, della trasparenza, della selettività, della valorizzazione del “merito”.
E le funzioni di “controllo” delle Commissioni? Praticamente nulle. Si tratterà semplicemente una sorta di monitoraggio ex post in merito al rispetto dei criteri e dei requisiti che saranno successivamente definiti dai decreti legislativi attuativi della legge 124/2015. In realtà le Commissioni, dunque, non controlleranno nulla, né tanto meno avranno poteri di ingerenza o di revisione sulle scelte operate.
Non vi sarà, dunque, nessuna garanzia che la “negoziazione” politica orienti l’operato delle Commissioni, né che esse risultino davvero indipendenti e terze.
Del resto, la legge 124/2015 nemmeno vincola gli organi di governo ad utilizzare i ruoli (e dunque l’attività delle Commissioni) per incaricare la dirigenza. Non sfugga che la legge delega prevede, in relazione agli incarichi, la mera “possibilità di conferire gli incarichi ai dirigenti appartenenti a ciascuno dei tre ruoli”. Dunque, non è per nulla detto che per ciascuno dei dirigenti inseriti nel ruolo vi sarà un incarico dirigenziale in un rapporto di 1/1. Non a caso, la legge 124/2015 contempla espressamente l’ipotesi che dirigenti restino privi di incarico a languire, pagati, nei ruoli, in attesa di ottenere un incarico.
La politica, dunque, non solo, sia pure con complesse negoziazioni verticistiche, acquisisce l’enorme potere di orientare la selezione “meritocratica”, ma si riserva il potere ancora più grande di condizionare, poi, i dirigenti attraverso la concreta minaccia di lasciarli senza incarico.
Inoltre, la legge 124/2015 abbina la mera “possibilità” di incaricare i dirigenti di ruolo, col mantenimento della facoltà per la politica di incaricare dirigenti “a contratto” al di fuori dei ruoli, senza selezione, “rose”, procedure e negoziazioni, ma direttamente. Esattamente con quella caratterizzazione di “fedeltà” alla politica, che secondo Cassese la legge 124/2015 eliminerebbe.
Come si dimostra, la realtà è lontana anni luce dalla rappresentazione che ne dà Cassese. Se l’obiettivo della riforma fosse davvero una burocrazia autonoma dalla politica, forte, non fidelizzata, ma al servizio delle scelte politiche con competenza e responsabilità, i meccanismi da essa disposti avrebbero dovuto essere totalmente diversi. O quanto meno, evitare che nella PA continuino ad operare gli Odevaine o gli Incalza, esempi di quella dirigenza di espressione partitica che poi si trasforma in scheggia impazzita, selezionata non per concorso e, dunque, tra i ruoli, bensì con gli incarichi a contratto. La legge 124/2015 avrebbe potuto dare una svolta almeno proponendosi di scongiurare il perpetuarsi di incarichi dirigenziali agli Incalza.
Di questo, invece, come visto, non v’è traccia. Con buona pace di Cassese, la legge 124/2015 crea una burocrazia che di “merito” avrà ben poco e totalmente asservita alla politica.

Riforma Madia: incarichi dirigenziali, il cortocircuito della revoca per condanna erariale

Tra i tanti, troppi, elementi negativi della riforma Madia della PA, vi è anche l'introduzione di un'imprudente e mal concepita revoca degli incarichi dirigenziali per responsabilità erariale.
Nel corso dell’esame parlamentare del disegno di legge, è stato introdotto il criterio di delega della “previsione di ipotesi di revoca dell’incarico e di divieto di rinnovo di conferimento di incarichi in settori sensibili ed esposti al rischio di corruzione, in presenza di condanna anche non definitiva, da parte della Corte dei conti, al risarcimento del danno erariale per condotte dolose”.
Dunque, il legislatore delegato è chiamato a regolare i casi e le modalità perché gli incarichi dirigenziali siano revocati in caso di condanna anche non definitiva della Corte dei conti per danno erariale, connessa a fatti dolosi in settori esposti a rischi di corruzione.
Si tratta di una norma che può apparire corretta sul piano etico, ma crea una grandissima confusione tra elementi completamente disomogenei.
Infatti, il giudizio contabile, rispetto alla corruzione, non ha nulla a che vedere e non costituisce nemmeno un indice preciso o decisivo per rilevare comportamenti corruttivi.
Ovviamente, si sta facendo riferimento alla “corruzione amministrativa”, disciplinata dalla legge 190/2012 e non al reato di corruzione, che va accertato in sede giudiziale penale.
La corruzione “amministrativa” deriva da una deviazione nel processo gestionale causata dall’intento di inquinare l’azione amministrativa ed i fini pubblici che deve perseguire, attraverso atti posti in essere allo scopo di conseguire fini di natura privata.
Non necessariamente la responsabilità erariale è in grado di evidenziare il fenomeno della corruzione disciplinato dalla legge 190/2012. La responsabilità erariale può scaturire anche nella piena legittimità formale dei provvedimenti adottati, dal momento che la magistratura contabile valuta gli effetti economici della gestione, potendo anche prescindere da un giudizio di legittimità. Al contrario, la corruzione amministrativa difficilmente può prescindere da valutazioni se non di legittimità, quanto meno di legalità complessiva dei provvedimenti e dei comportamenti posti in essere.
La stretta correlazione, dunque, tra responsabilità erariale, incidenza in settori esposti al rischio della corruzione e la revoca dell’incarico dirigenziale crea un vero e proprio cortocircuito, dando luogo ad una sorta di responsabilità disciplinare di stampo oggettivo, di legittimità costituzionale più che dubbia.
Basti tenere presente che tra i settori sensibili ai fini della corruzione v’è quello della selezione del personale. La disciplina dell’anticorruzione ricomprende anche le norme sulla trasparenza, regolate dal d.lgs 33/2015, il quale all’articolo 15 prevede una serie di oneri di pubblicità ad esempio per gli incarichi a consulenti e collaboratori, che se non rispettati comportano responsabilità anche erariale del dirigente. Tale responsabilità può scattare nonostante la piena legittimità del conferimento degli incarichi, per la mera circostanza della mancata pubblicizzazione. Essa, visto che così prevede la legge introduttiva di una vera e propria responsabilità formale, è causa di responsabilità per danno erariale: non si vede perché, al di là della dimostrazione della dolosità della mancata pubblicazione, un mancato adempimento certamente non incidente sulla complessiva legittimità dell’azione amministrativa possa giungere fino all’extrema ratio della revoca dell’incarico dirigenziale, corroborata anche dal divieto di rinnovo.
Ricordiamo che gli ambiti considerati “sensibili” ai fini della corruzione sono definiti dall’articolo 1, comma 16, della legge 190/2012, in base ai procedimenti di:
a) autorizzazione o concessione;
b) scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi, anche con riferimento alla modalità di selezione prescelta ai sensi del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n.163;
c) concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonchè attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati;
d) concorsi e prove selettive per l'assunzione del personale e progressioni di carriera di cui all'articolo 24 del decreto legislativo n.150 del 2009.
Per il legislatore delegato il compito sarà, dunque, arduo e delicatissimo: dovrà fare in modo di evidenziare fattispecie di responsabilità molto chiare, profonde ed evidenti.
Comunque, una buona dose di “garantismo” all’interno di una norma dal sapore molto punitivo è data dalla circostanza che la revoca dell’incarico ed il correlato divieto di rinnovo presuppongono l’accertamento della responsabilità erariale per fatti dolosi, con esclusione dunque della fattispecie della colpa grave.
C’è da chiedersi se vi sarà una correlazione tra la revoca dell’incarico per condanna non definitiva dovuta a danno erariale in settori sensibili per la corruzione. A seguito della revoca dell’incarico, conseguirà ovviamente la collocazione del dirigente a disposizione del ruolo unico. Se la revoca in questione dovesse essere connessa ad una valutazione negativa (o esserne concausa), allora le conseguenze della condanna per danno erariale potrebbero essere ancora più gravi della semplice revoca dell’incarico, in quanto la collocazione in disponibilità dei ruoli per valutazione negativa implica la decadenza dal ruolo ed il licenziamento, se il dirigente non ottiene un nuovo incarico entro un certo periodo di tempo che sarà definito dal legislatore delegato. Unico modo per scongiurare la risoluzione del posto di lavoro potrebbe essere accettare il demansionamento a funzionario. Una serie di conseguenze possibili, che potrebbero apparire oggettivamente esorbitanti in relazione a fattispecie di condanna erariale di natura più formale che sostanzialmente correlate ad effettivi comportamenti lesivi dei principi anticorruzione.
La disposizione in esame suscita ulteriori forti perplessità. Non può non essere messa in correlazione con la lettera m) dell’articolo 11, ai sensi del quale il legislatore delegato deve provvedere al “riordino delle disposizioni legislative relative alle ipotesi di responsabilità dirigenziale, amministrativo-contabile e disciplinare dei dirigenti e ridefinizione del rapporto tra responsabilità dirigenziale e responsabilità amministrativo-contabile, con particolare riferimento alla esclusiva imputabilità ai dirigenti della responsabilità per l'attività gestionale, con limitazione della responsabilità dirigenziale alle ipotesi di cui all'articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”.
Si tratta della disposizione che estende all’infinito la “esimente politica”, scaricando sostanzialmente solo sulla dirigenza la responsabilità gestionale.
Tra le disposizioni della lettera m) e della lettera q) in commento potrebbe determinarsi un cortocircuito irrisolvibile. E’ evidente che l’attribuzione in via esclusiva alla dirigenza della responsabilità erariale per fatti gestionali finirà per incentivare comportamenti dirigenziali volti a fare da “parafulmine” alle decisioni degli organi politici. Non c’è da dubitare minimamente che ai fini dell’assegnazione, proroga, conferma e revoca degli incarichi dirigenziali, esposti come sono al pesantissimo spoil system regolato dalla riforma, uno degli elementi che conteranno maggiormente sarà proprio la disponibilità della dirigenza a fare da scudo agli organi politici in tema di responsabilità erariale.
Ma, la funzione di “parafulmine” diventa l’incudine, cui si abbinerà anche il martello della necessità della revoca dell’incarico per essersi troppo, come dire, immedesimati nella funzione di copertura gestionale delle decisioni politiche. Paradossalmente, quei dirigenti che considereranno insito nella funzione adottare provvedimenti gestionali di esecuzione di indicazioni politiche a rischio di danno erariale, potrebbero ritrovarsi senza incarico, proprio per aver adempiuto all’incarico ricevuto esattamente nello spirito “fiduciario” che ne abbia guidato il conferimento.
Una contraddizione in termini, che potrebbe portare a risultati davvero paradossali. Per i dirigenti selezionati non in base ad appartenenze politiche o a stretti rapporti fiduciari, la revoca dell’incarico discendente dalla sentenza in primo grado per responsabilità erariale finirà per costituire una sanzione senza appello.
Molto probabilmente, invece, per i dirigenti che siano incorsi in responsabilità erariali nell’adempimento al ruolo di scudo, potrebbe verificarsi che l’organo di governo che dovrebbe revocare il loro incarico si guarderà bene dal farlo, proprio perché la revoca dell’incarico potrebbe costituire violazione dell’accordo fiduciario di reciproco vantaggio, al momento del conferimento. Per altro, la norma non pare evidenziare nessuno strumento di controllo e verifica sull’effettiva applicazione della revoca.
La disparità di trattamento in presenza di fattispecie uguali e il caos operativo, abbinato all’assenza di controlli, rendono certamente la disposizione fattore di criticità operativa immensa.
Ma, anche prescindendo dalle possibili (anzi, probabili) applicazioni distorte della disposizione, essa comunque mostra in ogni caso tutte le sue criticità, perché è un’ulteriore estensione di responsabilità formali ed oggettive della dirigenza.
Il sistema giuridico ridonda, ormai, di regole minute e adempimenti cui conseguono correlate responsabilità erariali che giungono, come visto prima, fino alla sanzione per la mancata pubblicazione di dati. Inoltre, l’attività giurisdizionale della Corte dei conti, tra funzione di consulenza che avrebbe dovuto essere “collaborativa” e si è sempre più trasformata in una censura fino al merito delle decisioni, e funzione giurisdizionale ormai pervade e invade quasi ogni aspetto della funzione di amministrazione attiva, condizionandola in ogni suo aspetto ed estensione, ingabbiandola.
Mentre si continua a parlare del dirigente come “datore di lavoro”, “manager”, “attore dell’innovazione”, “organizzatore delle risorse”, “antitesi della burocrazia” e della necessità di superare la “gestione per atti”, in favore finalmente della “gestione per risultati”, l’ordinamento ingessa totalmente l’azione amministrativa e dei suoi vertici, anche con norme che introducono fattispecie sostanziali di responsabilità disciplinare oggettiva.
Il risultato che si ottiene è esattamente contrario a quello di una dirigenza autonoma, chiamata realmente a rispondere dell’efficacia della propria gestione. La previsione contenuta nella lettera q), al di là delle distorsioni che potrebbero discendere dagli incarichi “fiduciari”, aumenta il rischio che i dirigenti, compressi ed oppressi da nuove responsabilità oggettive, agiscano con ancor meno autonomia e agilità, rallentando ed inchiodando tutto, pur di scongiurare le conseguenze automatiche connesse alla gestione.
Sarebbe il caso che il legislatore decidesse una volta e per sempre quale strada percorrere. Si vuole davvero un dirigente manager? Probabilmente l’intero sistema della responsabilità erariale andrebbe rivisto, ridotto, limato e limitato a specifiche e poche fattispecie, per spostare la responsabilità vera sui risultati ottenuti. Non si ritiene di poter seguire questa strada, perché la gestione di risorse pubbliche si presuppone richieda maggiori e più incombenti responsabilità? La si smetta, allora, di fingere che i dirigenti pubblici abbiano modo di gestire ed agire con gli spazi di autonomia propri del privato. E la si smetta col gioco dello scimmiottamento di sistemi di valutazione e di incentivazione a risultato che non possono essere mai concreti, effettivi e reali, finchè l’agire operativo resti così vincolato a responsabilità formali ed oggettive, le quali finiscono sempre per prevalere su qualsiasi tensione verso il raggiungimento di obiettivi “manageriali”.

Incostituzionali incarichi dirigenziali ai funzionari

Con la sentenza 180/2015 la Consulta estende, come era inevitabile, alle regioni le conclusioni già tratte nei confronti delle Agenzie fiscali nella pronuncia 37/2015. Quando i comuni si adegueranno?

La Corte costituzionale continua nel suo meritorio processo di demolizione degli incarichi dirigenziali a funzionari delle amministrazioni conferenti, posto in essere dalle amministrazioni in modo sempre da violare gli stretti vincoli pur previsti dalle norme che li regolano. Norme come gli articoli 19, commi 6 e seguenti, del d.lgs 165/2001 e l’articolo 110, commi 1 e 2, del d.lgs 267/2000 che sarebbe opportuno abolire, comunque, al più presto, ma che invece con la legge delega di riforma della PA il Governo pare volersi tenere ben strette.

La Consulta ha considerato incostituzionale l’articolo 2, comma 9-bis della legge regionale della Basilicata 31/2010, introdotto dall’articolo 51, comma 4, della legge regionale 26/2014.

Il contenuto della norma incostituzionale è sostanzialmente identico alle disposizioni regolamentari adottate negli anni dalle Agenzie fiscali, per crearsi norme ad hoc per potere incaricare, ovviamente senza alcun concorso, propri funzionari come dirigenti: prassi incostituzionale e come tale censurata dalla Consulta nell’ormai celeberrima sentenza 37/2015.

Era chiarissimo che quest’ultima pronuncia non potesse considerarsi come circoscritta al sistema delle Agenzie: la Corte costituzionale, quale giudice delle leggi, tratta di principi generali, validi per l’intero ordinamento.

Amministrazioni statali, regioni ed enti locali avrebbero dovuto da subito trarre le conclusioni e correggere il tiro, ravvedendosi sul sistema di cooptazione degli incarichi, come si è avuto modo già di scrivere (vedasi La Settimana degli Enti Locali 11/2011, L. Oliveri, “Chiudere per sempre l’esperienza degli incarichi dirigenziali a funzionari”).

Sta di fatto che, invece, regioni ed enti locali non se lo sono nemmeno sognato e continuano come nulla fosse ad elargire incarichi dirigenziali senza concorsi.

La norma costituzionalmente illegittima della regione Basilicata, sintetizza la Consulta, “prevede la possibilità di attribuire, nelle more dell’espletamento dei concorsi pubblici per l’accesso alla qualifica dirigenziale e, comunque, per non oltre due anni, le funzioni dirigenziali a dipendenti a tempo indeterminato di ruolo dell’amministrazione regionale appartenenti alla categoria D3 giuridico del comparto Regioni-Enti locali in possesso dei requisiti per l’accesso alla qualifica dirigenziale, previo espletamento di apposite procedure selettive, stabilendo, altresì, che al dipendente incaricato spetti, per la durata dell’attribuzione delle funzioni, il trattamento tabellare già in godimento e il trattamento accessorio del personale con qualifica dirigenziale”. Esattamente lo stesso “trucco” escogitato dalle Agenzie: attribuire incarichi dirigenziali ai funzionari “nelle more” di concorsi che poi non si espletano mai, e costruirsi un apparato di dirigenti “fedeli”, che debbono sdebitarsi della qualifica dirigenziale “ottriata”, grazie alla dazione feudale dell’organo politico.

Il fenomeno della dirigenza a contratto, attribuita senza concorsi, nel sistema degli enti locali è diffusissimo ed ormai fuori controllo. La Corte dei conti, Sezione Autonomie, con la deliberazione 16/2015 ha attestato che su 8000 dirigenti presenti in regioni ed enti locali, 6038 sono di ruolo, assunti con concorso; 1962 sono quelli “a contratto”, per una percentuale complessiva pari al 32%. In particolare nelle province su 971 dirigenti di ruolo, 240 sono incaricati a contratto, il 24,7%; nelle regioni 1891 sono i dirigenti di ruolo e 261 quelli a contratto, per una percentuale del 13,8%; nei comuni i dirigenti di ruolo sono 3176, mentre quelli a contratto sono 1461: una percentuale del 46%!

Si capisce, dunque, perché il d.l. 90/2014, convertito in legge 114/2014 ha esteso per i comuni al 30% la percentuale di dirigenti incaricabili a contratto: è solo il tentativo di sanare la violazione dei limiti numerici imposta a seguito della riforma Brunetta.

Dei 1962 dirigenti a contratto non è noto quanti siano i funzionari beneficiati della cooptazione incostituzionale. Ma probabilmente sono in tanti, comunque troppi.

La pronuncia della Consulta 180/2015 è estremamente importante per una serie di ragioni, tali da chiarire moltissimi aspetti, furbescamente considerati controversi dalle amministrazioni.

In primo luogo, la Consulta richiama e conferma le statuizioni della sentenza 37/2015. E’ opportuno ricordarle: “nessun dubbio può nutrirsi in ordine al fatto che il conferimento di incarichi dirigenziali nell’ambito di un’amministrazione pubblica debba avvenire previo esperimento di un pubblico concorso, e che il concorso sia necessario anche nei casi di nuovo inquadramento di dipendenti già in servizio. Anche il passaggio ad una fascia funzionale superiore comporta «l’accesso ad un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni più elevate ed è soggetto, pertanto, quale figura di reclutamento, alla regola del pubblico concorso» (sentenza n. 194 del 2002; ex plurimis, inoltre, sentenze n. 217 del 2012, n. 7 del 2011, n. 150 del 2010, n. 293 del 2009)”. Si tratta di indicazioni erga omnes, valevoli per l’intero ordinamento pubblico, anche se molte amministrazioni continuano a fare orecchie da mercante e a permanere nell’illegalità.

In secondo luogo, la Corte costituzionale si occupa del problema del rapporto che si innesca tra conferimento di incarichi dirigenziali a funzionari interni ed attribuzione di mansioni superiori.

La Consulta nega la possibilità di introdurre disposizioni normative (leggi regionali o regolamenti che siano) tendenti a qualificare il conferimento di incarichi dirigenziali un surrogato delle “mansioni superiori” per il fine di coprire posti della dotazione organica dirigenziale nelle more dei concorsi: “il comma 9-bis introdotto al citato art. 2 con la norma regionale ora impugnata (l’art. 51, comma 4, della legge regionale n. 26 del 2014) interviene a dettare norme specificamente in tema di assegnazione temporanea di personale ad altre mansioni (nella specie di rango dirigenziale), norme che, peraltro, risultano difficilmente riconducibili alle fattispecie delineate dal d.lgs. n. 165 del 2001. Esse, infatti, non configurano un’ipotesi di legittimo conferimento di mansioni superiori (di cui all’art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001), in quanto, oltre a non soddisfare i requisiti prescritti dal citato decreto legislativo (e dal relativo contratto collettivo), delineano il conferimento di funzioni corrispondenti ad una diversa ‘carriera’ (quella dirigenziale, appunto), piuttosto che di mansioni superiori, sanzionato dall’art. 52, comma 5, del medesimo d.lgs. n. 165 del 2001. Nè si può ravvisare la fattispecie della reggenza, poichè quest’ultima ricorre solo in caso di vacanza di posto in organico, di temporaneità e straordinarietà, con la conseguenza che non si producono gli effetti retributivi propri del riconoscimento dello svolgimento di mansioni superiori. Nella specie, infatti, la norma regionale dispone che la temporaneità dell’incarico potrebbe espandersi fino a due anni e riconosce ai soggetti investiti del medesimo incarico sulla base di apposite procedure selettive il trattamento retributivo accessorio del personale con qualifica dirigenziale”.

E’ centrale il passaggio in neretto. La Consulta spiega, si spera una volta e per sempre, che il passaggio da funzionario a dirigente implica il salto da una carriera funzionale ad un’altra. Dunque, l’istituto delle mansioni superiori proprio non può minimamente applicarsi, in quanto la disciplina dell’articolo 52, comma 2, del d.lgs 165/2001, stabilisce che “il prestatore di lavoro può essere adibito a mansioni proprie della qualifica immediatamente superiore”. Ma, la dirigenza non è una qualifica immediatamente superiore a quella di funzionario, bensì, appunto, una diversa carriera, alla quale si può accedere esclusivamente per concorso.

L’unico aggancio tra carriera delle qualifiche nella posizione di funzionario e carriera dirigenziale è l’istituto della reggenza, diverso da quello delle mansioni superiori perché, come spiega sempre la Consulta, non comporta gli effetti retributivi propri delle mansioni superiori.

Terzo fondamentale insegnamento della Consulta: l’unica fonte che possa legittimamente disciplinare l’accesso alla dirigenza è la legge statale. Sancisce la Consulta: “E’ indirizzo costante di questa Corte quello secondo cui per effetto della ‘intervenuta privatizzazione del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, che interessa, altresì, il personale delle Regioni, la materia è regolata dalla legge dello Stato e, in virtù del rinvio da essa operato, dalla contrattazione collettiva’ (sentenza n. 286 del 2013). Infatti, a seguito della suddetta privatizzazione, la materia cui va ricondotto il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni ivi comprese le Regioni è quella dell’ordinamento civile, che appartiene alla potestà del legislatore statale, il quale ‘ben può intervenire […] a conformare gli istituti del rapporto di impiego attraverso norme che si impongono all’autonomia privata con il carattere dell’inderogabilità, anche in relazione ai rapporti di impiego dei dipendenti delle Regioni (sent. n. 19 del 2013)’ (sentenza n. 228 del 2013). In altri termini, ‘la disciplina del rapporto lavorativo dell’impiego pubblico privatizzato è rimessa alla competenza legislativa statale di cui all’art. 117, secondo comma, lett. l), Cost., in quanto riconducibile alla materia ‘ordinamento civile’, che vincola anche gli enti ad autonomia differenziata (cfr. sentenza n. 151 del 2010; sentenza n. 95 del 2007)ª (sentenza n. 77 del 2013)”.

Dunque, le regioni (come le Agenzie) non dispongono di alcuna potestà normativa per “adeguare” a proprio uso e consumo la disciplina statale e crearsi regole particolari, per beneficiare i funzionari. Tanto meno lo possono gli enti locali, con fonti quali statuti e regolamenti, persino di rango inferiore alle leggi regionali, alle quali è precluso interpolare le leggi statali, data l’esclusività della potestà normativa in tema di ordinamento civile.

Chissà se il messaggio risulterà finalmente chiaro. C’è da dubitarne. Ciascun ente aspetterà una singola pronuncia della Corte costituzionale per rassegnarsi. E poiché le norme degli enti locali non passano per il vaglio della Consulta, c’è da scommettere che gli incarichi a contratto a funzionari interni continueranno a fioccare, complice la normativa apparentemente ambigua che li consente.

Non si finirà mai, tuttavia, di ricordare che l’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001 pone vincoli strettissimi per incaricare funzionari come dirigenti. Intanto, si pone il problema irrisolvibile della verifica dell’assenza di professionalità interne. La Corte dei conti ha formulato la “bugia pietosa, al medico concessa” che la verifica della professionalità debba limitarsi alla provvista di dirigenti e non all’intero ente, cosa, ovviamente, semplicemente assurda. Si prospetta, cioè, al tempo stesso l’assenza di professionalità, come presupposto per fornire un incarico dirigenziale ad una professionalità presente (che potrebbe perfettamente essere utilizzata con apposite deleghe). Un capolavoro di ipocrisia giuridica.

Poi, occorre ricordare che i requisiti soggettivi richiesti dall’articolo 19, comma 6, sono costruiti in modo tale da presupporre che detti requisiti siano non inferiori a quelli accertati in capo ai dirigenti pubblici per effetto del concorso. Gli incarichi dirigenziali a contratto, infatti, possono essere conferiti a “persone di particolare e comprovata qualificazione professionale”:

1. a) che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati ovvero aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali;


2. b) o che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche e da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio, anche presso amministrazioni statali, ivi comprese quelle che conferiscono gli incarichi, in posizioni funzionali previste per l'accesso alla dirigenza;


3. c) o che provengano dai settori della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei ruoli degli avvocati e procuratori dello Stato.

Scartata la possibilità che i funzionari delle amministrazioni possano rientrare nella fattispecie c), essi potrebbero essere destinatari dell’incarico dirigenziale solo a condizione che si accerti in capo a loro il possesso dei requisiti di cui alle lettere a) e b).

In particolare, i requisiti di cui alla lettera b) debbono essere posseduti in modo cumulato: non basta, cioè, la semplice circostanza di avere condotto con l’amministrazione conferente un’esperienza di lavoro di almeno 5 anni in posizione funzionale che consentano l’accesso alla dirigenza: questo è un requisito ordinario che vale per partecipare ai concorsi. Occorre qualcosa in più, per giungere al possesso della particolare e comprovata qualificazione professionale: il funzionario pubblico, per poter essere incaricato come dirigente senza concorso, deve disporre della formazione postuniversitaria e deve aver prodotto pubblicazioni scientifiche. Questo plusvalore consente di poter considerare l’interessato potenzialmente in grado di entrare temporaneamente nella carriera dirigenziale, senza passare per una procedura di accertamento della capacità, concorrenziale ed aperta a tutti, come il concorso.

Poi, si potrà opinare in merito alla capacità effettiva dei concorsi di selezionare davvero i migliori, si potrà discettare sull’autonomia del datore di lavoro privato che seleziona i dirigenti sulla base di personali valutazioni, lamentare, dunque, i lacci e laccioli che ingessano la funzione datoriale pubblica. Tutto possibile, ogni argomentazione è valida. Ma, lo è finchè riguardi la teoria generale del diritto e dell’azienda e il diritto da costruire come si vorrebbe fosse. Se si tratta di commentare il diritto come esso è, come la Costituzione lo disciplina e come la legge lo dettaglia, questi discorsi, interessanti su un piano astratto, in punto di diritto risultano oziosi e, comunque, non trovano spazio nella giurisprudenza costituzionale.